인권은 어디에서 비롯되는가?

1994년 4월 키갈리에서, 소규모 유엔 평화유지군은 인테라함웨로 알려진 후투족 민병대가 투치족을 조직적으로 학살하기 시작하는 것을 지켜보았다. 현장 지휘관은 증원과 더 강력한 임무 권한을 요청했다. 그러나 벨기에 평화유지군 10명이 살해되자, 벨기에는 오히려 자국 병력을 철수시켰고, 전체 부대는 증강되기는커녕 축소되었다. 그 후 백 일 동안 약 80만 명이 목숨을 잃었는데, 대부분은 마체테와 곤봉에 의해, 이웃이 이웃에게 돌아서는 가운데 죽어갔으며, 세상은 그저 외면했다. 바로 이런 종류의 참극을 막기 위해 제2차 세계대전 이후에 만들어진 장치는 서류상으로만 존재했고, 아무것도 하지 못했다.

보편적 권리라는 거창한 언어와, 가장 중요한 순간에 침묵한 국제 사회 사이의 그 간극이 바로 학문 분야로서 인권이 안고 있는 핵심 수수께끼다. 우리는 마치 권리가 중력만큼이나 고정된 자연의 사실인 양 이야기한다. 하지만 권리는 실제로 어디에서 비롯되며, 무엇이 권리로 간주되는지는 누가 결정하고, 정부가 그것을 침해할 때는 무슨 일이 벌어지는가? 그 답은 어떤 선언문의 자신만만한 문구가 시사하는 것보다 덜 안심되고 더 흥미롭다.

재앙에서 태어난 법체계

현대 국제 인권 체제는 역사가 짧으며, 세미나실에서 만들어진 것이 아니다. 그것은 홀로코스트의 도덕적 여파에서 직접 자라났다. 1945년 이전에는 자국 정부로부터 개인을 보호하는 일이 국내 문제로, 다른 국가가 판단할 자격이 없는 국내법의 사안으로 취급되었다. 한 정권이 자국민을 투옥하거나, 박해하거나, 살해해도 국제법은 그에 대해 할 말이 놀라울 만큼 거의 없었다. 지배적인 원칙은 주권, 즉 한 나라의 국경 안에서 일어나는 일은 그 나라 자신의 일이라는 생각이었다.

많은 경우 법적으로 자국 시민이었던 사람들을 상대로 한 정부가 자행한 600만 유대인의 조직적 절멸은, 순전히 국내적인 보호만으로 충분하다는 믿음을 산산조각 냈다. 수용소에서 끌어낸 교훈은 단호했다. 권리를 전적으로 개별 국가의 재량에 맡긴 것은 처참하게 실패했고, 따라서 권리는 어떤 의미에서 국제적인 것이 되어야 했다. 이것이 이 분야 전체의 창립 직관이다. 어떤 주장들은 인간이 인간이라는 이유만으로 인간에게 속하며, 그 주장은 국경에서 멈춰서는 안 된다는 것이다. 그 직관을 실제 제도와 조약과 법원으로 옮기는 일은 이후 칠십 년 남짓을 차지해 왔으며, 그 작업은 여전히 끝나지 않았다.

모든 것을 명명하려 했던 문서

이 새로운 사고가 낳은 첫 번째 주요 산물은 1948년에 등장했다. 유엔 총회가 채택한 세계인권선언은 모든 사람이 마땅히 누려야 할 것을 열거하려 한 서른 개 조항을 제시했다. 그것은 엘리너 루스벨트의 주도 아래 일하던 작은 국제 위원회가 기초했으며, 그 범위는 의도적으로 광범위했다. 이 문서는 오늘날에도 여전히 이 분야를 구조 짓는 두 가지 서로 다른 권리 계열을 다루었다.

첫 번째 계열은 시민적·정치적 권리다. 고문으로부터의 보호, 공정한 재판을 받을 권리, 표현과 종교의 자유, 자의적으로 구금되지 않을 권리, 그리고 자기 나라의 통치에 참여할 권리다. 두 번째는 경제적·사회적·문화적 권리다. 교육받을 권리, 일할 권리, 적절한 생활 수준을 누릴 권리, 의료를 받을 권리다. 이 두 계열을 하나의 문서에 담은 것은 매우 다른 정치적 비전들 사이의 타협 행위였으며, 그 둘 사이의 긴장은 한 번도 완전히 해소된 적이 없다. 일부 정부와 사상가들은 첫 번째 계열만을 유일한 "진짜" 권리로 취급하고 두 번째 계열은 열망이나 정책 목표로 본다. 다른 이들은 굶주리는 사람에게 표현의 자유가 무슨 의미가 있느냐고 주장한다. 선언은 둘 중 하나를 선택하기를 거부했고, 그 거부가 이후의 모든 것을 빚어냈다.

선언에는 또한 결정적인 한계가 있었다. 그것은 선언이지 조약이 아니었다. 그것은 막대한 도덕적·수사적 무게를 지녔지만, 어떤 구속력 있는 법적 의무도, 어떤 국가에게 그것을 지키도록 강제할 어떤 장치도 만들어내지 못했다. 그것은 세상이 믿는다고 말한 바에 대한 진술이었으며, 그 믿음을 법으로 바꾸는 데에는 다시 이십 년이 걸리게 된다.

열망에서 구속력 있는 의무로

그 전환은 1966년에 일어났다. 그해 유엔은 선언의 약속에 법적 효력을 부여하는 두 개의 조약을 채택했다. 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약은 첫 번째 계열의 권리를 비준한 국가들에게 구속력 있게 만들었고, 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약은 두 번째 계열에 대해 같은 일을 했다. 권리를 하나가 아니라 두 개의 별도 규약으로 나눈 결정은, 방금 서술한 냉전의 분열을 그대로 반영한 것으로, 서방 국가들은 시민적·정치적 자유를 강조하고 소련 진영은 경제적·사회적 보장을 강조했다. 이 두 규약은 세계인권선언과 더불어 흔히 국제인권장전이라고 불린다.

이 핵심을 둘러싸고, 더 전문화된 조약들의 촘촘한 망이 이후 수십 년에 걸쳐 자라났다. 별도의 협약들이 고문, 여성의 권리, 아동의 권리, 난민의 처우, 인종차별, 그리고 장애인의 권리를 다루었다. 각각은 선언의 광범위한 언어가 충분히 규정하지 못하고 남겨둔 특정한 취약성을 메우려는 시도였으며, 그 결과는 조약을 하나하나 쌓아가며 국가가 자신의 영향권 안에 있는 사람들에게 무엇을 빚지고 있는지를 기술하는 상당히 포괄적인 국제법 체계를 세우는 것이었다. 20세기 말이 되자 그 구조물은 서류상으로 인상적이었다. 그러나 더 어려운 질문은 언제나 그중 어느 것이라도 집행될 수 있는가였다.

실제로 누가 국가를 행동하게 만드는가

여기서 이 분야는 고무적이기를 멈추고 정직해지기 시작한다. 세계 경찰은 없다. 어떤 국제 권력도 그저 국가 원수를 체포하거나, 정부를 무시하고 결정하거나, 한 나라에게 자국민 학대를 멈추라고 강제할 수 없다. 그 대신 집행은 서로 겹치는 제도들의 누덕누덕한 조각보 전체에 흩어져 있는데, 그중 어느 것도 단독으로 행동할 권력을 갖지 못하며, 대부분은 정작 자신들이 제약해야 할 바로 그 국가들의 협조에 의존한다.

오늘날의 집행 구조는 여러 층위를 결합한다. 각 주요 협약에 부속된 전문가 위원회인 조약 기구들은 국가가 자신의 준수에 관해 제출하는 보고서를 검토하는데, 이는 정직성에 의존하며 손쉽게 조작될 수 있는 과정이다. 회원국으로 구성된 유엔 인권이사회는 여러 상황을 조사하고 결론을 발표하지만, 그 회원국에는 때때로 심각한 가해자들이 포함되기도 했다. 국제형사재판소는 집단학살, 인도에 반한 죄, 전쟁범죄에 대해 개인을 기소할 수 있지만, 국가들이 용의자를 넘겨주며 협조할 때에만 가능하며, 강대국들은 으레 이를 거부한다. 지역 인권 재판소들, 특히 유럽인권재판소는 회원국들에 대해 실질적인 권한을 가지며 구속력 있는 판결을 내릴 수 있다. 국가 차원의 기구들, 즉 일반적인 국내 법원과 옴부즈맨이 종종 가장 일관된 집행을 해내는데, 이는 그들이 실제로 강제력을 가진 법체계 안에서 작동하기 때문이다.

정직하게 요약하자면, 국제 체제는 강한 집행보다 더 부드러운 도구에 의존한다. 그것은 학대를 공개적으로 폭로하고 정부의 평판에 타격을 입히는 명명과 망신 주기를 통해, 원조나 무역을 더 나은 행동과 연계하는 조건 부과를 통해, 한 나라 안의 활동가들에게 법적·도덕적 지렛대를 제공하는 국내적 동원을 통해, 그리고 드물고 선별적으로 노골적인 개입을 통해 작동한다. 이 도구들은 강력할 수 있지만 들쭉날쭉하며, 정작 세계 여론을 가장 기꺼이 무시하려는 바로 그 국가들 앞에서 가장 어김없이 실패한다.

주권이 더는 변명이 되지 못할 때

1990년대의 실패들, 무엇보다 르완다, 그러나 또한 1992년에서 1995년 사이 보스니아에서 일어난 그와 나란한 붕괴, 즉 8천 명이 넘는 보스니아 무슬림 남성과 소년들에 대한 학살이 이른바 유엔 안전지대에서 벌어졌던 그 사건은 하나의 가혹한 질문을 강요했다. 한 정부가 자국민을 학살하고 있다면, 그 주권이 정말로 외부의 행동으로부터 그 정부를 보호해 주어야 하는가? 전통적인 답은 그렇다였고, 키갈리와 스레브레니차의 시신들이 그 답의 대가였다.

그 대응은 2005년 유엔 세계정상회의에서 공식적으로 승인된 새로운 원칙, 곧 보호책임, 보통 R2P로 줄여 부르는 것이었다. 그 핵심 동작은 주권 자체를 재정의하는 것이었다. R2P 아래에서 주권은 홀로 내버려질 절대적 권리가 아니라 조건부 책임이다. 국가는 자국민을 집단학살, 전쟁범죄, 인종청소, 인도에 반한 죄로부터 보호함으로써 불간섭의 보호를 얻는다. 한 국가가 이를 명백히 해내지 못하거나, 스스로 그 가해자일 때, 그 책임은 국제 사회로 옮겨가며, 국제 사회는 외교적, 경제적, 그리고 최후의 수단으로서 군사적 수단을 통해 행동할 수 있다. 그것은 우아한 재구성이었고, 한순간 1990년대의 교훈이 제도화된 것처럼 보였다.

강대국이 동의할 때에만 작동하는 원칙

2005년 이후의 기록은 고귀한 원칙이 국제 권력의 현실과 만날 때 무슨 일이 벌어지는지를 보여주며, 그것은 정신이 번쩍 들게 한다. R2P는 대략 같은 비율로 발동되고, 가로막히고, 무시되어 왔으며, 그 셋 중 어느 결과가 일어나는지는 잔혹 행위의 심각성보다 가장 강력한 국가들의 이해관계에 훨씬 더 좌우되어 왔다.

2011년 리비아에서 안전보장이사회는 무아마르 카다피의 군대에 맞선 군사 개입을 승인하기 위해 명시적으로 R2P를 발동했고, 공습 작전이 뒤따랐다. 그러나 그 개입이 민간인 보호에서 정권 교체 쪽으로 미끄러져 그 나라를 장기간의 혼돈 속에 남겨둔 그 여파는, 러시아와 중국이 이 원칙에 깊이 등을 돌리게 만들었다. 시리아가 대량 학살로 빠져들었을 때, 그 두 국가는 안전보장이사회 거부권을 사용해 그에 견줄 만한 어떤 조치도 가로막았고, 그 결과는 국제 사회가 멈출 수 없음이 드러난 수년간의 잔혹 행위였다. 미얀마에서는 로힝야족에 대한 군부의 작전이, 점점 늘어나는 법적 의견이 집단학살로 규정해 온 그 작전이 세상이 지켜보는 가운데 펼쳐졌고 R2P 장치는 사실상 마비되어 있었다. 다시 말해 이 원칙은 안전보장이사회 상임이사국들이 허락할 때에만 행동을 승인할 수 있으며, 그들은 자신들의 전략적 계산에 따라 선별적으로 허락한다.

이 선별성이 더 넓은 집행 간극의 핵심이다. 인권은 원칙적으로 거의 보편적으로 확언되고, 조약을 거듭하며 비준되고, 거의 모든 외교 분쟁에서 들먹여지지만, 실제로는 들쭉날쭉하고 일관되지 않게 집행된다. 똑같은 행위가 한 나라에서는 개입을 촉발하고 다른 나라에서는 완전한 침묵을 부른다.

이 기획 전체를 의심하는 네 가지 방식

원칙과 실천 사이의 간극이 그토록 넓기 때문에, 인권 체제는 진지한 비판을 끌어들이며, 그 비판은 네 가지 큰 계열로 나뉜다. 보편주의적 비판은 주로 20세기 중반 서방 국가들이 표명한 권리가 진정으로 보편적인지, 아니면 중립적으로 들리는 명칭 아래 한 문화의 가치를 나머지 세계에 강요하는 것인지를 묻는다. 이 글이 강조해 온 집행에 관한 비판은, 신뢰할 만한 집행이 없는 권리란 학대적인 정부가 안심하고 무시할 수 있는 약속에 불과하다고 지적한다. 확장주의적 비판은 새로운 권리가 꾸준히 늘어남으로써 그 개념이 희석되어, 거의 모든 것이 권리가 될 때 그 단어가 가장 근본적인 주장을 지키는 데 필요한 힘을 잃지 않을까 우려한다. 그리고 현실주의적 비판은 국가가 궁극적으로 도덕적 의무가 아니라 이해관계와 권력에 따라 행동한다고 주장하며, 따라서 인권의 언어는 주로 강대국이 경쟁국을 상대로 들이대고 자기 자신을 제약할 때는 슬그머니 치워두는 도구로 기능한다고 본다.

이 비판들 가운데 어느 것도 결정적이지는 않으며, 이 체제의 옹호자들은 각각에 대한 답을 가지고 있다. 그러나 한데 모으면 이 비판들은, 거의 모두가 추상적으로는 지지하는 체제가 어째서 세상에서는 그토록 일관성 없이 작동하는지를 설명해 준다. 이 틀을 이해하는 가치는 그것이 당신을 인권의 응원단으로 만들어 주는 데 있지 않다. 그 가치는 실제 상황을 읽고, 어떤 장치가 적용되는지 가려내고, 누구의 이해관계가 걸려 있는지 살피고, 국제 사회의 실제 대응이 어떠할지를 종종 우울할 만큼 정확하게 예측하는 도구를 당신에게 준다는 데 있다.

핵심 요점

현대 인권 체제는 재앙, 주로 홀로코스트에서 세워졌으며, 권리를 개별 국가에 맡긴 것이 실패했다는 인식 위에서 만들어졌다. 1948년 세계인권선언은 시민적·정치적 권리와 경제적·사회적·문화적 권리에 걸친 서른 개 조항을 명명했지만 누구도 구속하지 못했고, 1966년의 두 규약과 고문, 여성, 아동, 난민에 관한 전문화된 협약들의 망이 그 권리들에 법적 효력을 부여하고 나서야 비로소 달라졌다. 그러나 집행은 결코 그 야망에 걸맞지 못했다. 그것은 조약 기구들, 유엔 인권이사회, 국제형사재판소, 지역 재판소들, 그리고 국가 차원의 기구들에 흩어져 있으며, 명명과 망신 주기, 조건 부과, 국내적 동원, 그리고 선별적 개입이라는 부드러운 도구들에 크게 기댄다. 2005년에 승인되고 르완다와 보스니아의 실패에서 직접 동기를 얻은 보호책임 원칙은 주권을 국가가 자국민을 보호하는지에 달린 조건부의 것으로 재정의했지만, 그 기록(리비아에서의 개입, 시리아에서의 마비, 미얀마에서의 무대응)은 그것이 강대국의 이해관계가 맞아떨어질 때에만 작동함을 보여준다. 거의 보편적인 확언과 들쭉날쭉한 집행 사이의 그 끈질긴 간극이 이 분야의 결정적 특징이며, 그것은 네 가지 진지한 비판(보편주의적, 집행에 관한, 확장주의적, 현실주의적)의 표적으로, 이 비판들은 한데 모여 어째서 인권이 20세기의 위대한 도덕적 성취 가운데 하나이자 동시에 가장 좌절스러운 미완의 기획 가운데 하나로 남아 있는지를 설명해 준다.