Externalidades: os custos ocultos que os mercados ignoram

Nos anos 1970, uma usina termelétrica a carvão ficava às margens do rio Ohio, queimando vagões e mais vagões de carvão e vendendo eletricidade para a região ao redor a um preço que cobria confortavelmente o combustível, as turbinas e os salários de todos que trabalhavam ali. Pelos padrões de qualquer contador, a usina era um negócio honesto. Cobrava o que custava produzir um quilowatt-hora, e os clientes pagavam de boa vontade. No entanto, a alguns quilômetros vento abaixo, num distrito escolar que os donos da usina nunca conheceram e nunca cobrariam, outra coisa se acumulava: um número incomum de crianças aparecendo no posto de saúde com falta de ar, as internações por asma subindo estação após estação.

Nenhuma fatura ligava esses dois fatos. As famílias que respiravam o enxofre e o material particulado da usina nunca foram parte do contrato de eletricidade, e o preço no medidor nada dizia sobre suas idas ao hospital. Essa cunha silenciosa, a distância entre o que o mercado cobrava e o que a atividade de fato custava ao mundo, é uma das ideias mais decisivas da economia. Os economistas a chamam de externalidade, e compreendê-la explica tudo, desde por que taxamos o carbono até por que a colmeia do seu vizinho discretamente melhora a vida de toda a rua.

O que escapa pelas frestas de uma transação

Uma externalidade existe quando uma transação de mercado impõe um custo, ou confere um benefício, a um terceiro que não está envolvido na transação, e o preço enfrentado pelas partes contratantes não reflete esse efeito. A palavra crucial é terceiro. Um comprador e um vendedor se encontram, acertam um preço, e esse preço reflete tudo aquilo com que os dois se importam. Mas as consequências do acordo podem transbordar sobre pessoas que estão inteiramente fora da negociação, pessoas cujo bem-estar nunca foi precificado porque elas não tinham assento à mesa.

A usina de carvão é o caso de manual. O comprador quer eletricidade, o vendedor quer receita, e o preço em que chegam equilibra esses dois interesses lindamente. O que o preço ignora é a criança asmática vento abaixo, porque essa criança não vendeu nada nem comprou nada. O dano aos pulmões dela é real, tem um custo econômico genuíno em contas médicas e dias de aula perdidos, e ainda assim não aparece em lugar nenhum da transação que o causou. O mercado, com toda a sua eficiência em coordenar compradores e vendedores, é estruturalmente cego a quem não é nem um nem outro.

Essa cegueira não é uma falha moral das pessoas envolvidas. O operador da usina não é um vilão, e o cliente que aciona o interruptor não está cometendo um crime. O problema está embutido na própria arquitetura da troca. Os preços são maravilhosamente bons em carregar informação entre as duas partes que os definem, e maravilhosamente ruins em carregar informação sobre todos os outros.

O abismo silencioso entre custo privado e custo social

Para entender por que isso importa para a economia como um todo, os economistas distinguem entre dois tipos de custo. O primeiro é o custo privado, a despesa arcada diretamente pelo produtor: carvão, mão de obra, manutenção, o custo de tocar o negócio. O segundo é o custo social, o custo total da atividade para a sociedade, que inclui o custo privado mais qualquer dano que recaia sobre terceiros. Quando uma atividade não tem transbordamentos, esses dois números são idênticos e nada está fora do lugar. Quando há um custo a terceiros, o custo social fica acima do custo privado exatamente no valor do dano externo marginal, o prejuízo extra causado por produzir mais uma unidade.

É aqui que o problema aparece. Um mercado naturalmente se acomoda na quantidade em que o custo privado encontra o preço, porque esse é o ponto em que deixa de ser lucrativo para o produtor fazer mais uma unidade. Mas esse cálculo só pesa os custos do próprio produtor. Ele nunca leva em conta o dano que recai sobre o distrito escolar vento abaixo. Como o produtor enfrenta apenas o custo privado, que é menor do que o verdadeiro custo social, a atividade parece mais barata do que realmente é, e por isso o mercado produz demais.

O resultado é que o mercado negocia na quantidade errada. Não é que a eletricidade poluente nunca deva ser produzida, mas que essa quantidade dela não deveria. A sociedade estaria em situação melhor com um pouco menos de energia a carvão e um pouco menos de casos de asma, e o mercado não tem mecanismo interno para encontrar esse ponto melhor por conta própria. O sinal de preço, justamente aquilo de que os mercados dependem para guiar a produção, está enviando um número simplesmente baixo demais.

Duas imagens, mesmo formato com o sinal trocado

A estrutura fica genuinamente elegante quando você percebe que ela funciona nas duas direções. As externalidades negativas, do tipo usina de carvão, empurram o custo social acima do custo privado, e a consequência é que o mercado produz em excesso, despejando mais da coisa nociva do que é bom para qualquer um. Mas a mesma lógica, com o sinal invertido, descreve benefícios que transbordam em vez de custos.

Pense na vacinação. Quando você se vacina, você se protege, e esse benefício privado é o que motiva sua decisão. Mas você também torna marginalmente mais difícil que uma doença se espalhe para as pessoas ao seu redor, contribuindo para a imunidade de rebanho que protege até quem não pode ser vacinado. Esse benefício recai sobre terceiros e nunca entra no seu cálculo pessoal de custo-benefício, de modo que o benefício social fica acima do benefício privado. A consequência espelha exatamente o caso da poluição: o mercado produz de menos. Deixado apenas às escolhas individuais, menos gente se vacina do que seria ideal para a comunidade, porque ninguém é pago pela proteção que confere aos vizinhos.

O catálogo de exemplos de cada lado é longo e instrutivo. Do lado negativo estão a poluição, o congestionamento de trânsito, a resistência a antibióticos criada pelo uso excessivo e o fumo passivo, todas atividades cujos danos recaem sobre quem está por perto. Do lado positivo estão a vacinação, a apicultura perto de pomares (as abelhas polinizam frutas que o apicultor nunca colhe), a pesquisa científica básica cujas descobertas enriquecem a todos e a própria imunidade de rebanho. A estrutura trata os dois tipos como exatamente a mesma divergência entre valor privado e valor social, sem que mude nada além do sinal aritmético.

O imposto de Pigou e a barganha de Coase

Se o problema é um abismo entre custo privado e custo social, a pergunta natural é como fechá-lo. A primeira grande resposta veio do economista britânico Arthur Pigou, cujo livro The Economics of Welfare, de 1920, propôs um remédio de notável simplicidade. Taxe uma externalidade negativa no custo externo marginal que ela impõe, argumentou Pigou, e o produtor de repente enfrentará o custo social completo da atividade. Subsidie uma externalidade positiva no benefício externo marginal, e o produtor será recompensado pelo bem que espalha por aí. Em qualquer dos casos a cunha se fecha, o preço passa a dizer a verdade e o mercado é empurrado em direção à quantidade certa. Um século depois, esse imposto pigouviano ainda ancora toda a empreitada da precificação do carbono.

Quatro décadas depois de Pigou, o economista Ronald Coase ofereceu um desafio provocador. Em The Problem of Social Cost, de 1960, Coase argumentou que a intervenção do governo talvez nem fosse necessária. Quando os direitos de propriedade são claramente definidos e o custo de barganhar é baixo, mostrou ele, as partes privadas envolvidas conseguem negociar sozinhas até um resultado eficiente, sem imposto nenhum. Se a fábrica tem o direito de poluir, os vizinhos afetados podem pagá-la para poluir menos. Se os vizinhos têm o direito ao ar limpo, a fábrica pode pagá-los pela permissão de emitir. De um jeito ou de outro, desde que a barganha seja barata e os direitos sejam claros, as partes seguirão negociando até alcançar a quantidade eficiente. A percepção foi profunda o bastante para render a Coase o Prêmio Nobel de economia em 1991.

Esses dois resultados dividem o terreno das políticas entre si. Pigou diz que o Estado deve precificar a externalidade diretamente. Coase diz que, nas condições certas, o Estado só precisa atribuir direitos de propriedade claros e então sair de cena. A discordância é menos uma contradição do que uma questão de quando cada abordagem se aplica.

Por que a atmosfera não vai barganhar

A resposta honesta é que o resultado de Coase só vale sob condições que muitas vezes estão ausentes. Sua solução de barganha funciona quando os custos de transação são baixos, quando os direitos de propriedade são claros e quando as partes afetadas são poucas o suficiente para de fato sentarem e negociarem. Dois vizinhos e uma oficina barulhenta podem genuinamente resolver as coisas por cima da cerca. Mas amplie o problema e as condições desabam.

O dióxido de carbono atmosférico viola as três de uma vez só. Ninguém detém um direito de propriedade claro sobre a atmosfera, então não há dono com quem barganhar ou a quem pagar. Os custos de transação de reunir cada emissor e cada pessoa afetada à mesa são efetivamente infinitos, porque os emissores se contam aos bilhões e as partes afetadas incluem pessoas que ainda nem nasceram. E as partes afetadas não são poucas, e sim a população humana inteira ao longo das gerações. Não há cerca sobre a qual negociar nem mesa de negociação plausível grande o suficiente. É precisamente por isso que, para o problema ambiental definidor da nossa era, a política voltou a Pigou. Quando a barganha é impossível, um imposto sobre a externalidade é a ferramenta que resta.

Precificando o carbono, e os limites da ideia

Esse retorno a Pigou já está visível em políticas pelo mundo afora. Cerca de cinquenta jurisdições hoje operam um preço explícito para o carbono, seja como imposto, seja como sistema de permissões negociáveis. O Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia viu as licenças serem negociadas entre cerca de sessenta e cem euros por tonelada de dióxido de carbono entre 2022 e 2024, enquanto o imposto sobre o carbono da Suécia fica perto de cento e trinta dólares por tonelada, um dos mais altos do mundo.

A experiência da Suécia merece atenção porque dura tempo suficiente para testar a ideia. Em 1991 o país instituiu um dos primeiros impostos sobre o carbono do mundo, fixado então no equivalente a cerca de trinta dólares por tonelada. Ao longo das décadas seguintes, elevou a alíquota de forma constante até cerca de cento e trinta dólares por tonelada em 2024. O resultado frequentemente citado é que as emissões suecas caíram cerca de trinta por cento em relação ao nível de 1990, mesmo enquanto o PIB do país praticamente dobrava, uma combinação muitas vezes apontada como prova de que descarbonização e crescimento não são mutuamente excludentes. O imposto não estrangulou a economia; a economia cresceu enquanto a externalidade encolhia.

Ainda assim, a estrutura não é uma máquina acabada, e seus críticos levantam uma dificuldade genuína. Para fixar um imposto pigouviano corretamente, é preciso primeiro estimar o custo externo marginal, e para o carbono essa estimativa, conhecida como custo social do carbono, é profundamente contestada. Ela depende muito da taxa de desconto, a taxa pela qual ponderamos custos presentes contra danos futuros, e economistas razoáveis discordam acirradamente sobre qual deveria ser essa taxa. Uma pequena mudança na taxa de desconto pode mover o custo social estimado do carbono por um fator grande, o que significa que a estrutura desloca o debate político sem eliminá-lo. Pigou nos diz para taxar a externalidade no seu custo marginal; ele não nos diz, com qualquer certeza, qual é esse número. O argumento passa de se devemos precificar o carbono para quanto, o que é um avanço, mas continua sendo um argumento.

Principais conclusões

Uma externalidade é um custo ou benefício de uma transação de mercado que recai sobre um terceiro e não se reflete no preço, e é por isso que uma usina de carvão pode vender eletricidade barata enquanto casos de asma se acumulam vento abaixo; como os produtores enfrentam apenas o custo privado, e não o custo social mais alto que inclui o dano externo, os mercados produzem em excesso atividades com externalidades negativas (poluição, congestionamento, resistência a antibióticos) e produzem em falta aquelas com externalidades positivas (vacinação, pesquisa básica, imunidade de rebanho), a mesma divergência com o sinal trocado. Duas tradições intelectuais dividem a resposta de política: a proposta de Arthur Pigou, de 1920, de taxar danos e subsidiar benefícios no seu valor externo marginal, e o resultado de Ronald Coase, de 1960, de que direitos de propriedade claramente definidos e custos de transação baixos permitem que partes privadas barganhem até a eficiência sem ação do governo. A solução de barganha de Coase falha precisamente onde vive o carbono atmosférico (sem direitos de propriedade claros, custos de transação proibitivos, bilhões de partes afetadas), e é por isso que a política climática moderna voltou a Pigou, com cerca de cinquenta jurisdições já precificando o carbono e a Suécia oferecendo décadas de evidência de que um imposto crescente sobre o carbono pode conviver com uma economia em crescimento. A limitação duradoura da estrutura é que fixar o imposto certo exige conhecer o custo social do carbono, uma estimativa que depende de escolhas contestadas de taxa de desconto, de modo que a teoria das externalidades remodela o debate político sem resolvê-lo.