A crise de legitimidade: por que a confiança na polícia está ruindo

Na noite de 9 de agosto de 2014, um adolescente chamado Michael Brown ficou caído, morto, no meio da Canfield Drive, em Ferguson, no Missouri, por cerca de quatro horas até que seu corpo fosse removido. A imagem daquele corpo, descoberto sob o calor de agosto enquanto os vizinhos se reuniam atrás da fita policial, tornou-se uma das fotografias mais marcantes da memória recente. Algumas semanas antes, em uma calçada de Staten Island, um homem chamado Eric Garner havia repetido as palavras "não consigo respirar" onze vezes enquanto policiais o mantinham imobilizado no chão. Ele morreu ali, e as imagens gravadas em celular se espalharam pelo país em poucos dias.

Nenhum dos dois episódios era, do ponto de vista estatístico, incomum. A polícia nos Estados Unidos mata cerca de mil pessoas por ano, e faz isso desde que se passou a manter contagens confiáveis. O que tornou o verão de 2014 diferente não foram as mortes em si, mas a reação a elas, que deu início à mais sustentada onda de atenção pública à atividade policial americana desde as revoltas urbanas dos anos 1960. Para entender por que uma instituição tão conhecida de repente passou a parecer ilegítima a tanta gente, ajuda começar por uma pergunta empírica enganosamente simples que os sociólogos estudam há meio século: o que a polícia de fato faz o dia inteiro?

A verdade surpreendente sobre como os policiais passam seus dias

A imagem popular da atividade policial, reforçada por décadas de televisão, é a do combate ao crime: a perseguição, a prisão, o interrogatório, o caso resolvido. A realidade empírica é bem menos cinematográfica e bem mais interessante. A partir do sociólogo Egon Bittner, nos anos 1960, e ao longo de décadas de observação etnográfica e estudos quantitativos sobre uso do tempo, os pesquisadores constataram de forma consistente que a atividade direta de controle do crime responde por apenas uma minoria do tempo total da polícia.

A maior parte do turno de um policial vai para outra coisa. Uma fatia grande é gasta no que os estudiosos chamam de trabalho de manutenção da ordem, ou seja, lidar com disputas, perturbações, reclamações de barulho e o atrito de baixa intensidade da vida pública, que muitas vezes não infringe lei nenhuma. Boa parte vai para a fiscalização do trânsito. Grande parte do restante é consumida por um trabalho de assistência social que migrou para a polícia quase por inércia, incluindo respostas a crises de saúde mental, verificações de bem-estar de idosos, situações de moradores de rua, embriaguez e conflitos domésticos que são mais tristes do que criminais. O que sobra se dissolve em relatórios e papelada. A célebre formulação de Bittner capturou o padrão de fundo: a polícia é o órgão que a sociedade aciona quando está acontecendo algo que não deveria estar acontecendo e diante do qual é melhor que alguém faça algo já. Essa descrição tem pouco a ver com crimes graves e quase tudo a ver com administrar a textura imprevisível da vida cotidiana.

Construída para um trabalho que, na maior parte do tempo, ela não faz

Aqui a análise passa da curiosidade à consequência, porque há um problema estrutural profundo escondido nessa constatação sobre o uso do tempo. A polícia americana é equipada para a minoria de seu trabalho ligada ao controle do crime. Seu treinamento, suas armas, sua autoridade legal e o mandato político que a autoriza estão todos voltados para os encontros perigosos e antagônicos que compõem a menor fatia daquilo que de fato fazem. A parcela bem maior de sua atividade, a porção de manutenção da ordem e de assistência social, é muito menos diretamente contemplada por qualquer um desses recursos.

Esse descompasso estrutural é um dos fatos mais relevantes sobre a instituição contemporânea. Quando a principal ferramenta que um policial carrega é a capacidade de coagir, e a principal situação que um policial enfrenta é uma pessoa em sofrimento e não uma pessoa cometendo um crime, a ferramenta e a situação podem se descolar com resultados trágicos. Uma emergência de saúde mental respondida com a arma em punho, um morador de rua expulso sob a ameaça de prisão, uma abordagem de trânsito de rotina que escala para a violência: não se trata de falhas exóticas, mas de desfechos previsíveis de se pedir a uma instituição desenhada em torno da coerção que execute um trabalho que a coerção não resolve. O descompasso não desculpa nenhuma tragédia em particular, mas situa muitas delas em algo maior do que indivíduos mal-intencionados.

Quando uma instituição conhecida de repente pareceu ilegítima

Ferguson e Staten Island, em 2014, detonaram contra esse pano de fundo. Os protestos, os meses de cobertura nacional e o surgimento de um movimento organizado sob a bandeira do Black Lives Matter transformaram um problema estrutural de combustão lenta em uma aguda crise de legitimidade. Legitimidade, no sentido sociológico, não é o mesmo que legalidade. Uma instituição é legítima quando as pessoas a ela submetidas aceitam sua autoridade como justa e sentem uma obrigação interna de obedecer, em vez de apenas cumprirem por medo da punição. A polícia depende dessa deferência voluntária muito mais do que seus críticos ou defensores costumam admitir, porque não existe força na Terra grande o bastante para coagir uma população que retirou seu consentimento.

O que 2014 revelou foi que, para uma parcela considerável do público, sobretudo os negros americanos, esse consentimento havia ficado tênue. A crise não se resolveu. Seis anos depois, em 25 de maio de 2020, a morte de George Floyd por um policial de Minneapolis que ajoelhou em seu pescoço por mais de nove minutos, mais uma vez registrada em vídeo, produziu o que a literatura de pesquisa hoje trata como a maior onda de protestos de rua da história registrada dos Estados Unidos, com manifestações em milhares de cidades e municípios. Um problema que poderia ter parecido uma controvérsia passageira em 2014 havia se endurecido na questão institucional definidora da década.

O que de fato conquista a confiança das pessoas

Se a legitimidade é o problema, a pesquisa de Tom Tyler e Lawrence Sherman aponta para uma resposta notável e até esperançosa sobre sua origem. Seu trabalho sobre a justiça processual constata que a legitimidade policial é sustentada principalmente pela justiça processual percebida, ou seja, pela sensação das pessoas de terem sido tratadas de forma justa durante um encontro, e não pelo resultado dele. Quem recebe uma multa, ou mesmo é preso, muitas vezes continua considerando a polícia legítima desde que sinta que o processo foi justo. Quem sente que o processo foi injusto retira sua confiança mesmo quando o resultado lhe foi favorável. Em outras palavras, como a polícia age importa mais para a legitimidade do que aquilo que a polícia alcança.

O modelo desdobra a justiça percebida em quatro componentes, cada um empiricamente distinguível e cada um contribuindo de forma independente para a legitimidade. O primeiro é a voz, a sensação de que a pessoa pôde contar sua versão e de que seu relato foi de fato ouvido antes de qualquer decisão ser tomada. O segundo é a neutralidade, a percepção de que o policial aplicou as regras de maneira consistente e sem viés, em vez de agir por preconceito ou capricho. O terceiro é o respeito, a experiência de ser tratado com dignidade básica e não com desprezo. O quarto é a confiabilidade, a crença de que os motivos do policial eram sinceros e benevolentes, e não hostis. A implicação prática é importante e fácil de passar despercebida: como esses são traços da conduta policial, a legitimidade está em parte sob o controle da polícia. Uma instituição não consegue garantir bons resultados em todos os encontros, mas pode, ao menos em princípio, treinar seus policiais para dar voz às pessoas, agir com neutralidade, demonstrar respeito e transmitir intenções confiáveis.

A disparidade que não se move

A justiça processual é uma tradição de pesquisa esperançosa, mas seria desonesto deixá-la carregar a história inteira, porque há um fato mais duro que qualquer relato da crise de legitimidade precisa encarar. Os negros americanos são mortos pela polícia a aproximadamente o dobro da taxa per capita dos brancos americanos, e essa disparidade se manteve praticamente estável ao longo das últimas duas décadas, apesar de um aumento dramático na atenção pública, na coleta de dados e no esforço de reforma. Os números não diminuíram de forma significativa mesmo com a intensificação dos holofotes.

As causas imediatas dessa disparidade interagem de maneiras que a literatura empírica ainda está, de fato, tentando elucidar, e a honestidade intelectual exige reconhecer que a questão é contestada, e não encerrada. Os pesquisadores apontam para diferenças na frequência e na natureza do contato com a polícia, para padrões de segregação residencial que concentram o policiamento agressivo em determinados bairros, para a tomada de decisão dos policiais sob ameaça e para a história mais ampla da raça na aplicação da lei nos Estados Unidos, e divergem sobre o peso que cada fator carrega. O que não está seriamente em disputa é a disparidade em si, e é justamente sua persistência que torna a crise de legitimidade tão difícil de descartar como meros incidentes isolados.

Outros países, outros modelos

Uma forma de perceber o quanto do policiamento americano é uma escolha e não uma necessidade é olhar para além das fronteiras. Os modelos de policiamento da Europa continental costumam operar com efetivos per capita menores, com taxas de uso de força letal bem mais baixas e com ênfases de treinamento perceptivelmente diferentes. A comparação canônica é com a Alemanha, onde o programa da academia de polícia dura cerca de dois anos e meio, contra o treinamento típico da academia americana de três a seis meses. Um recruta alemão passa um período medido em anos estudando direito, ética, desescalada e o contexto social do trabalho antes de portar uma arma na rua; muitos recrutas americanos são colocados em serviço depois de poucos meses voltados sobretudo para armas de fogo e táticas. A polícia alemã mata por ano um número de pessoas que se conta nos dedos de uma ou duas mãos, uma taxa ordens de grandeza abaixo da americana.

A comparação não é um veredito simples, já que diferenças nacionais na posse de armas, na proteção social, na pobreza urbana e na história moldam todas esses resultados, e nenhum modelo estrangeiro se transplanta de forma limpa. Mas a evidência internacional estabelece algo que o debate doméstico às vezes obscurece: a escala, o armamento e a letalidade do policiamento americano não são leis da natureza. Outras democracias ricas chegaram a arranjos muito diferentes, o que significa que o arranjo americano é um conjunto de decisões que poderiam ter sido tomadas de outra maneira.

Três lentes e três respostas

Como a crise de legitimidade é genuinamente complexa, vale notar que analistas sérios enquadram o mesmo momento institucional de maneiras fundamentalmente distintas. Um analista da justiça processual vê um problema de justiça nos encontros cotidianos e busca reformas que melhorem o modo como os policiais tratam o público. Uma analista da teoria crítica da raça, na tradição de Michelle Alexander, lê a mesma instituição como aquela cuja função mais profunda há muito tem sido o controle social dos negros americanos, caso em que encontros mais justos não tocam o propósito subjacente. Um analista foucaultiano, partindo da ideia de biopolítica, enquadra o policiamento como uma técnica entre muitas pelas quais um Estado moderno administra e disciplina populações, o que desloca a atenção inteiramente para longe dos policiais individuais. Os três enquadramentos não são simplesmente certos ou errados; cada um ilumina um aspecto diferente do mesmo momento, e qual deles uma pessoa considera mais convincente determina o que ela acha que uma solução sequer pareceria.

Essas diferenças analíticas se mapeiam no debate político contemporâneo, que opera em três posições aproximadas que divergem mais quanto ao alcance do que quanto ao diagnóstico inicial. A posição reformista aceita a instituição e busca aprimorá-la por meio de melhor treinamento, câmeras corporais e supervisão civil. A posição do desfinanciamento argumenta que o descompasso estrutural é o cerne do problema e propõe redirecionar parte do trabalho que não tem a ver com controle do crime, como a resposta a saúde mental e a moradores de rua, para serviços civis especializados, de modo que policiais armados lidem com um conjunto mais estreito de situações. A posição abolicionista vai mais longe, defendendo uma reformulação fundamental do propósito da instituição e do que deveria substituí-la. Notavelmente, as três compartilham a mesma observação analítica sobre o que a polícia de fato faz, e divergem principalmente sobre até onde a resposta deve ir.

Principais conclusões

A crise de confiança no policiamento americano é mais bem compreendida não como uma história sobre vilões individuais, mas como um impasse estrutural e histórico: décadas de pesquisa sobre o uso do tempo, de Egon Bittner em diante, mostram que o controle do crime ocupa apenas uma minoria do tempo da polícia, enquanto o trabalho de manutenção da ordem e de assistência social predomina, e ainda assim os policiais são treinados, armados e autorizados para a minoria ligada ao controle do crime, produzindo um descompasso relevante entre aquilo para que a polícia foi construída e aquilo que ela faz na maior parte do tempo; as mortes de Eric Garner e Michael Brown em 2014 e de George Floyd em 2020, esta última responsável por desencadear a maior onda de protestos da história registrada dos Estados Unidos, transformaram esse problema de combustão lenta em uma aguda crise de legitimidade, sendo a legitimidade a aceitação voluntária da autoridade da qual todo policiamento, em última instância, depende; a pesquisa sobre justiça processual de Tom Tyler e Lawrence Sherman localiza a legitimidade principalmente na justiça percebida, e não nos resultados, e identifica seus quatro componentes como voz, neutralidade, respeito e confiabilidade, o que significa que a legitimidade está em parte sob o controle da polícia, ainda que a disparidade racial de cerca de dois para um nas mortes por policiais teimosamente tenha se recusado a encolher por duas décadas; a comparação com modelos europeus, como o treinamento de vários anos da Alemanha, mostra que o arranjo americano é uma escolha e não uma necessidade; e o debate político resultante, que vai da reforma ao desfinanciamento e à abolição, compartilha um diagnóstico comum ao mesmo tempo em que diverge sobre até onde a resposta precisa ir.