정당성의 위기: 경찰에 대한 신뢰는 왜 무너지고 있는가

2014년 8월 9일 밤, 마이클 브라운이라는 한 십 대 소년이 미주리주 퍼거슨의 캔필드 드라이브 한복판에 숨진 채 약 네 시간 동안 누워 있다가 시신이 옮겨졌다. 8월의 더위 속에서 이웃들이 경찰 통제선 뒤로 모여드는 가운데 천으로 덮이지 않은 그 시신의 모습은 최근 기억 속에서 가장 큰 파장을 일으킨 사진 가운데 하나가 되었다. 몇 주 전 스태튼아일랜드의 한 보도에서는 에릭 가너라는 남성이 경찰관들에게 바닥에 제압당한 채 "숨을 쉴 수가 없어요"라는 말을 열한 번 되풀이했다. 그는 그 자리에서 숨졌고, 휴대전화로 찍힌 그 영상은 며칠 만에 전국으로 퍼졌다.

통계적으로 보자면 두 사건 모두 이례적인 일이 아니었다. 미국에서 경찰은 매년 대략 천 명을 죽이며, 신뢰할 만한 집계가 시작된 이래로 줄곧 그래 왔다. 2014년 여름을 다르게 만든 것은 죽음 그 자체가 아니라 그에 대한 반응이었고, 그 반응은 1960년대 도시 봉기 이후 미국 경찰에 대한 가장 지속적인 사회적 관심의 물결을 일으켰다. 익숙하던 한 제도가 어째서 그토록 많은 사람들에게 갑자기 정당하지 않은 것으로 보이게 되었는지를 이해하려면, 사회학자들이 반세기 동안 연구해 온 한 가지 겉보기에 단순한 경험적 질문에서 출발하는 것이 도움이 된다. 경찰은 하루 종일 실제로 무엇을 하는가?

경찰관이 하루를 보내는 방식에 관한 뜻밖의 진실

수십 년에 걸친 텔레비전이 강화해 온 경찰에 대한 대중적 이미지는 범죄와 싸우는 모습이다. 추격, 체포, 심문, 그리고 사건의 종결. 그러나 경험적 현실은 훨씬 덜 영화적이고 훨씬 더 흥미롭다. 1960년대 사회학자 에곤 비트너에서 시작해 수십 년간의 민족지적 관찰과 양적 시간 사용 연구를 거치며, 연구자들은 직접적인 범죄 통제 활동이 전체 경찰 시간 가운데 일부에 지나지 않는다는 사실을 일관되게 발견해 왔다.

경찰관의 근무 시간 대부분은 다른 곳에 쓰인다. 상당 부분은 학자들이 질서 유지 업무라 부르는 것에 들어가는데, 이는 분쟁, 소란, 소음 민원, 그리고 어떤 법도 어기지 않을 수 있는 공적 생활의 사소한 마찰을 처리하는 일을 뜻한다. 적지 않은 시간이 교통 단속에 들어간다. 나머지의 상당 부분은 거의 자연스럽게 경찰에게 떠넘겨진 사회 복지 업무에 소모되는데, 여기에는 정신 건강 위기 대응, 노인에 대한 안부 확인, 노숙, 만취, 그리고 범죄라기보다는 차라리 안타까운 가정 내 상황들이 포함된다. 그 나머지는 보고서와 서류 작업 속으로 사라진다. 비트너의 유명한 정식화는 그 밑바탕에 깔린 양상을 포착했다. 경찰이란 일어나서는 안 될 일이 일어나고 있고 지금 누군가가 무언가 손을 쓰는 편이 나은 그런 상황에서 사회가 부르는 기관이라는 것이다. 이 설명은 중범죄와는 별로 관계가 없고, 일상의 예측할 수 없는 결을 다루는 일과는 거의 전부 관계가 있다.

정작 대부분은 하지 않는 일에 맞추어 만들어진 조직

여기서 분석은 호기심에서 결과로 옮겨 간다. 그 시간 사용 연구 결과 안에 깊은 구조적 문제가 숨어 있기 때문이다. 미국 경찰은 자기 업무 가운데 소수에 불과한 범죄 통제 부분에 맞추어 갖추어져 있다. 그들의 훈련, 무기, 법적 권한, 그리고 그들에게 권한을 부여하는 정치적 위임은 모두 그들이 실제로 하는 일 가운데 가장 작은 조각을 이루는 위험하고 적대적인 대치 상황을 향해 맞추어져 있다. 그들 활동의 훨씬 더 큰 몫인 질서 유지와 사회 복지 부분은 그 어떤 장비로도 그만큼 직접적으로 다루어지지 않는다.

이 구조적 불일치는 현대 제도에 관한 가장 중대한 사실 가운데 하나다. 경찰관이 지닌 주된 도구가 강제할 수 있는 능력이고, 경찰관이 마주하는 주된 상황이 범죄를 저지르는 사람이 아니라 곤경에 처한 사람일 때, 그 도구와 상황은 비극적인 결과를 낳으며 어긋날 수 있다. 총을 빼 든 채로 맞이하는 정신 건강 위기, 체포 위협으로 내쫓기는 노숙인 남성, 폭력으로 번지는 일상적인 교통 단속. 이것들은 별난 실패가 아니라, 강제로는 풀리지 않는 일을 강제를 중심으로 설계된 제도에게 시키는 데서 예측 가능하게 나오는 결과다. 이 불일치가 그 어떤 특정한 비극을 변명해 주지는 않지만, 그 많은 비극을 개별적인 악인보다 더 큰 무언가 속에 자리매김하게 해 준다.

익숙하던 제도가 갑자기 정당하지 않게 보였을 때

2014년의 퍼거슨과 스태튼아일랜드는 이 배경 위에서 폭발했다. 시위, 수개월에 걸친 전국적 보도, 그리고 블랙 라이브스 매터라는 기치 아래 조직된 운동의 부상은 서서히 타들어 가던 구조적 문제를 첨예한 정당성의 위기로 바꾸어 놓았다. 사회학적 의미에서 정당성은 합법성과 같지 않다. 한 제도가 정당한 것은 그것에 종속된 사람들이 그 권위를 정당한 것으로 받아들이고, 단지 처벌이 두려워 따르는 것이 아니라 복종해야 한다는 내적 의무를 느낄 때다. 경찰은 비판자나 옹호자가 대체로 인정하는 것보다 훨씬 더 그 자발적 순응에 의존하는데, 동의를 거두어들인 인구 집단을 강제할 만큼 큰 힘은 이 세상 어디에도 없기 때문이다.

2014년이 드러낸 것은 상당수 대중, 특히 흑인 미국인들에게 그 동의가 엷어졌다는 사실이었다. 위기는 해소되지 않았다. 6년 뒤인 2020년 5월 25일, 미니애폴리스의 한 경찰관이 9분 넘게 무릎으로 목을 눌러 조지 플로이드를 죽인 사건이, 이번에도 영상에 담긴 채, 연구 문헌이 이제 기록된 미국 역사상 가장 큰 길거리 시위의 물결로 다루는 사태를 낳았다. 수천 개의 도시와 마을에서 시위가 벌어졌다. 2014년에는 지나가는 논란처럼 보였을 수도 있는 문제가 그 10년을 규정하는 제도적 질문으로 굳어졌다.

실제로 사람들의 신뢰를 얻는 것은 무엇인가

정당성이 문제라면, 톰 타일러와 로런스 셔먼의 연구는 그 원천에 관해 인상적이면서도 다소 희망적인 답을 가리킨다. 절차적 정의에 관한 그들의 연구는 경찰의 정당성이 주로 그 결과가 아니라 사람들이 어떤 대치 상황에서 공정하게 대우받았다고 느끼는지, 즉 인식된 절차적 공정성에 의해 유지된다는 것을 발견한다. 딱지를 떼이거나 심지어 체포된 사람들도 그 과정이 공정했다고 느끼면 흔히 계속해서 경찰을 정당한 것으로 여긴다. 과정이 불공정했다고 느끼는 사람들은 결과가 자기에게 유리하게 났을 때조차 신뢰를 거두어들인다. 다시 말해, 정당성에는 경찰이 무엇을 이루어 내느냐보다 경찰이 어떻게 행동하느냐가 더 중요하다.

이 틀은 인식된 공정성을 네 가지 요소로 나누는데, 각각은 경험적으로 구별되며 각각 정당성에 독립적으로 기여한다. 첫째는 발언권으로, 어떤 결정이 내려지기 전에 한 사람이 자기 입장을 말할 수 있었고 그 진술이 실제로 경청되었다는 느낌이다. 둘째는 중립성으로, 경찰관이 편견이나 변덕에 따라 행동하기보다 규칙을 일관되게 그리고 편향 없이 적용했다는 인식이다. 셋째는 존중으로, 경멸이 아니라 기본적인 존엄으로 대우받는 경험이다. 넷째는 신뢰성으로, 경찰관의 동기가 적대적이지 않고 진실하고 선의에 차 있었다는 믿음이다. 그 실천적 함의는 중요하면서도 놓치기 쉽다. 이것들은 경찰 행동의 특성이므로, 정당성은 부분적으로 경찰의 통제 안에 있다. 한 제도가 모든 대치 상황에서 좋은 결과를 보장할 수는 없지만, 적어도 원칙적으로는, 소속 경찰관이 사람들에게 발언권을 주고, 중립적으로 행동하며, 존중을 보이고, 신뢰할 만한 의도를 전하도록 훈련시킬 수는 있다.

꿈쩍하지 않는 격차

절차적 정의는 희망적인 연구 전통이지만, 그것이 이야기 전부를 떠맡게 하는 것은 정직하지 못한 일일 것이다. 정당성의 위기를 다루는 그 어떤 설명이든 마주해야 하는 더 가혹한 사실이 있기 때문이다. 흑인 미국인은 백인 미국인에 비해 인구 대비 대략 두 배의 비율로 경찰에 의해 죽임을 당하며, 이 격차는 사회적 관심, 데이터 수집, 개혁 노력이 극적으로 늘어났음에도 지난 20년 동안 거의 그대로였다. 조명이 강해졌는데도 그 수치는 의미 있게 좁혀지지 않았다.

그 격차의 근접 원인들은 경험적 문헌이 여전히 진지하게 풀어 가고 있는 방식으로 상호 작용하며, 지적 정직성은 그 질문이 정리되었다기보다 다투어지고 있음을 인정할 것을 요구한다. 연구자들은 경찰 접촉의 빈도와 성격의 차이, 공격적인 치안 활동을 특정 동네에 집중시키는 주거 분리의 양상, 위협 아래 이루어지는 경찰관의 의사 결정, 그리고 미국 법 집행에서 인종이 갖는 더 넓은 역사를 지목하면서, 각 요인이 얼마나 큰 비중을 차지하는지를 두고 서로 의견이 갈린다. 진지하게 다투어지지 않는 것은 격차 그 자체이며, 바로 그 지속성이 정당성의 위기를 몇몇 고립된 사건으로 치부하기 어렵게 만든다.

다른 나라들, 다른 모델들

미국 치안 활동의 얼마만큼이 필연이 아니라 선택인지를 보는 한 가지 방법은 국경 너머를 살펴보는 것이다. 유럽 대륙의 치안 모델은 대체로 인구 대비 더 작은 규모의 병력으로 운영되며, 치명적 무력 사용 비율이 훨씬 낮고, 눈에 띄게 다른 훈련 중점을 둔다. 정석적인 비교 대상은 독일인데, 그곳의 경찰학교 과정은 대략 2년 반 동안 이어지는 반면 미국의 전형적인 경찰학교 훈련은 3개월에서 6개월이다. 독일의 신임 경찰은 거리에서 무기를 휴대하기 전에 법, 윤리, 긴장 완화, 그리고 그 일의 사회적 맥락에 햇수로 헤아릴 만한 기간을 쓴다. 많은 미국 신임 경찰은 총기와 전술에 무게가 실린 몇 달의 과정을 거친 뒤 배치된다. 독일 경찰이 매년 죽이는 사람 수는 한두 손으로 셀 수 있을 정도이며, 이는 미국 수치보다 자릿수가 몇 단계나 낮은 비율이다.

이 비교가 단순한 판결은 아니다. 총기 소유, 사회 복지, 도시 빈곤, 역사에서의 국가별 차이가 모두 이 결과들을 빚어내며, 어떤 외국 모델도 깔끔하게 옮겨 심어지지 않기 때문이다. 그러나 국제적 증거는 국내 논쟁이 때때로 흐려 놓는 무언가를 분명히 밝혀 준다. 미국 치안 활동의 규모, 무장, 치명성은 자연법칙이 아니라는 것이다. 다른 부유한 민주주의 국가들은 매우 다른 방식에 도달했고, 이는 미국의 방식이 다르게 내릴 수도 있었던 일련의 결정임을 뜻한다.

세 가지 렌즈와 세 가지 답

정당성의 위기는 진정으로 복잡하기에, 진지한 분석가들이 같은 제도적 국면을 근본적으로 다른 방식으로 틀 짓는다는 점에 주목할 만하다. 절차적 정의 분석가는 일상적 대치 상황에서의 공정성 문제를 보고, 경찰관이 대중을 대하는 방식을 개선하는 개혁을 찾는다. 미셸 알렉산더의 전통에 선 비판적 인종 분석가는 같은 제도를 그 더 깊은 기능이 오랫동안 흑인 미국인에 대한 사회 통제였던 것으로 읽으며, 이 경우 더 공정한 대치 상황은 그 밑바탕의 목적에 손을 대지 못한다. 생명 정치라는 개념에서 출발하는 푸코주의 분석가는 치안 활동을 근대 국가가 인구를 관리하고 규율하는 여러 기법 가운데 하나로 틀 짓는데, 이는 관심의 초점을 개별 경찰관에게서 완전히 거두어들인다. 이 세 가지 틀은 단순히 옳거나 그른 것이 아니다. 각각은 같은 국면의 서로 다른 측면을 비추며, 어느 것을 가장 설득력 있게 여기는지가 그 사람이 해결책이 어떤 모습일지에 관해 생각하는 바를 좌우한다.

그 분석적 차이들은 현대의 정책 논쟁과 맞물리는데, 이 논쟁은 출발점이 되는 진단보다는 그 범위를 두고 더 크게 의견이 갈리는 세 가지 대략적인 입장을 가로질러 작동한다. 개혁 입장은 제도를 받아들이고 더 나은 훈련, 보디 캠, 그리고 시민 감독을 통해 그것을 개선하려 한다. 예산 삭감 입장은 구조적 불일치가 문제의 핵심이라고 주장하며, 정신 건강과 노숙 대응 같은 비범죄 통제 업무의 일부를 전문 시민 서비스로 옮겨 무장 경찰관이 더 좁은 범위의 상황만 다루도록 하자고 제안한다. 폐지 입장은 가장 멀리 나아가, 그 제도가 무엇을 위한 것인지 그리고 무엇이 그것을 대체해야 하는지에 대한 근본적인 재고를 요구한다. 주목할 만한 점은, 이 세 입장 모두 경찰이 실제로 무엇을 하는지에 관한 같은 분석적 관찰을 공유하며, 주로 그 대응이 얼마나 멀리까지 미쳐야 하는지에서 갈린다는 것이다.

핵심 요점

미국 치안 활동에서의 신뢰의 위기는 개별적인 악당에 관한 이야기가 아니라 구조적이고 역사적인 곤경으로 이해하는 것이 가장 좋다. 에곤 비트너 이래로 수십 년에 걸친 시간 사용 연구는 범죄 통제가 경찰 시간 가운데 일부만을 차지하는 반면 질서 유지와 사회 복지 업무가 대부분을 차지한다는 것을 보여 주지만, 정작 경찰관은 그 소수에 불과한 범죄 통제 부분에 맞추어 훈련받고 무장하며 권한을 부여받으며, 이는 경찰이 무엇을 위해 만들어졌는지와 대부분 무엇을 하는지 사이에 중대한 불일치를 낳는다. 2014년 에릭 가너와 마이클 브라운의 죽음, 그리고 기록된 미국 역사상 가장 큰 시위의 물결을 촉발한 2020년 조지 플로이드의 죽음은 서서히 타들어 가던 그 문제를 첨예한 정당성의 위기로 바꾸어 놓았는데, 여기서 정당성이란 모든 치안 활동이 궁극적으로 의존하는 권위에 대한 자발적 수용을 뜻한다. 톰 타일러와 로런스 셔먼의 절차적 정의 연구는 정당성을 결과가 아니라 주로 인식된 공정성에 자리매김하며 그 네 가지 요소를 발언권, 중립성, 존중, 신뢰성으로 짚어 내는데, 이는 정당성이 부분적으로 경찰의 통제 안에 있음을 뜻하지만, 경찰에 의한 죽음에서 대략 2대 1의 인종 격차는 20년 동안 줄어들기를 완강히 거부해 왔다. 독일의 다년간 훈련 같은 유럽 모델과의 비교는 미국의 방식이 필연이 아니라 선택임을 보여 준다. 그리고 개혁에서 예산 삭감을 거쳐 폐지에 이르는 그 결과적 정책 논쟁은 공통의 진단을 공유하면서도 그 답이 얼마나 멀리까지 나아가야 하는지를 두고 의견이 갈린다.