De Onde Vêm os Direitos Humanos?

Em Kigali, em abril de 1994, uma pequena força de paz das Nações Unidas assistiu à milícia hutu conhecida como Interahamwe começar a matança sistemática de tutsis. O comandante em campo pediu reforços e um mandato mais forte. Em vez disso, depois que dez soldados de paz belgas foram assassinados, a Bélgica retirou suas tropas, e a força mais ampla foi reduzida em vez de reforçada. Ao longo dos cem dias seguintes, cerca de 800 mil pessoas foram mortas, a maioria delas com facões e porretes, vizinho voltando-se contra vizinho enquanto o mundo desviava o olhar. A engrenagem construída após a Segunda Guerra Mundial para impedir exatamente esse tipo de horror existia no papel, e não fez nada.

Essa lacuna, entre a linguagem grandiosa dos direitos universais e o silêncio da comunidade internacional quando mais importava, é o enigma central dos direitos humanos como campo de estudo. Falamos de direitos como se fossem fatos da natureza, tão fixos quanto a gravidade. Mas de onde eles realmente vêm, quem decide o que conta como um direito e o que acontece quando um governo os viola? As respostas são menos tranquilizadoras e mais interessantes do que a formulação confiante de qualquer declaração sugere.

Um Corpo de Leis Nascido da Catástrofe

O moderno sistema internacional de direitos humanos é jovem, e não foi construído em uma sala de seminários. Cresceu diretamente das consequências morais do Holocausto. Antes de 1945, a proteção dos indivíduos contra seus próprios governos era tratada como um assunto interno, uma questão de direito doméstico que outros Estados não tinham nada que julgar. Um regime podia prender, perseguir ou assassinar seus próprios cidadãos, e o direito internacional tinha notavelmente pouco a dizer sobre isso. O princípio dominante era a soberania, a ideia de que o que acontece dentro das fronteiras de um país é assunto exclusivo desse país.

O extermínio sistemático de seis milhões de judeus, realizado por um governo contra pessoas que eram, em muitos casos, seus próprios cidadãos legais, despedaçou a confiança de que proteções puramente domésticas eram suficientes. A lição extraída dos campos foi direta. Deixar os direitos inteiramente à discrição de cada Estado havia falhado de forma catastrófica, e por isso os direitos teriam de se tornar, em certo sentido, internacionais. Essa é a intuição fundadora de todo o campo: certas reivindicações pertencem aos seres humanos simplesmente por serem humanos, e essas reivindicações não deveriam parar em uma fronteira. Traduzir essa intuição em instituições, tratados e tribunais concretos ocupou os mais de setenta anos desde então, e continua inacabado.

O Documento Que Tentou Nomear Tudo

O primeiro grande produto desse novo pensamento chegou em 1948. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral da ONU, estabeleceu trinta artigos que tentaram enumerar o que é devido a cada pessoa. Foi redigida por uma pequena comissão internacional que trabalhava sob a liderança de Eleanor Roosevelt, e seu alcance era deliberadamente amplo. O documento cobria duas famílias distintas de direitos que ainda estruturam o campo hoje.

A primeira família é a dos direitos civis e políticos: proteção contra a tortura, o direito a um julgamento justo, a liberdade de expressão e religião, o direito de não ser detido arbitrariamente e o direito de participar do governo do próprio país. A segunda é a dos direitos econômicos, sociais e culturais: o direito à educação, ao trabalho, a um padrão de vida adequado, à assistência à saúde. Colocar ambas as famílias em um único documento foi um ato de compromisso entre visões políticas muito diferentes, e a tensão entre elas nunca se resolveu por completo. Alguns governos e pensadores tratam a primeira família como os únicos direitos "reais" e consideram a segunda como aspirações ou objetivos de política pública. Outros insistem que o direito à liberdade de expressão significa pouco para alguém que está passando fome. A Declaração se recusou a escolher, e essa recusa moldou tudo o que veio depois.

A Declaração também tinha uma limitação crucial. Era uma declaração, não um tratado. Carregava enorme peso moral e retórico, mas não criava nenhuma obrigação legal vinculante e nenhum mecanismo para obrigar qualquer Estado a honrá-la. Era uma afirmação daquilo que o mundo dizia acreditar, e transformar a crença em lei levaria mais duas décadas.

Da Aspiração à Obrigação Vinculante

Essa conversão aconteceu em 1966, quando a ONU adotou dois tratados que deram força legal às promessas da Declaração. O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos tornou a primeira família de direitos vinculante para os Estados que o ratificaram, e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais fez o mesmo para a segunda. A decisão de dividir os direitos em dois pactos separados, em vez de um só, refletia exatamente a divisão da Guerra Fria que acabamos de descrever, com os Estados ocidentais enfatizando as liberdades civis e políticas e o bloco soviético enfatizando as garantias econômicas e sociais. Junto com a Declaração Universal, esses dois pactos são frequentemente chamados de Carta Internacional dos Direitos Humanos.

Em torno desse núcleo, uma densa rede de tratados mais especializados cresceu ao longo das décadas seguintes. Convenções separadas trataram da tortura, dos direitos das mulheres, dos direitos das crianças, do tratamento dos refugiados, da discriminação racial e dos direitos das pessoas com deficiência. Cada uma foi uma tentativa de preencher uma vulnerabilidade específica que a linguagem ampla da Declaração deixava subespecificada, e o efeito foi construir, tratado por tratado, um corpo razoavelmente abrangente de direito internacional que descreve o que os Estados devem às pessoas ao seu alcance. Ao final do século XX, a arquitetura era impressionante no papel. A pergunta mais difícil sempre foi se algo disso poderia ser cumprido.

Quem de Fato Faz um Estado Se Comportar

É aqui que o campo deixa de ser inspirador e começa a ser honesto. Não há força policial global. Nenhuma autoridade internacional pode simplesmente prender um chefe de Estado, anular um governo ou obrigar um país a parar de abusar de seus cidadãos. Em vez disso, o cumprimento se espalha por um mosaico de instituições sobrepostas, nenhuma das quais tem o poder de agir sozinha, e a maioria das quais depende da cooperação dos próprios Estados que deveriam restringir.

A arquitetura contemporânea de cumprimento combina várias camadas. Os órgãos de tratado, comitês de especialistas vinculados a cada grande convenção, analisam os relatórios que os Estados apresentam sobre seu próprio cumprimento, um processo que depende de honestidade e é fácil de manipular. O Conselho de Direitos Humanos da ONU, um órgão de Estados-membros, investiga situações e emite conclusões, embora seu quadro de membros tenha por vezes incluído violadores graves. O Tribunal Penal Internacional pode processar indivíduos por genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra, mas apenas quando os Estados cooperam entregando os suspeitos, algo que Estados poderosos rotineiramente se recusam a fazer. Tribunais regionais de direitos humanos, mais notavelmente o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, têm autoridade real sobre seus Estados-membros e podem emitir sentenças vinculantes. As instituições nacionais, os tribunais domésticos comuns e os ouvidores, muitas vezes realizam o cumprimento mais consistente de todos, porque operam dentro dos sistemas jurídicos que de fato têm força.

O resumo honesto é que o regime internacional depende menos do cumprimento forçado do que de ferramentas mais brandas. Ele funciona pela exposição pública e pela vergonha, expondo publicamente os abusos e prejudicando a reputação de um governo; pela condicionalidade, vinculando ajuda ou comércio a um comportamento melhor; pela mobilização interna, dando aos ativistas dentro de um país alavancagem legal e moral; e, de forma rara e seletiva, pela intervenção direta. Essas ferramentas podem ser poderosas, mas são desiguais, e falham com mais constância justamente contra os Estados mais dispostos a ignorar a opinião mundial.

Quando a Soberania Deixa de Ser uma Desculpa

Os fracassos da década de 1990, Ruanda acima de tudo, mas também o colapso paralelo na Bósnia entre 1992 e 1995, onde o massacre de mais de 8 mil homens e meninos muçulmanos bósnios em Srebrenica se desenrolou em uma suposta zona segura da ONU, forçaram uma pergunta difícil. Se um governo está massacrando seu próprio povo, sua soberania realmente o protege de ações externas? A resposta tradicional havia sido sim, e os corpos em Kigali e Srebrenica foram o custo dessa resposta.

A resposta foi uma nova doutrina, endossada formalmente na Cúpula Mundial da ONU de 2005, chamada responsabilidade de proteger, geralmente abreviada como R2P. Seu movimento central foi redefinir a própria soberania. Sob a R2P, a soberania não é um direito absoluto de ser deixado em paz, mas uma responsabilidade condicional. Um Estado conquista a proteção da não interferência ao proteger seus próprios cidadãos do genocídio, dos crimes de guerra, da limpeza étnica e dos crimes contra a humanidade. Quando um Estado falha manifestamente em fazer isso, ou é ele próprio o perpetrador, a responsabilidade passa para a comunidade internacional, que pode agir por meios diplomáticos, econômicos e, como último recurso, militares. Foi uma reformulação elegante, e por um momento pareceu que as lições da década de 1990 haviam sido institucionalizadas.

Uma Doutrina Que Só Funciona Quando o Poder Concorda

O histórico desde 2005 mostra o que acontece quando um princípio nobre encontra as realidades do poder internacional, e é desanimador. A R2P foi invocada, bloqueada e ignorada em proporções mais ou menos iguais, e qual desses três desfechos ocorre dependeu muito menos da gravidade da atrocidade do que dos interesses dos Estados mais poderosos.

Na Líbia em 2011, o Conselho de Segurança invocou explicitamente a R2P para autorizar uma intervenção militar contra as forças de Muammar Kadafi, e uma campanha aérea se seguiu. Mas o desfecho, em que a intervenção escorregou da proteção de civis para a mudança de regime e deixou o país em um caos prolongado, azedou profundamente a Rússia e a China em relação à doutrina. Quando a Síria mergulhou em uma matança em massa, esses dois Estados usaram seus vetos no Conselho de Segurança para bloquear qualquer ação comparável, e o resultado foram anos de atrocidades que a comunidade internacional se mostrou incapaz de deter. Em Mianmar, a campanha do exército contra os rohingya, que um corpo crescente de opinião jurídica descreveu como genocídio, se desenrolou com o mundo observando e a engrenagem da R2P efetivamente paralisada. A doutrina, em outras palavras, só pode autorizar ação quando os membros permanentes do Conselho de Segurança permitem, e eles permitem de forma seletiva, de acordo com seus próprios cálculos estratégicos.

Essa seletividade é o coração da lacuna mais ampla de cumprimento. Os direitos humanos são afirmados quase universalmente em princípio, ratificados em tratado após tratado, invocados em quase toda disputa diplomática, e ainda assim cumpridos de forma desigual e inconsistente na prática. O mesmo ato pode desencadear uma intervenção em um país e silêncio total em outro.

Quatro Maneiras de Duvidar de Todo o Projeto

Justamente porque a lacuna entre princípio e prática é tão ampla, o regime de direitos humanos atrai críticas sérias, que se dividem em quatro grandes famílias. A crítica universalista questiona se direitos articulados em grande parte por Estados ocidentais em meados do século XX são genuinamente universais, ou se impõem os valores de uma cultura ao resto do mundo sob um rótulo de aparência neutra. A crítica do cumprimento, a que este artigo enfatizou, aponta que direitos sem um cumprimento confiável equivalem a promessas que governos abusivos podem ignorar tranquilamente. A crítica expansionista teme que a multiplicação constante de novos direitos dilua o conceito, de modo que, quando quase tudo é um direito, a palavra perde a força de que precisa para proteger as reivindicações mais fundamentais. E a crítica realista argumenta que os Estados, no fim das contas, agem por interesse e poder, não por obrigação moral, de modo que a linguagem dos direitos humanos funciona principalmente como uma ferramenta que Estados poderosos usam contra seus rivais e deixam discretamente de lado quando ela os restringe.

Nenhuma dessas críticas é decisiva, e os defensores do regime têm respostas para cada uma. Mas, tomadas em conjunto, elas explicam por que um sistema que quase todos endossam no abstrato tem um desempenho tão inconsistente no mundo. O valor de compreender o arcabouço não está em permitir que você torça pelos direitos humanos. Está em lhe dar as ferramentas para ler uma situação real, identificar quais mecanismos se aplicam, ver quais interesses estão em jogo e prever, muitas vezes com uma precisão deprimente, qual será de fato a resposta internacional.

Principais Conclusões

O moderno sistema de direitos humanos foi construído a partir da catástrofe, sobretudo do Holocausto, sobre o reconhecimento de que deixar os direitos a cargo de cada Estado havia falhado; a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 nomeou trinta artigos que abrangiam tanto os direitos civis e políticos quanto os econômicos, sociais e culturais, mas não obrigava ninguém, até que os dois pactos de 1966 e uma teia de convenções especializadas sobre tortura, mulheres, crianças e refugiados deram força legal a esses direitos. O cumprimento, porém, nunca esteve à altura da ambição: está espalhado por órgãos de tratado, pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU, pelo Tribunal Penal Internacional, por tribunais regionais e por instituições nacionais, e se apoia fortemente nas ferramentas brandas da exposição pública e da vergonha, da condicionalidade, da mobilização interna e da intervenção seletiva. A doutrina da responsabilidade de proteger, endossada em 2005 e motivada diretamente pelos fracassos em Ruanda e na Bósnia, redefiniu a soberania como condicionada à proteção, por parte do Estado, de seu próprio povo, mas seu histórico (intervenção na Líbia, paralisia na Síria, inação em Mianmar) mostra que ela só funciona quando os interesses das grandes potências se alinham. Essa lacuna persistente entre a afirmação quase universal e o cumprimento desigual é a característica definidora do campo, o alvo de quatro críticas sérias (universalista, do cumprimento, expansionista e realista) que, juntas, explicam por que os direitos humanos continuam sendo, ao mesmo tempo, uma das grandes conquistas morais do século XX e um de seus projetos inacabados mais frustrantes.