이민과 국경의 정치학

2015년의 긴 여름, 수십만 명의 사람들이 발 디딜 틈 없이 빽빽한 배에서 내려 레스보스와 코스 같은 그리스 섬들의 해변에 발을 디뎠고, 그들 중 다수는 시리아 전쟁을 피해 온 이들이었다. 그곳에서 그들은 철길과 고속도로 갓길을 따라 발칸반도를 가로질러 북쪽으로, 독일과 스웨덴을 향해 걸었다. 몇 달 만에 유럽연합이 정교하게 구축해 온 망명 제도는 무너지고 말았다. 입국자들이 가장 먼저 도착한 나라에서 심사받는다는 전제 위에 세워진 그 제도는 결코 감당하도록 설계되지 않았던 규모의 인파 앞에서 휘청거렸다. 헝가리에는 국경 울타리가 세워졌고, 페리와 열차는 멈춰 섰으며, 각국 정부는 누가 누구를 책임져야 하는지를 두고 서로를 비난했다.

그해의 제도적, 정치적 여진은 그 이후로 유럽 정치를 줄곧 규정해 왔으며, 거의 모든 현대 국가의 밑바닥에 자리한 한 가지 물음을 드러낸다. 누가 입국하고, 머무르고, 궁극적으로 소속될 권리를 갖는가? 국경은 단지 지도 위의 선이 아니다. 국경은 정치적 구성원 자격의 제도적 가장자리이며, 그곳에서 주권과 개인의 권리, 그리고 민주주의적 경쟁이 한데 부딪친다. 이 글은 그 충돌의 배후에 있는 작동 원리를 하나하나 짚어 본다. 시민권은 어떻게 부여되는지, 국가는 이민을 원하는 사람들을 어떻게 분류하는지, 난민을 규율하는 국제 규범은 무엇인지, 그리고 왜 이민 정치가 부유한 민주주의 국가마다 그토록 다르게 보이는지를 살핀다.

누가 시민인가를 정하는 두 가지 오래된 규칙

국가가 이민을 두고 논쟁할 수 있으려면 먼저 더 근본적인 질문에 답해야 한다. 한 사람은 도대체 어떻게 구성원이 되는가? 현대 국가들은 이 문제를 두 가지 주요 법적 체계로 해결하며, 둘 사이의 대비는 놀랄 만큼 깊다. 첫 번째는 **속지주의(jus soli)**로, 라틴어로 "토지의 권리"를 뜻하며, 부모의 지위와 무관하게 그 국가의 영토에서 태어난 누구에게나 시민권을 부여한다. 이 규칙은 서반구를 지배하는데, 북아메리카와 남아메리카의 거의 모든 나라가 출생에 따른 시민권을 자동으로 부여한다. 두 번째는 속인주의(jus sanguinis), 곧 "혈통의 권리"로, 출생 장소와 상관없이 부모로부터 시민권을 물려받는다. 이 규칙은 유럽, 아시아, 아프리카를 지배하며, 그곳에서는 아이의 법적 국적이 병원의 위치가 아니라 보통 어머니나 아버지의 국적을 따른다.

실제로는 단 하나의 원칙만으로 운영되는 국가는 거의 없다. 대부분의 현대 국가는 두 가지를 결합한 혼합 체계를 운영하며, 속지주의 규칙 위에 혈통 기반 규칙을 덧입히거나, 부모의 합법적 거주 같은 조건을 달아 속지주의 출생권을 제한한다. 오랫동안 전형적인 속인주의 국가였던 독일은 2000년에 법을 개정하여, 장기 거주 외국인 부모에게서 독일 땅에서 태어난 일부 아동에게 시민권을 부여하게 되었다. 이는 가장 강력한 혈통 전통조차 어떻게 누그러졌는지를 보여 준다. 기억해 둘 점은 시민권을 부여하는 데 중립적이거나 기본값이라 할 만한 방식은 존재하지 않는다는 것이다. 모든 국가는 하나의 규칙을 선택했고, 그 선택들은 정치 공동체가 근본적으로 무엇인가에 관한 서로 다른 관념을 담고 있다.

출생권에 숨어 있는 정치경제

아메리카는 왜 토지로, 유럽은 왜 혈통으로 귀결되었을까? 이 패턴은 법 조문 작성상의 우연이 아니라 이 사회들이 어떻게 만들어졌는가를 반영한다. 서반구의 강력한 속지주의 전통은 정착민 식민 국가, 곧 이민의 물결을 흡수하며 성장했고 새로 온 이들의 자녀를 시민의 몸체에 곧장 편입할 장치가 필요했던 나라들과 연관되어 있다. 영토에서 태어난 모든 사람에게 시민권을 부여하는 것은 다양한 입국자들로부터 하나의 인구를 빚어내는 효율적인 방법이었고, 구성원 자격을 그 땅에 뿌리내린 누구에게나 열려 있는 것으로 틀 지웠다.

이와 대조적으로 유럽의 속인주의 전통은 대규모 이민에 앞서 존재했던 민족적, 문화적 정체성을 중심으로 조직된 민족국가와 연관되어 있다. 한 국가가 스스로를 공통의 언어와 혈통과 역사를 지닌 특정 민족의 정치적 표현으로 이해할 때, 혈통을 통해 시민권을 물려받는 것은 자연스럽게 뒤따른다. 구성원 자격이 우연히 태어난 장소가 아니라 당신의 부모가 누구인가에서 흘러나오는 것이다. 이것은 단순한 역사적 흥밋거리가 아니다. 미국에서 수정헌법 제14조가 부여하는 자동 시민권을 제한하려는 최근의 시도를 포함하여, 출생에 따른 시민권을 둘러싼 오늘날의 논쟁은 이 두 가지 비전 중 어느 쪽이 다스려야 하는가에 관한 논쟁이다. 출생권을 공격한다는 것은 토지 기반 정치체를 혈통 기반 정치체 쪽으로 밀어붙이는 일이며, 그 전환에 새겨진 선택들, 곧 누가 어떤 조건으로 소속되는가에 관한 선택들이야말로 이 문제를 그토록 첨예하게 만드는 요인이다.

들어오고 싶어 하는 사람들을 분류하기

시민권은 종착점이고, 이민 정책은 그곳에 이르는 길을 규율한다. 주요 수용국들의 오늘날 이민 제도는 입국을 다섯 가지 주요 범주로 조직하는 경향이 있으며, 각 범주는 저마다의 입국 기준과 정치적 지지 세력, 그리고 되풀이되는 논쟁을 지닌다. 첫 번째는 가족 재결합으로, 시민과 거주자가 가까운 친척을 초청할 수 있게 하며 미국으로 들어오는 합법 이민 중 가장 큰 경로를 이룬다. 두 번째는 고용 기반 입국으로, 기술과 학력 또는 일자리 제안을 기준으로 이민자를 선별하며 기업의 이해관계와 고숙련 부문의 호응을 얻는다. 세 번째는 인도주의적 입국으로, 박해를 피해 온 난민과 망명 신청자를 아우르는데, 이 범주는 국내적 선호만이 아니라 국제법의 규율을 받는다.

네 번째는 다양성 입국으로, 미국의 다양성 비자 추첨이 그 대표적인 예다. 이는 다른 경로에서 과소대표된 나라 출신 사람들을 의도적으로 받아들인다. 다섯 번째는 비합법 이민으로, 합법적 경로 바깥에서 입국하거나 체류하는 사람들이며, 그 불법성으로 정의되면서도 정치와 노동시장에는 막대한 영향을 미치는 범주다. 이 범주들이 중요한 까닭은 이민 논쟁을 좀처럼 맞아떨어지지 않는 별개의 지지 세력으로 쪼개기 때문이다. 더 많은 취업 비자를 요구하며 로비하는 고용주, 더 빠른 재결합을 압박하는 가족, 인도주의적 의무를 들어 호소하는 난민 옹호자, 그리고 비합법 입국을 불안해하는 유권자는 같은 것을 두고 논쟁하는 것이 아니며, 이것이 포괄적 개혁을 짜내기가 그토록 어려운 한 가지 이유다.

난민을 보호하는 규범집

이 범주들 가운데 인도주의 경로만이 구속력 있는 국제법의 실질적인 규율을 받으며, 그 법은 재앙으로부터 벼려졌다. 제2차 세계대전이 유럽 전역에서 수백만 명을 난민으로 만든 뒤, 각국은 1951년 난민협약을 협상했다. 이 협약은 난민을 인종, 종교, 국적, 정치적 견해, 또는 특정 사회 집단에의 소속 같은 사유로 박해받을 충분한 근거가 있는 공포를 지닌 사람으로 정의한다. 협약은 원래 1951년 이전 유럽에서 발생한 사건에 한정되었으나, 1967년 의정서가 그러한 지리적, 시간적 제한을 걷어 내고 이 체제를 전 지구적인 것으로 만들었다.

이 제도의 초석은 농르풀망(non-refoulement) 원칙이다. 이는 사람들을 박해나 심각한 위해에 직면할 영토로 돌려보내는 것을 국가에 금지한다. 이것이 이 체제에 이빨을 달아 주는 규칙인데, 주권 국가조차 자국 국경에서 합법적으로 무엇을 할 수 있는지를 제약하기 때문이다. 이 구조를 총괄하는 것은 유엔난민기구, 곧 UNHCR로, 제도적 역량을 제공하고 보호를 조율하며 수용국을 지원한다. 2023년 기준으로 전 세계에서 약 3,500만 명의 난민이 이 체제 아래 보호받고 있었다. 이 제도는 결코 해소된 적 없는 긴장 위에 놓여 있다. 국가들은 누가 입국하는지를 통제할 주권적 권리를 질투하듯 지키면서도, 안전을 찾아 도착하는 특정 부류의 사람들을 받아들이고 보호하도록 조약으로 스스로를 묶어 두었다.

국경에서 결정까지

난민 체제는 망명 절차를 통해 살아 있는 경험으로 전환된다. 망명 절차란 한 개인의 운명을 결정하는 짜임새 있는 일련의 행정 절차다. 한 사람은 보통 국경에서, 또는 한 나라의 영토에 들어선 직후에 송환에 대한 공포를 표명하며 망명을 신청한다. 그러면 국가는 그 주장을 조사하고 심사하여, 신청자가 난민의 법적 정의에 부합하는지를 판정한다. 인정받은 이들은 합법적 거주권을 얻고, 대부분의 제도에서 일할 권리와 삶을 일구기 시작할 권리를 얻는다. 거부된 이들은 보통 추방에 직면하지만, 항소와 인도주의적 예외가 그 결과를 복잡하게 만들 수 있다.

이 절차들은 요구되는 입증의 기준, 심사의 속도, 신청자가 대기하는 조건, 그리고 절차 동안 부여되는 권리에서 관할권마다 상당히 다르며, 이는 동일한 주장이 한 나라에서는 받아들여지고 다른 나라에서는 거부될 수 있음을 뜻한다. 그 밑바탕에 깔린 필요의 규모는 어마어마하다. 2023년 기준으로 전 세계에서 약 1억 1,000만 명이 강제로 난민이 되었으며, 이는 기록된 역사상 가장 높은 수치다. 이 총계에는 국경을 넘은 약 3,500만 명의 난민과 자국 국경 안에서 피난한 약 6,000만 명의 국내 실향민이 포함된다. 주요 발생국으로는 시리아, 아프가니스탄, 베네수엘라, 우크라이나, 수단이 있다. 주요 수용국은, 부유한 서방 국가가 가장 무거운 짐을 진다는 흔한 가정과 달리 튀르키예, 이란, 파키스탄, 독일, 레바논을 포함하며, 그 부담의 상당 부분은 위기 자체에 인접한 나라들에 떨어진다.

부유한 민주주의는 왜 저마다 다르게 다투는가

같은 국제 규범 아래에서, 이민 정치는 왜 부유한 민주주의 국가마다 그토록 다르게 보일까? 그 편차는 날카롭고도 시사적이다. 미국에서는 2000년대 이후 포괄적 개혁을 통과시키는 데 거듭 실패하면서 정치가 좌우되었고, 그 결과 제도는 얼어붙고 논쟁은 비합법 이민과 국경 단속에 집중되었다. 유럽연합에서는 앞서 서술한 2015년 위기로 정치가 재편되었으며, 이 위기는 공통 망명 규범을 떠받치던 합의를 산산조각 냈다. 그 분열의 한복판에는 더블린 규정이 있었다. 이는 망명 신청에 대한 책임을 사람이 가장 먼저 들어선 회원국에 지우는 유럽연합 규칙으로, 그리스나 이탈리아 같은 변경 국가들에 막대하고도 불균등한 압력을 가했고, 2015년의 급증이 이를 사실상 압도해 버렸다.

영국의 이민 정치는 브렉시트 이후의 방향 재정립에 좌우되어 왔는데, 유럽연합으로부터의 자유로운 이동을 끝내면서 누가 어떤 조건으로 입국할 수 있는지를 전면적으로 다시 설계해야 했기 때문이다. 오스트레일리아는 공격적인 역외 처리 정책을 유지한다. 해상 입국자를 가로채 제3국의 시설로 보내는 이 방식은, 그 대상이 된 사람들에게 상당한 대가를 치르게 하면서 입국을 억제한다. 캐나다는 거의 유일하게도 폭넓은 국내적 지지 속에서 대규모 이민을 계획했고, 높은 수용 규모를 위협이 아니라 경제적, 인구학적 전략으로 다루었다. 이러한 갈림은 무작위가 아니다. 그것은 서로 다른 지리와 역사, 그리고 국내 민주주의 경쟁의 구조를 반영하는데, 이민이야말로 유권자 집단 자체를 다시 빚어낼 수 있는 몇 안 되는 쟁점 가운데 하나이기 때문이다.

논쟁이 정말로 다투는 것

정책의 작동 원리 밑에는 끈질긴 논쟁 몇 가지가 자리한다. 첫 번째는 출생에 따른 시민권을 둘러싼 논쟁으로, 이제 미국에서 정치적 공격을 받고 있는 속지주의 원칙이며, 그것을 제한한다면 미국적 구성원 자격의 의미에 깊은 변화를 새기게 될 것이다. 두 번째는 이중 국적을 둘러싼 논쟁으로, 여기서는 국가들이 둘 이상의 국적을 가진 사람들을 점점 더 편안하게 받아들이게 되면서 세계적 흐름이 더 큰 수용 쪽으로 옮겨 갔고, 이는 배타적 충성을 고집하던 과거의 입장이 뒤집힌 것이다. 세 번째는 통합의 문제로, 새로 온 이들이 어떻게, 그리고 얼마나 성공적으로 자신이 합류한 사회의 일부가 되는가에 관한 오랜 논쟁이다.

이 모든 것을 가로질러 짜여 있는 것이 경제이며, 여기서 증거는 수사보다 한결 절제되어 있다. 연구는 대체로 이민이 수용국 경제에 완만한 총체적 이득을 낳아 생산을 늘리고 노동 수요를 채우는 한편, 노동시장의 저숙련 끝단에 집중된 실질적인 분배상의 결과도 만들어 낸다는 것을 발견한다. 그곳에서는 자국 노동자와 먼저 온 이민자가 새로 도착한 이들과 가장 직접적으로 경쟁한다. 정직하려면 이 발견의 두 절반을 동시에 붙들어야 한다. 총체적 이득도 실재하고 국지적 비용도 실재하며, 갈등의 상당 부분은 그 이득과 비용이 서로 다른 사람들에게 떨어진다는 사실에서 비롯되기 때문이다. 이민을 다른 권리 주장과 끝내 구별 짓는 것은 그 대상이다. 이민은 애초에 누가 기존 공동체의 구성원이 될 수 있는가를 중심에 둔 유일한 정치적 다툼이며, 그 결과는 모든 주요 수용국의 민주주의 경쟁을 통해 파문처럼 번진다.

핵심 요약

시민권은 두 가지 유서 깊은 체계를 통해 부여된다. 속지주의(영토에서의 출생, 아메리카에서 지배적이며 정착민 식민 민족 건설과 결부됨)와 속인주의(부모로부터의 혈통, 유럽과 아시아와 아프리카에서 지배적이며 민족적, 문화적 민족성과 결부됨)가 그것이며, 대부분의 국가는 둘을 혼합하고, 출생권을 둘러싼 오늘날의 다툼은 어느 비전이 이겨야 하는가에 관한 논쟁에 다름 아니다. 그다음 이민 정책은 입국자를 다섯 범주(가족 재결합, 고용 기반, 인도주의, 다양성, 비합법)로 분류하는데, 그중 인도주의 경로만이 1951년 난민협약과 그 1967년 의정서, 농르풀망 원칙, 그리고 UNHCR 위에 세워진 국제법에 묶여 있다. 2023년 기준으로 약 1억 1,000만 명이 난민이 되었고(역대 최다), 여기에는 약 3,500만 명의 난민과 6,000만 명의 국내 실향민이 포함되며, 가장 무거운 수용 부담은 가장 부유한 국가가 아니라 튀르키예, 이란, 파키스탄, 독일, 레바논에 떨어진다. 그리고 정치는 날카롭게 갈린다. 얼어붙은 미국의 개혁에서부터 유럽연합의 2015년 이후 더블린 붕괴, 브렉시트 이후의 영국, 오스트레일리아의 역외 처리, 그리고 캐나다의 계획된 높은 수용에 이르기까지, 이 모든 것은 완만한 총체적 경제 이득과 더불어 진짜배기 분배상의 비용, 그리고 이민이 권리 주장 가운데 유일하게 누가 소속될 자격을 얻는가를 둘러싼 투쟁이라는 밑바탕의 진실에 의해 추동된다.