A política da imigração e das fronteiras

No longo verão de 2015, centenas de milhares de pessoas desembarcaram de barcos superlotados nas praias de ilhas gregas como Lesbos e Kos, muitas delas fugindo da guerra na Síria. Dali seguiram a pé rumo ao norte, atravessando os Bálcãs ao longo de linhas férreas e acostamentos de rodovias, em direção à Alemanha e à Suécia. Em poucos meses, o sistema de asilo cuidadosamente construído pela União Europeia, baseado na premissa de que os recém-chegados seriam processados no primeiro país a que chegassem, ruiu diante de um volume de pessoas que jamais foi projetado para absorver. Cercas de fronteira foram erguidas na Hungria, balsas e trens foram interrompidos, e os governos nacionais trocaram acusações sobre quem deveria ser responsável por quem.

Os abalos institucionais e políticos daquele ano moldaram a política europeia desde então, e expõem uma questão que está na base de quase todo Estado moderno. Quem tem o direito de entrar, de permanecer e, em última instância, de pertencer? Fronteiras não são apenas linhas em um mapa; são a borda institucional da pertença política, onde soberania, direitos individuais e disputa democrática se chocam. Este artigo percorre a engrenagem por trás desse choque: como a cidadania é atribuída, como os Estados classificam as pessoas que querem imigrar, as regras internacionais que governam os refugiados e por que a política de imigração se mostra tão diferente de uma democracia rica para outra.

Duas regras antigas sobre quem conta como cidadão

Antes que um Estado possa discutir imigração, ele precisa responder a uma pergunta mais básica: como, afinal, uma pessoa se torna um membro? Os Estados modernos resolvem isso por meio de dois regimes jurídicos principais, e o contraste entre eles é surpreendentemente profundo. O primeiro é o jus soli, em latim "direito do solo", segundo o qual a cidadania é concedida a qualquer pessoa nascida no território do Estado, independentemente da situação de seus pais. Essa regra predomina no Hemisfério Ocidental, onde quase todos os países da América do Norte e da América do Sul concedem cidadania automática pelo nascimento. O segundo é o jus sanguinis, "direito de sangue", segundo o qual a cidadania é herdada dos pais, não importa onde ocorra o nascimento. Essa regra predomina na Europa, na Ásia e na África, onde a nacionalidade legal de uma criança costuma acompanhar a nacionalidade da mãe ou do pai, e não o local do hospital.

Na prática, quase nenhum Estado funciona com base em um único princípio. A maioria dos países modernos opera regimes mistos que combinam os dois, sobrepondo regras baseadas na descendência às regras territoriais ou condicionando o direito territorial de nascimento a exigências como a residência legal de um dos pais. A Alemanha, por muito tempo um país paradigmático de jus sanguinis, reformou sua legislação em 2000 para conceder cidadania a algumas crianças nascidas em solo alemão, filhas de pais estrangeiros com longa residência, mostrando como até as mais sólidas tradições de descendência se flexibilizaram. O ponto a reter é que não existe uma forma neutra ou padrão de atribuir cidadania. Todo Estado escolheu uma regra, e essas escolhas codificam ideias diferentes sobre o que é, fundamentalmente, uma comunidade política.

A economia política escondida no direito de nascimento

Por que as Américas optaram pelo solo e a Europa pelo sangue? O padrão não é um acidente de redação jurídica, mas um reflexo de como essas sociedades foram construídas. As fortes tradições de jus soli do Hemisfério Ocidental estão associadas a Estados colonizados por imigrantes, países que cresceram absorvendo ondas de migrantes e precisavam de um mecanismo para integrar os filhos dos recém-chegados diretamente ao corpo de cidadãos. Conceder cidadania a todos os nascidos no território era uma forma eficiente de fabricar uma população a partir de chegadas diversas, e enquadrava a pertença como algo aberto a qualquer um que lançasse raízes na terra.

As tradições de jus sanguinis da Europa, por outro lado, estão associadas a Estados-nação organizados em torno de uma identidade étnica e cultural anterior à imigração em massa. Quando um Estado se entende como a expressão política de um povo específico, com língua, ancestralidade e história compartilhadas, herdar a cidadania pela descendência decorre naturalmente; a pertença emana de quem são seus pais, e não de onde você por acaso nasceu. Tudo isso não passa de mera curiosidade histórica. Os debates contemporâneos sobre a cidadania pelo nascimento, incluindo esforços recentes nos Estados Unidos para restringir a cidadania automática garantida pela Décima Quarta Emenda, são discussões sobre qual dessas duas visões deve prevalecer. Atacar a cidadania pelo nascimento é empurrar uma sociedade política baseada no solo em direção a outra baseada no sangue, e as escolhas embutidas nessa mudança, sobre quem pertence e em que termos, são justamente o que torna a questão tão explosiva.

Classificando as pessoas que querem entrar

A cidadania é o ponto de chegada; a política de imigração governa o caminho até ela. Os sistemas de imigração contemporâneos nos principais países receptores tendem a organizar as admissões em torno de cinco grandes categorias, cada uma com seus próprios critérios de admissão, grupos de interesse políticos e debates recorrentes. A primeira é a reunificação familiar, que permite a cidadãos e residentes patrocinar parentes próximos e que constitui o maior canal de imigração legal para os Estados Unidos. A segunda é a admissão por emprego, que seleciona imigrantes por suas habilidades, escolaridade ou ofertas de trabalho e que atrai interesses empresariais e setores de alta qualificação. A terceira é a admissão humanitária, que abrange refugiados e solicitantes de asilo que fogem de perseguição, uma categoria regida pelo direito internacional e não apenas pela preferência doméstica.

A quarta é a admissão por diversidade, exemplificada pela loteria de vistos de diversidade dos Estados Unidos, que deliberadamente admite pessoas de países sub-representados nos demais fluxos. A quinta é a imigração não autorizada, as pessoas que entram ou permanecem fora dos canais legais, uma categoria definida por sua ilegalidade e, ainda assim, enormemente relevante para a política e para os mercados de trabalho. Essas categorias importam porque fragmentam o debate sobre imigração em grupos de interesse distintos que raramente se alinham. Empregadores fazendo lobby por mais vistos de trabalho, famílias pressionando por reunificações mais rápidas, defensores dos refugiados invocando a obrigação humanitária e eleitores preocupados com chegadas não autorizadas não estão discutindo a mesma coisa, e essa é uma das razões pelas quais uma reforma abrangente se mostra tão difícil de montar.

O conjunto de regras que protege os refugiados

Entre essas categorias, o fluxo humanitário é o único substancialmente regido por direito internacional vinculante, e esse direito nasceu da catástrofe. Depois que a Segunda Guerra Mundial deslocou milhões de pessoas pela Europa, os Estados negociaram a Convenção dos Refugiados de 1951, que define o refugiado como uma pessoa com um temor fundado de perseguição por motivos como raça, religião, nacionalidade, opinião política ou pertencimento a um grupo social específico. A Convenção limitava-se originalmente a eventos ocorridos na Europa antes de 1951, mas o Protocolo de 1967 removeu essas restrições geográficas e temporais e tornou o regime global.

A pedra angular do sistema é o princípio do non-refoulement, que proíbe os Estados de devolver pessoas a um território onde enfrentariam perseguição ou danos graves. É essa a regra que dá força ao regime, porque limita aquilo que mesmo um Estado soberano pode legalmente fazer em sua própria fronteira. Supervisionando essa arquitetura está o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, o ACNUR, que oferece capacidade institucional, coordena a proteção e apoia os Estados de acolhimento. Em 2023, cerca de 35 milhões de refugiados estavam protegidos por esse regime em todo o mundo. O sistema se assenta sobre uma tensão que nunca foi resolvida: os Estados guardam ciosamente seu direito soberano de controlar quem entra, e ainda assim se vincularam por tratado a admitir e proteger uma classe específica de pessoas que chegam em busca de segurança.

Da fronteira a uma decisão

O regime de refugiados se converte em experiência vivida por meio do processo de asilo, um conjunto estruturado de procedimentos administrativos que determinam o destino de um indivíduo. Em geral, a pessoa solicita asilo em uma fronteira ou ao entrar no território de um país, declarando o temor de retornar. O Estado então investiga e julga o pedido, determinando se o solicitante atende à definição legal de refugiado. Os que são reconhecidos obtêm residência legal e, na maioria dos sistemas, o direito de trabalhar e de começar a construir uma vida. Os que são rejeitados costumam enfrentar a deportação, embora recursos e exceções humanitárias possam complicar esse desfecho.

Esses procedimentos variam bastante entre jurisdições, no padrão de prova exigido, na rapidez do julgamento, nas condições em que os solicitantes aguardam e nos direitos concedidos durante o processo, o que significa que um pedido idêntico pode ser deferido em um país e indeferido em outro. A escala da necessidade subjacente é assombrosa. Em 2023, aproximadamente 110 milhões de pessoas em todo o mundo haviam sido deslocadas à força, o maior número já registrado na história. Esse total inclui cerca de 35 milhões de refugiados que cruzaram uma fronteira internacional e cerca de 60 milhões de deslocados internos que fugiram dentro das fronteiras de seu próprio país. Os principais países de origem incluem Síria, Afeganistão, Venezuela, Ucrânia e Sudão. Os principais países de acolhimento, ao contrário da suposição comum de que os Estados ocidentais ricos arcam com a maior carga, incluem Turquia, Irã, Paquistão, Alemanha e Líbano, recaindo boa parte desse peso sobre Estados vizinhos das próprias crises.

Por que cada democracia rica trava sua própria batalha

Dadas as mesmas regras internacionais, por que a política de imigração se mostra tão diferente de uma democracia rica para outra? A variação é nítida e reveladora. Nos Estados Unidos, a política tem sido dominada por sucessivos fracassos em aprovar uma reforma abrangente desde os anos 2000, deixando o sistema congelado e o debate centrado na imigração não autorizada e na fiscalização das fronteiras. Na União Europeia, a política foi reestruturada pela crise de 2015 descrita no início, que rompeu o consenso por trás das regras comuns de asilo. No centro dessa ruptura estava o Regulamento de Dublin, a regra da UE que atribui a responsabilidade por um pedido de asilo ao primeiro Estado-membro em que a pessoa entra, o que impôs uma pressão enorme e desigual sobre países de fronteira como Grécia e Itália e que a onda de 2015 acabou por sobrecarregar por completo.

A política de imigração do Reino Unido tem sido dominada por sua reorientação pós-Brexit, já que o fim da livre circulação proveniente da UE obrigou a uma reformulação completa de quem pode entrar e em que termos. A Austrália mantém uma política agressiva de processamento offshore, interceptando chegadas marítimas e enviando essas pessoas a instalações em países terceiros, um modelo que desencoraja as chegadas a um custo considerável para quem é submetido a ele. O Canadá, de forma quase singular, planejou uma imigração em larga escala com amplo apoio interno, tratando o alto fluxo de entrada como uma estratégia econômica e demográfica, e não como uma ameaça. Essas divergências não são aleatórias; refletem geografias, histórias e estruturas de disputa democrática interna distintas, porque a imigração é uma das poucas questões capazes de remodelar o próprio eleitorado.

Do que as discussões realmente tratam

Por baixo da engrenagem das políticas há um punhado de debates duradouros. O primeiro é sobre a cidadania pelo nascimento, o princípio do jus soli hoje sob ataque político nos Estados Unidos, onde restringi-lo marcaria uma mudança profunda no significado da pertença norte-americana. O segundo é sobre a dupla cidadania, em que a tendência global caminhou para uma aceitação maior à medida que os Estados se mostram mais à vontade com pessoas que detêm mais de uma nacionalidade, uma reversão da antiga exigência de lealdade exclusiva. O terceiro é a questão da integração, a longa discussão sobre como, e com que sucesso, os recém-chegados passam a fazer parte das sociedades às quais se juntam.

Entremeada a tudo isso está a economia, em que as evidências são mais comedidas do que a retórica. As pesquisas em geral concluem que a imigração produz ganhos agregados modestos para as economias receptoras, ampliando a produção e suprindo necessidades de mão de obra, ao mesmo tempo em que gera consequências distributivas reais, concentradas na ponta de baixa qualificação do mercado de trabalho, onde trabalhadores nativos e imigrantes mais antigos competem mais diretamente com os recém-chegados. A honestidade exige sustentar as duas metades dessa conclusão ao mesmo tempo, já que o benefício agregado é real e o custo localizado também é real, e boa parte do conflito vem do fato de que os ganhos e os custos recaem sobre pessoas diferentes. O que, em última análise, distingue a imigração de outras reivindicações de direitos é o seu objeto: é a única disputa política centrada em quem pode tornar-se membro de uma comunidade já existente, com consequências que reverberam pela disputa democrática em todos os grandes países receptores.

Principais conclusões

A cidadania é atribuída por dois regimes ancestrais, o jus soli (nascimento no território, predominante nas Américas e ligado à construção nacional por colonização de povoamento) e o jus sanguinis (descendência dos pais, predominante na Europa, Ásia e África e ligado à ideia étnico-cultural de nação), com a maioria dos Estados mesclando os dois e com as disputas contemporâneas sobre a cidadania pelo nascimento equivalendo a discussões sobre qual visão deve vencer; a política de imigração então classifica os recém-chegados em cinco categorias (reunificação familiar, baseada em emprego, humanitária, por diversidade e não autorizada), enquanto apenas o fluxo humanitário está vinculado ao direito internacional construído sobre a Convenção dos Refugiados de 1951, seu Protocolo de 1967, o princípio do non-refoulement e o ACNUR; em 2023, cerca de 110 milhões de pessoas estavam deslocadas (o maior número já registrado), incluindo aproximadamente 35 milhões de refugiados e 60 milhões de deslocados internos, com as maiores cargas de acolhimento recaindo sobre Turquia, Irã, Paquistão, Alemanha e Líbano, e não sobre os Estados mais ricos; e a política diverge fortemente, da reforma congelada nos EUA ao colapso do regime de Dublin na UE após 2015, à Grã-Bretanha pós-Brexit, ao processamento offshore australiano e ao alto fluxo de entrada planejado pelo Canadá, tudo isso animado por ganhos econômicos agregados modestos ao lado de custos distributivos genuínos e pela verdade subjacente de que a imigração, de forma única entre as reivindicações de direitos, é uma luta sobre quem tem o direito de pertencer.