테러리즘과 대테러: 실제로 효과가 있는 것은 무엇인가

1901년 가을, 레온 촐고스라는 이름의 미국인 무정부주의자가 뉴욕주 버펄로의 한 공개 리셉션에서 윌리엄 매킨리 대통령을 총으로 쏘았다. 대통령은 여드레 뒤 사망했고, 나라는 거의 모든 정치적 폭력 행위 뒤에 뒤따르는 것과 똑같은 슬픔과 공포, 그리고 대대적인 단속을 요구하는 목소리가 뒤섞인 반응을 보였다. 한 세기가 넘는 시간이 지난 지금도 그 양상은 지겨우리만큼 익숙하다. 작은 집단, 흔히는 헌신적인 한 사람이, 관습적인 의미에서 어떤 전투를 이기기 위해서가 아니라 실제 피해자를 훨씬 넘어 멀리까지 파문을 일으키는 메시지를 보내기 위해 폭력을 사용하는 것이다.

바로 그 구분이 문제의 핵심이다. 테러리즘은 사실 그날의 사상자에 관한 것이 아니다. 그것은 그 후에 지켜보는 모든 사람에 관한 것이다. 테러리즘이 공포를 통한 소통의 전략이라는 그 단순한 통찰을 이해하는 것이, 사회가 실제로 그것을 어떻게 줄일 수 있을지 명료하게 사고하는 첫걸음이다. 더 까다로운 질문들이 곧바로 뒤따른다. 정확히 무엇이 테러리즘에 해당하는가? 어떤 집단이 왜 그것을 선택하겠는가? 그리고 수십 년에 걸친 전쟁과 감시, 지출이 지난 뒤, 어떤 대응이 효과가 있는지에 대해 우리는 실제로 무엇을 알고 있는가?

정의할 수 없는 것을 정의하기

안보학에는 어떤 사람에게 테러리스트인 자가 다른 사람에게는 자유 투사라는 오래된 격언이 있는데, 이는 진짜 문제를 포착한다. 정부와 학자, 국제 기구는 테러리즘에 대한 단일한 정의에 한 번도 합의한 적이 없으며, 그 불일치는 단지 학문적인 것에 그치지 않는다. 어떤 집단이 테러 조직으로 분류되느냐에 따라 누가 제재를 받고, 누가 기소될 수 있으며, 한 나라가 분쟁의 어느 편을 지지할지가 결정된다.

그러나 대부분의 실용적 정의는 몇 가지 핵심 요소를 공유한다. 첫째, 폭력 또는 그 위협이다. 테러리즘은 단순히 선동적인 발언이 아니라 사람이나 재산에 대한 위해를 수반한다. 둘째, 정치적, 종교적, 또는 이념적 목적이다. 순전히 돈을 위해 저질러지는 통상적인 범죄 폭력은 대개 제외된다. 셋째, 표적으로서의 민간인 또는 비전투원이다. 테러리즘은 전쟁의 공식적인 기구 밖에 있는 이들을 의도적으로 공격한다. 넷째, 직접적인 피해자를 넘어서는 청중이다. 그 행위는 정부나 인구 집단을 위협하고, 강압하고, 또는 영향을 미치도록 설계된다. 정치학자 브루스 호프먼은 그의 경력의 상당 부분을 바로 이런 종류의 정의를 정교하게 다듬는 데 바쳤는데, 그와 다른 이들이 거듭 부딪히는 어려움은 "비전투원"이라는 단어다. 국가와 반군 모두 누가 거기에 해당하는지를 두고 끝없이 논쟁하기 때문이다.

이와 관련된 질문은 정부 자신이 테러리즘을 저지를 수 있는가 하는 것이다. 많은 학자가 한 정권이 자국 인구에 대해 체계적으로 공포와 폭력을 사용하는 캠페인을 가리켜 "국가 공포(state terror)"라는 표현을 쓰며, 역사적 기록은 암울한 사례들을 제공한다. 정치적 목적을 달성하기 위해 청중을 겨냥하는 폭력이라는 그 기저의 논리에 정의의 초점을 맞추는 것은, 우리가 마침 반대하는 자라면 누구든 단순히 "테러리스트"라고 부르는 함정을 피하는 데 도움이 된다.

집단이 테러를 선택하는 이유

테러리즘은 흔히 무의미하다고 묘사되지만, 그것을 사용하는 집단의 관점에서 보면 그 선택에는 대개 잔혹한 논리가 따른다. 이 전략은 약자에게 가장 매력적이다. 군대를 동원할 수도, 선거에서 이길 수도 없는 운동이라도 폭탄을 설치할 수는 있고, 그렇게 함으로써 강력한 적이 주목하지 않을 수 없게 만들 수 있다. 정치학자들은 때때로 이를 "약자의 무기"라고 부르며, 이는 왜 테러리즘이 자신이 맞서는 국가에 비해 작은 조직에서 나오는 경향이 있는지를 설명한다.

이 주제를 연구하는 경제학자와 게임 이론가들은 집단이 추구하는 몇 가지 목표를 지적한다. 강압: 영토에서 병력을 철수하는 것과 같은 정책 변경을 정부에 강요하는 것. 도발: 국가를 가혹하고 무차별적인 대응으로 몰아넣어 온건파를 무장 세력 쪽으로 밀어내는 것으로, 반란군이 한 세기가 넘도록 의도적으로 사용해 온 전술이다. 방해: 운동의 더 급진적인 구성원들이 성공하기를 원치 않는 평화 과정을 망가뜨리는 것. 경쟁적 입찰(outbidding): 누가 가장 헌신적이고 타협하지 않는지를 증명하기 위해 경쟁 분파와 다투는 것으로, 이는 집단을 점점 더 극적인 공격으로 몰아갈 수 있다. 동원: 그렇지 않으면 무시될 수도 있는 대의에 신입과 자금, 관심을 결집하는 것.

여기서는 신중하고 정직할 필요가 있다. 가난하고 교육받지 못한 광신자라는 테러리스트에 대한 통념적 이미지는 연구 앞에서 잘 버티지 못하기 때문이다. 여러 무장 조직에 대한 연구들은 참가자들이 흔히 그들의 이웃보다 더 가난하지도 덜 교육받지도 않았으며, 때로는 오히려 더 부유하고 교육 수준이 높다는 것을 거듭 발견했다. 더 중요해 보이는 것은 불만, 굴욕감, 또는 가로막힌 정치적 기회의 감정이며, 여기에 긴밀히 결속된 집단과 자기 자신보다 더 큰 대의에 속한다는 강력한 끌림이 결합된다. 학자들은 각 요인의 정확한 비중을 여전히 논쟁하고 있으며, 누가 폭력에 의존하게 될지를 믿을 만하게 예측하는 단일한 프로필은 존재하지 않는다.

역효과를 내는 전략들

테러리즘에 논리가 따른다면, 그것에 대한 대응에도 논리가 따르며, 가장 흔한 대응 가운데 일부는 역효과를 내는 것으로 드러난다. 가장 명확한 예는 과잉 대응이다. 도발은 테러리스트가 흔히 달성하려는 것 가운데 하나이기 때문에, 공격에 대해 대대적이고 무차별적인 무력으로 대응하는 정부는 무장 세력에게 그들이 원했던 바로 그 선전상의 승리를 안겨 줄 수 있다. 무고한 사람들을 휩쓸어 가고, 공동체 전체를 소외시키며, 고통의 생생한 이미지를 만들어 내는 무자비한 단속은 바로 그것이 표적으로 삼는 집단을 위해 동정과 신입을 만들어 내는 경향이 있다.

역효과를 내는 두 번째 전략은 인구 집단 전체를 의심의 대상으로 취급하는 것이다. 안보 정책이 종교적 또는 민족적 공동체에 낙인을 찍을 때, 그것은 경찰과 정보 기관이 의존하는 협력을 약화시킬 수 있다. 대테러의 화려하지 않은 진실은, 대부분의 음모가 극적인 급습이 아니라 제보와 정보원, 그리고 평범한 경찰 활동에 의해 와해되며, 그 상당 부분이 무장 세력이 활동하려는 공동체 내부에서 나온다는 것이다. 그러한 공동체를 적으로 돌리는 정책은 가장 가치 있는 단 하나의 정보원을 끊어 버린다.

또한 "안보 연극(security theater)"의 함정 문제도 있다. 위험을 의미 있게 줄이지 않으면서도 대중을 안심시키는 가시적인 조치에 막대하게 투자하려는 유혹이다. 대규모 공격 이후에는 무언가를 하고 있는 것처럼 보여야 한다는 정치적 압박이 극심하며, 그 압박이 항상 가장 효과적인 지출을 가리키는 것은 아니다.

증거가 실제로 뒷받침하는 것

그렇다면 무엇이 효과가 있는가? 정직한 대답은 어떤 단일한 도구도 테러리즘을 끝내지 못한다는 것이지만, 연구와 역사적 경험은 일관되게 대안들을 능가하는 소수의 접근법을 가리킨다. 가장 두드러진 발견 가운데 하나는 랜드 연구소(RAND Corporation)의 대규모 연구에서 나오는데, 이 연구는 수십 년에 걸쳐 다수의 테러 집단이 어떻게 종말을 맞았는지를 조사했다. 가장 흔한 두 가지 출구는 군사적 승리가 아니었다. 가장 큰 비중의 집단은 협상이나 정치에 참여하면서 정상적인 정치 과정에 흡수되어 종말을 맞았고, 그다음으로 큰 비중의 집단은 핵심 구성원들을 체포하거나 사살한 효과적인 경찰 및 정보 활동 때문에 종말을 맞았다. 완전한 군사적 패배는 사례의 작은 일부만을 차지했다.

이는 몇 가지 지속적인 교훈을 가리킨다. 끈기 있는 정보 활동과 경찰 활동: 테러리즘을 관습적인 전쟁으로서가 아니라 일차적으로 법 집행과 정보의 문제로 다루는 것은, 더 적은 부수적 피해로 더 안정적으로 네트워크를 해체하는 경향이 있다. 정치적 출구: 진정한 불만을 다룰 비폭력적 경로를 제공하는 것은 운동의 지지를 빼내고 강경파를 타협할 의향이 있는 이들로부터 갈라놓을 수 있다. 몇몇 오랜 반란은 전장이 아니라 협상 테이블에서 끝났다. 비례적이고 정당한 무력: 무력이 사용될 때, 그것을 표적화되고 합법적인 상태로 유지하는 것은 도덕적 우위를 지키고 무장 세력에게서 도발의 서사를 박탈한다. 공동체의 신뢰: 무장 세력이 숨으려는 공동체를 처벌하기보다 보호하는 정책은 정보의 흐름을 열어 둔다.

이 가운데 어느 것도 빠르거나 만족스럽지 않다. 효과가 있는 대테러는 느리고, 법률적이며, 극적이지 않은 경향이 있는데, 이는 겁에 질린 대중이 공격의 여파 속에서 흔히 요구하는 것과 정반대다. 그러나 그 기록은 보복만큼이나 회복력이 중요하다는 것을 시사한다. 자유나 결속을 내주지 않고도 공격을 흡수하는 사회는 테러리스트가 가장 원하는 단 하나의 것, 즉 그들이 늘 그래 왔다고 주장했던 괴물로 변모한 적을 그들에게서 박탈한다.

위험과 더불어 살기

마지막의, 불편한 진실은 테러리즘이 영(零)으로 줄여질 수 없으며, 마치 그럴 수 있는 것처럼 다루는 것은 정책을 왜곡한다는 것이다. 통계적으로, 대부분의 부유하고 안정된 나라에서 한 개인이 테러 공격으로 사망할 확률은 극도로 작으며, 사람들이 한 번도 다시 생각하지 않고 받아들이는 일상의 위험보다 훨씬 더 작다. 이는 어떤 단일한 공격의 참상이나 그 피해자들의 슬픔을 축소하려는 것이 아니며, 그것은 실재하고 지속된다. 이는 테러리즘의 심리적 위력, 즉 헤드라인을 지배하고 정치를 재편하는 그 능력이 그것이 일으키는 물리적 피해에 비해 터무니없이 불균형하다는 것을 말하려는 것이다.

그 비대칭이야말로 정확히 이 전술의 핵심이며, 그것을 인식하는 것 자체가 하나의 방어 형태다. 테러리즘을 공포의 전략으로 이해하는 대중은 과잉 대응으로 우르르 몰리기가 더 어렵다. 법의 지배에 닻을 내리고 실제 위협에 비례하는, 차분하고 증거에 기반한 대응은 테러리즘에서 그 산소를 박탈한다. 결국 대테러의 목표는 단지 다음 공격을 막는 것이 아니라, 테러리스트가 제시하는 더 큰 거래, 즉 완벽한 안전이라는 환상을 위해 열린 사회를 내어놓으라는 거래를 거부하는 것이다.

핵심 요점

테러리즘은 무작위적 야만이 아니라 공포를 통한 소통의 의도적 전략으로 이해하는 것이 가장 좋으며, 이는 관습적인 수단으로 이기기에는 너무 약한 집단이 가장 흔히 사용하고 직접적인 피해자보다 훨씬 더 큰 청중을 겨냥한다. 강압, 도발, 방해, 경쟁적 입찰, 동원이라는 그 목적들은 그 행위가 흉악할 때조차 일관성이 있으며, 바로 그렇기 때문에 효과적인 대응 역시 일관성이 있어야 한다. 증거는 끈기 있는 정보 활동과 경찰 활동, 합법적이고 비례적인 무력, 정당한 불만을 위한 진정한 정치적 출구, 그리고 무장 세력이 이용하려는 공동체의 신뢰를 일관되게 선호하며, 무장 세력에게 선전상의 승리를 안겨 주는 과잉 대응과 집단 처벌에 대해서는 경고한다. 역사상 대부분의 테러 집단은 군사적 정복이 아니라 정치나 경찰 활동을 통해 종말을 맞았으며, 가장 잘 헤쳐 나가는 사회는 열려 있고 합법적인 질서, 사실상 그 무엇보다 가장 공략하기 어려운 표적인 그 질서를 버리지 않고도 공격을 흡수할 만큼 회복력이 있는 사회다.