Como a União Europeia realmente funciona

Na noite de 17 de outubro de 2019, negociadores saíram do edifício Justus Lipsius, em Bruxelas, a cinzenta fortaleza de escritórios onde os chefes de governo europeus se reúnem, para anunciar que os 27 membros restantes da UE e o Reino Unido haviam chegado a um acordo sobre uma versão revisada do Acordo de Saída do Brexit. Foram necessários mais de três anos desde o referendo britânico, vários acordos que ruíram, dois primeiros-ministros e uma quantidade extraordinária de redação madrugada adentro para chegar àquele ponto. A cena capturava algo essencial sobre a União: um continente que havia passado a primeira metade do século XX se despedaçando agora passava as noites discutindo, em meticulosos detalhes jurídicos, sobre os termos pelos quais um de seus membros poderia sair.

Essa imagem contraria os dois equívocos mais comuns sobre a União Europeia. Ela não é um superestado que se sobrepõe a seus membros à vontade, e tampouco é um clube comercial frouxo cujas decisões são meramente consultivas. Ela é algo mais estranho, e para compreendê-la é preciso entender como suas instituições estão conectadas entre si. Este artigo percorre o que a UE é, como ela de fato cria leis, onde seu poder realmente morde e o que o longo drama do Brexit expôs sobre todo o arranjo.

Uma União construída tratado por tratado, e não em uma única fundação

A União Europeia é a integração política mais profunda já tentada entre Estados antes soberanos, e foi montada gradualmente, por meio de uma sequência de tratados que começou no início da década de 1950, e não em um único momento constitucional. Não houve uma convenção da Filadélfia para a Europa, nenhuma assinatura dramática isolada que tenha invocado uma federação à existência. Em vez disso, o projeto avançou em passos deliberados, cada um deles um acordo entre governos que concordaram em entregar uma fatia específica de autoridade a instituições comuns.

Os primeiros desses passos brotaram diretamente dos escombros da Segunda Guerra Mundial. A ideia original era quase astuta em sua modéstia: ligar as indústrias de carvão e aço da França e da Alemanha Ocidental, os próprios materiais da guerra, de forma tão estreita que um novo conflito entre elas se tornaria não apenas impensável, mas mecanicamente impossível. A partir desse estreito pacto industrial, o projeto se ampliou, tratado por tratado, para um mercado comum, depois uma moeda única para muitos membros, depois cooperação em tudo, dos padrões ambientais ao policiamento. O ponto crucial é que cada expansão do alcance da UE exigiu que os governos membros assinassem um novo tratado, o que significa que os poderes da União não são autoconcedidos. Eles são delegados e, em princípio, podem ser retirados, um fato que o Brexit mais tarde provaria concretamente.

O triângulo institucional que transforma propostas em leis

No centro da UE existe um arranjo frequentemente descrito como o triângulo institucional e, uma vez que você o compreende, o resto do sistema se torna legível. Três órgãos compartilham o trabalho de legislar, cada um desempenhando um papel distinto.

O primeiro é a Comissão Europeia, o braço executivo da UE, formado por comissários nomeados e um grande corpo de funcionários públicos. A Comissão detém um poder fácil de subestimar: na maioria das áreas, só ela pode propor novas leis da UE, já que nem o Parlamento nem os Estados membros podem simplesmente apresentar um projeto de lei por iniciativa própria. Esse monopólio sobre a proposta faz da Comissão a definidora de agenda de toda a União. O segundo órgão é o Parlamento Europeu, eleito diretamente pelos cidadãos de todos os Estados membros, que atua como um dos dois colegisladores. O terceiro é o Conselho da União Europeia, às vezes chamado de Conselho de Ministros, onde os ministros nacionais competentes de cada governo membro se reúnem para representar os interesses de seus países; ele é o outro colegislador.

Uma lei típica percorre esse triângulo em uma sequência reconhecível. A Comissão redige e propõe, e então o Parlamento e o Conselho precisam ambos concordar, emendando o texto e negociando até chegarem a uma posição comum, antes que ela possa entrar em vigor. A elaboração de leis, portanto, passa pelas propostas da Comissão e pela autoridade conjunta do Conselho e do Parlamento. Um pouco à parte dessa engrenagem está uma quarta instituição, o Conselho Europeu, que não é o mesmo órgão que o Conselho de Ministros, apesar do nome confusamente parecido. O Conselho Europeu é a cúpula dos próprios chefes de Estado e de governo, e sua função não é triturar estatutos individuais, mas definir a direção política geral da União, estabelecendo prioridades e costurando os maiores acordos. Foi o Conselho Europeu que se reuniu em Bruxelas em 2019 para aprovar o acordo do Brexit.

Metade supranacional, metade intergovernamental, e deliberadamente assim

A genialidade e a frustração da UE vêm ambas da mesma escolha de design. A União é um híbrido, misturando duas lógicas opostas que os cientistas políticos chamam de supranacional e intergovernamental, e ela nunca resolve por completo a tensão entre elas.

As características supranacionais são as partes da UE que se colocam acima dos Estados membros e podem vinculá-los até mesmo contra a vontade deles. A Comissão, o Parlamento eleito diretamente e, acima de tudo, o Tribunal de Justiça da União Europeia pertencem a essa categoria. O papel do Tribunal é especialmente poderoso, porque ele pode decidir que uma lei nacional viola o direito da UE e exigir que a lei nacional ceda, um princípio de primazia jurídica que de fato limita o que os governos podem fazer em casa. Esses órgãos fazem da UE algo mais do que a soma de seus membros, uma ordem com uma autoridade própria.

As características intergovernamentais puxam na direção oposta. O Conselho de Ministros e o Conselho Europeu são arenas onde os Estados membros mantêm sua autoridade e barganham como governos soberanos, cada um guardando seu interesse nacional, e nas questões mais sensíveis um único país muitas vezes pode bloquear uma decisão por completo. O resultado é um sistema que está constantemente negociando a fronteira entre a autoridade supranacional, em que as instituições comuns decidem por todos, e o controle intergovernamental, em que os Estados-nação mantêm a palavra final. A maioria dos dramas recorrentes da UE, das brigas orçamentárias às disputas migratórias, são na verdade discussões sobre onde essa fronteira deveria ficar.

Onde o poder da União realmente morde

Uma coisa é descrever instituições, outra é perguntar onde elas importam na prática, e aqui o quadro é desigual por design. A influência da UE é mais decisiva em um punhado de áreas e comparativamente tênue em outras.

A integração mais profunda é o mercado único, o projeto de deixar bens, serviços, capital e pessoas circularem através das fronteiras internas como se a União fosse uma só economia. É aqui que as regras da UE tocam a vida cotidiana de forma mais direta, regendo padrões de produtos, qualificações profissionais e o direito de um cidadão de um Estado membro de viver e trabalhar em outro. Intimamente ligada a isso está a política monetária para o subconjunto de países que adotaram o euro, cujas taxas de juros e moeda são geridas centralmente pelo Banco Central Europeu, e não pelos governos nacionais. O comércio é um terceiro domínio de poder real, já que a UE negocia como um bloco único com o resto do mundo, o que lhe dá muito mais influência do que qualquer membro teria sozinho. A política ambiental é uma quarta, com padrões comuns vinculantes sobre emissões, poluição e conservação. A quinta área, a cooperação em migração e assuntos internos, é substancial, mas genuinamente contestada, a parte do sistema em que os membros mais visivelmente discordam sobre quanta autoridade compartilhar. Fora desses domínios, em assuntos como tributação, saúde e a maior parte da política social, o papel da UE se afina e os governos nacionais permanecem firmemente no comando.

De seis membros fundadores a vinte e sete, e o desconfortável caso britânico

A União que existe hoje é muito maior do que aquela que começou. Ela partiu de seis membros e cresceu, ao longo de sucessivas rodadas de ampliação, até vinte e sete. Cada ampliação foi uma decisão deliberada, um conjunto de membros existentes votando para admitir novos Estados que tinham de cumprir condições democráticas e econômicas para entrar, e cada uma mudou o caráter do clube.

A adesão do Reino Unido em 1973 foi uma ampliação inicial decisiva e, em retrospecto, também estabeleceu um padrão de filiação morna que atravessou todo o tempo da Grã-Bretanha na União. O Reino Unido entrou tarde, tendo ficado de fora dos acordos fundadores, e negociou cláusulas de exclusão que o mantiveram afastado de alguns dos compromissos mais profundos, recusando o euro e partes dos acordos de livre circulação. A Grã-Bretanha foi, em certo sentido, sempre um membro relutante, dentro do projeto, mas nunca inteiramente parte dele, e essa ambivalência acabou culminando na decisão de sair. A história da ampliação, portanto, não é apenas de expansão, mas de profundidade variável.

O déficit democrático e o caso da saída

Nenhum relato de como a UE funciona é honesto sem enfrentar a crítica mais persistente que lhe é dirigida, a acusação de um déficit democrático. O argumento sustenta que a arquitetura institucional da União carece de prestação de contas democrática adequada, que poder demais repousa em funcionários nomeados e negociações distantes em vez de em representantes eleitos diretamente e responsáveis perante os eleitores. Os críticos apontam para os comissários não eleitos da Comissão, para decisões tomadas em opacas sessões noturnas do Conselho e para a dificuldade que um cidadão comum enfrenta ao tentar rastrear quem exatamente é responsável por uma dada regra da UE. Os defensores rebatem que o Parlamento é eleito diretamente, que os ministros nacionais no Conselho respondem a seus próprios eleitorados e que a União é mais responsável do que seus críticos admitem. A disputa é genuína e não resolvida, e ela importa porque essa lacuna percebida é grande parte do que alimenta o euroceticismo, a mobilização política contra uma integração mais profunda que cresceu em muitos Estados membros.

Essa mobilização produziu o teste mais difícil da União. O referendo britânico de 2016, as exaustivas negociações de 2017 a 2019 e a saída final em 2020 formaram, juntos, um teste de estresse sobre se as instituições da UE conseguiriam administrar a retirada de um Estado membro sob pressão política sustentada. O processo foi doloroso e revelador. Ele expôs os custos reais de sair, o emaranhado de complicações comerciais, jurídicas e fronteiriças que desfazer décadas de integração acarreta, e demonstrou, talvez para surpresa da própria UE, que a União conseguia se manter unida ao longo da provação sem se fraturar. Crucialmente, ver o quão difícil e custosa a saída britânica se mostrou ajudou a explicar por que nenhum outro Estado membro fez um movimento sério para seguir o mesmo caminho. O Brexit não desencadeou uma reação em cadeia; se algo, ele reduziu o apetite pela saída.

Um continente ainda sob pressão

A UE que absorveu o Brexit não emergiu para a calmaria. A União contemporânea enfrenta um conjunto de pressões sérias ao mesmo tempo. Há o retrocesso do Estado de direito dentro de alguns Estados membros, onde governos nacionais enfraqueceram a independência dos tribunais e da imprensa de maneiras que colidem com os padrões democráticos que a filiação deveria garantir. Há a pressão migratória sustentada nas fronteiras externas da União, que mantém reaberta a questão não resolvida de como repartir responsabilidades. Há os choques energéticos e de segurança que se seguiram à guerra iniciada em 2022, que forçaram a UE a repensar sua dependência de energia importada e a adequação de sua defesa comum. E há decisões contestadas sobre novas ampliações, sobre quais países admitir e em que termos.

Essas tensões são justamente a razão pela qual a UE permanece o estudo de caso mais valioso do mundo para uma das questões mais profundas da ciência política: se e como a soberania pode ser compartilhada de forma duradoura entre Estados antes independentes. Nenhum outro arranjo contemporâneo tenta uma integração tão profunda entre tantos países que já foram rivais e inimigos, e por isso seus êxitos e fracassos, igualmente, ensinam lições que nenhuma união menor ou mais rasa poderia ensinar.

Principais Conclusões

A União Europeia é a integração política mais profunda já tentada entre Estados antes soberanos, construída de forma incremental por meio de tratados desde o início da década de 1950, e não fundada em um único momento, e funciona por meio de um triângulo institucional no qual só a Comissão propõe legislação, enquanto o Parlamento eleito diretamente e o Conselho dos Estados membros a promulgam em conjunto, com o Conselho Europeu dos líderes nacionais definindo a direção geral; o sistema inteiro é um híbrido deliberado de características supranacionais (a Comissão, o Parlamento e o Tribunal de Justiça, que podem vincular os membros) e intergovernamentais (os dois Conselhos, onde os Estados mantêm autoridade), e seu poder morde com mais força no mercado único, no euro e na política monetária, no comércio, nos padrões ambientais e na contestada área da migração. Tendo crescido de seis membros para vinte e sete, a União carrega uma crítica persistente de déficit democrático que alimenta o euroceticismo, e sobreviveu ao severo teste de estresse do Brexit, do referendo de 2016 até a saída em 2020, sem perder coerência, um desfecho cujos custos evidentes ajudam a explicar por que nenhum outro membro buscou seriamente sair; hoje ela enfrenta o retrocesso do Estado de direito, a migração, os choques energéticos e de segurança pós-2022 e ampliações contestadas, permanecendo o laboratório vivo mais profundo do mundo para testar se a soberania pode ser compartilhada de forma duradoura entre Estados outrora independentes.