미국 정부는 실제로 어떻게 작동하는가

최근 어느 회기의 9월 말, 연방 정부의 예산 시계는 자정을 향해 줄어들고 있다. 수십만 명의 연방 공무원은 이미 무급 휴직 대상인지 아니면 보수 없이 계속 근무해야 하는지를 알리는 비상 통지를 받았다. 국립공원들은 정문을 걸어 잠글 채비를 하고 있다. 그 이유는 전쟁도, 시장 붕괴도, 자연재해도 아니다. 하원, 상원, 그리고 대통령이 단 하나의 문서, 즉 재무부가 이미 보유한 돈을 지출할 수 있도록 승인하는 세출 법안에 합의하지 못했기 때문이다. 수조 달러를 거두어들이고 지구상에서 가장 강력한 군대를 지휘하는 정부가, 그 세 부분이 동시에 "예"라고 말하지 못한다는 이유로 멈춰 설 수 있는 것이다.

다른 민주주의 국가에서 이를 지켜보는 대부분의 사람들에게 이는 일종의 고장처럼 보인다. 의원내각제에서는 입법부를 장악한 정당이 행정부도 장악하므로 예산은 거의 자동으로 통과되며, 예산을 통과시키지 못하는 정부는 그저 무너지고 교체된다. 미국의 셧다운은 그보다 더 기이한 무언가다. 결과가 마비라 할지라도, 그것은 체제가 설계된 그대로 정확히 작동하고 있음을 보여주는, 거의 의례처럼 반복되는 시연인 것이다. 그 이유를 이해하려면 머리기사 너머에 자리한 기계 장치, 즉 헌법 제정자들이 쉽게 움직이지 못하도록 만들어 놓은, 여러 층위와 권력 부문에 걸친 의도적인 권력 배분을 들여다보아야 한다.

세 개의 층위로 나뉜 공화국

미국 정부에 관해 가장 먼저 이해해야 할 것은, 단일한 "정부"라는 것이 애초에 존재하지 않는다는 점이다. 권한은 연방, 주, 지방이라는 세 개의 층위에 걸쳐 분산되어 있으며, 각 층위는 단지 위로부터의 명령을 수행하는 데 그치지 않고 상당한 자율적 권력을 보유한다. 이러한 배치를 연방주의라 부르며, 이것이 다른 모든 것의 구조적 토대를 이룬다.

워싱턴의 연방 정부는 진정으로 하나의 목소리를 필요로 하는 사안을 다루는데, 여기에는 국방, 외교, 통화, 그리고 주 경계를 넘나드는 통상에 대한 규제가 포함된다. 50개 주 정부는 워싱턴의 지점이 아니다. 각 주는 자체 헌법, 자체 입법부, 자체 주지사, 자체 사법 체계를 갖추고 있으며, 형법, 공교육, 결혼, 토지 이용, 선거 운영처럼 일상생활과 가장 직접적으로 맞닿은 영역에 대해 폭넓은 권한을 보유한다. 주 아래에는 수천 개의 지방 정부가 자리하는데, 이는 학교, 경찰, 구역 설정, 상수도를 운영하는 카운티, 시, 학교구, 특별 행정구역들이다.

그 실질적 결과로, "무엇이 합법인가?" 혹은 "정부는 무엇을 제공하는가?"에 대한 답은 흔히 당신이 어디에 서 있느냐에 따라 달라진다. 제한 속도, 특정 사업의 합법성, 교실의 교육 과정, 투표 규칙은 모두 한 주 경계에서 다음 경계로 넘어가면 달라질 수 있다. 이것은 우연도 아니고 메워야 할 결함도 아니다. 그것이 곧 설계다. 먼 군주제를 겪은 뒤 집중된 권력을 깊이 의심했던 제정자들은, 어느 단일 중심도 모든 것을 통제하지 못하도록 권한을 일부러 바깥으로 흩뜨려 놓았다.

연방과 주 사이의 거래가 어떻게 바뀌어 왔는가

연방주의는 결코 고정되어 있던 적이 없다. 미국 역사 내내 연방 정부와 주 정부의 관계는 두 가지 큰 양상 사이를 오갔다. 학자들이 이원적 연방주의라 부르는 양상에서는 두 층위가 대체로 분리된 영역에서 작동하며, 마치 섞이지 않는 두 겹의 케이크처럼 각자의 영역 안에서 최고 권위를 갖는다. 이 모델은 워싱턴이 일상에 미치는 영향력이 미미했던 19세기의 상당 기간을 지배했다.

오늘날의 체제는 두 층위가 분리되기보다 서로 얽혀, 동일한 정책 영역에 걸쳐 책임과 재정과 행정을 공유하는 협력적 연방주의에 크게 기울어 있다. 흔히 쓰이는 비유는 여러 겹이 한데 휘저어진 마블 케이크다. 이 얽힘의 핵심 도구는 돈이다. 워싱턴은 막대한 세수를 거둔 뒤 그것을 보조금 형태로 주에 돌려주는데, 거의 언제나 조건을 붙인다. 예컨대 연방 고속도로 자금을 원하는 주는 그것을 받기 위해 연방의 요건을 충족해야 한다. 이러한 지렛대를 통해 연방 정부는 직접 명령할 수 없는 영역에서 정책을 형성하며, 그 권한을 공식적으로 빼앗지 않고도 교육, 의료, 교통, 환경 보호 분야에서 주들을 공통의 기준 쪽으로 밀어붙인다. 주는 자신의 헌법적 권한을 그대로 유지하지만, 워싱턴의 재정적 견인력은 주가 하는 거의 모든 일에 실처럼 꿰여 있다.

서로를 견제하도록 만들어진 세 권력 부문

연방 층위 안에서 권력은 다시 한번, 이번에는 수평적으로 세 권력 부문으로 나뉜다. 입법부인 의회는 법을 제정하고 연방 지출을 통제한다. 대통령이 수장인 행정부는 법을 집행하고 군대를 지휘한다. 연방대법원이 정점에 있는 사법부는 법과 헌법을 해석한다. 각 부문은 뚜렷하게 열거된 권한을 가지며, 결정적으로 각 부문은 다른 부문을 견제할 특정 수단을 갖추고 있다.

대통령은 의회가 통과시킨 법안에 거부권을 행사할 수 있지만, 의회는 양원 각각 3분의 2의 표결로 그 거부권을 뒤집을 수 있다. 대통령은 판사와 고위 관료를 지명하지만, 상원이 이를 인준해야 한다. 의회는 법을 만들지만, 법원은 그것을 위헌으로 무효화할 수 있다. 의회는 예산을 통제하며, 이는 대통령이 실제로 할 수 있는 일을 제약한다. 대통령은 하원의 탄핵 소추와 상원의 심판을 통해 직위에서 물러날 수 있다. 어느 단일 부문도 홀로 결정적으로 행동할 수 없으며, 거의 모든 중대한 행위에는 다른 부문들의 협력, 적어도 묵인이 필요하다. 이렇게 서로를 제약하는 그물망이 바로 미국인들이 견제와 균형을 말할 때 가리키는 것이며, 작심한 대통령이라 해도 그저 통치할 수 없고 작심한 의회라 해도 그저 입법할 수 없는 까닭이다.

거대한 공화국에 건 매디슨의 도박

이 설계에 대한 지적 논거는 헌법이 비준되기도 전에, 특히 제임스 매디슨에 의해 가장 유명하게 제시되었다. 그것은 뉴욕 주민들에게 새 헌장을 채택하도록 설득하는 운동의 일환으로 1787년에 출간된 연방주의자 논고 제10호에 담겨 있다. 매디슨은 고대 이래로 정치 사상가들을 괴롭혀 온 문제, 즉 파벌의 위험과 씨름하고 있었다. 그가 말한 파벌이란, 다수든 소수든, 타인의 권리나 전체의 이익에 반하는 공동의 이해로 뭉친 집단을 뜻했다.

그 시대의 통념은 공화국이 작고 동질적인 상태를 유지할 때에만 살아남을 수 있다는 것이었는데, 크고 다양한 사회는 서로 다투는 이해관계로 쪼개지기 때문이라는 논리였다. 매디슨은 이 가정을 뒤집었다. 그는 영토와 인구가 큰 확장된 공화국이라면 파벌의 위험을 강화하기는커녕 오히려 희석시킬 것이라고 주장했다. 작은 공동체에서는 열정에 찬 단일 다수가 쉽게 형성되어 나머지 모두를 짓밟을 수 있다. 그러나 광대하고 다양한 나라 전역에 퍼져 있으면, 매디슨이 추론하기로, 사회는 그토록 많은 서로 경쟁하는 이해관계, 그토록 많은 종교, 지역, 직업, 야망을 품고 있어서 어느 한 파벌도 지속적이고 억압적인 다수를 쉽게 모을 수 없다. 파벌들은 서로를 견제하게 되고, 대륙 전체에 걸쳐 조율하는 일의 순전한 어려움이 소수의 권리를 지켜줄 것이다. 거대함과 다양성이 혼돈이 아니라 안정의 원천이라는 이 논거는, 두 세기가 넘도록 미국 헌법 사상의 토대로 남아 있다.

왜 이 기계는 그토록 자주 멈춰 서는가

폭정을 막아주는 바로 그 특징들이 또한 체제를 느리게, 그리고 자주 옴짝달싹 못 하게 만든다. 권력 분립은 설계상 정치학자들이 거부점이라 부르는 것, 즉 단 한 명의 행위자가 행동을 가로막을 수 있는 지점을 늘려 놓는다. 평범한 법 하나를 통과시키려면 법안은 하원을 통과하고, 상원 규칙이 흔히 사실상 100표 중 60표를 진행 요건으로 요구하는 상원을 통과한 뒤, 대통령의 서명을 받거나 거부권을 다시 한번 뒤집어 통과되어야 한다. 이 각각이 전체 시도가 죽어버릴 수 있는 지점이다. 어느 한 집단도 너무 많은 일을 하지 못하도록 설계된 헌법은 필연적으로 어느 집단이든 많은 일을 하기 어렵게 만든다.

미국 역사의 대부분 동안 이 마찰은 견딜 만했는데, 두 거대 정당이 내부적으로 다양하고 서로 겹쳐 있었으며 정당을 넘나드는 협력이 일상적이었기 때문이다. 달라진 것은 양극화다. 정당들은 이념적으로 일관되고 점점 더 멀어지는 진영으로 갈라섰고, 그 결과는 단지 자기 편에 대한 강한 충성심에 그치지 않고 부정적 당파성, 즉 타협을 배신처럼 느끼게 만드는 상대편을 향한 적극적인 적대감이다. 절차적 변화가 그 효과를 한층 날카롭게 다듬었는데, 일상화된 필리버스터 같은 수단이 상원의 60표 문턱을 이따금의 장애물에서 거의 영구적인 장애물로 바꾸어 놓았다. 헌법 설계는 언제나 교착의 잠재력을 품고 있었지만, 오늘날의 양극화는 그 잠재력을 현실로 바꾸어, 본래의 구조만으로는 빚어졌을 수준을 훨씬 넘어서는 정체를 만들어 냈다. 반복되는 셧다운이 가장 눈에 띄는 증상이지만, 더 깊은 패턴은 거의 모든 사안에서 중대한 입법을 통과시키지 못하고 허덕이는 의회다.

법률이 멈출 때, 권력은 다른 곳으로 옮겨간다

의회가 굳어버린다고 해서 정책이 그저 멈추는 것은 아니다. 정책은 이동한다. 입법의 경로가 단단해지면서, 행동은 새로운 법률을 요구하지 않는 통로 쪽으로 옮겨갔다. 대통령은 점점 더 행정 조치를 통해 통치하며, 기존 법을 재해석하거나 우선순위를 다시 매기는 명령과 지침을 발한다. 연방 기관들은 규제 입안을 통해 정책을 만들며, 오래전 의회가 부여한 권한 아래 방대한 세부 영역을 채워 넣는다. 그리고 입법부가 해결하려 하지 않는 분쟁을 가려달라는 요청을 받은 법원은, 자신의 판결을 통해 국가적으로 중대한 문제들을 결국 결정하게 된다. 이민 집행, 환경 규칙, 의료를 비롯한 주요 변화들은 통상적인 방식으로 논의되고 통과된 법이 아니라 이러한 입법 외적 경로를 통해 도래했다.

이 이동은 중대한데, 행정명령이나 규제로 만들어진 정책은 법률보다 덜 견고하기 때문이다. 한 대통령이 명령으로 세운 것을 다음 대통령이 명령으로 뒤집을 수 있고, 한 기관이 작성한 것을 법원이 정지시킬 수 있다. 이민이 가장 분명한 사례다. 여론은 여러 해 동안 어떤 광범위한 개혁의 조합을 선호해 왔지만, 포괄적 입법은 양보할 유인이 없는 행위자들이 쥔 너무 많은 거부점을 통과해야 했기에 거듭 실패했다. 그래서 정책은 그 대신 잇따른 행정 조치와 법정 다툼을 거쳐 이리저리 휘청거렸고, 매 순간 제도적 구조에 의해 제약받으며 결코 안정된 법으로 자리 잡지 못했다. 이 틀은 그 좌절을 설명해 준다. 체제는 변화를 향한 막대한 대중적 요구를 흡수하고도 여전히 영속적인 법률은 거의 만들어 내지 못할 수 있는 것이다.

이 체제가 실제로 구별 짓는 것

몇 가지 특징이 미국의 배치를 비교 가능한 다른 민주주의 국가들과 구별 짓는다. 미국은 지속적인 양당 경쟁을 유지하는데, 이는 부분적으로 한 선거구에서 가장 많은 표를 얻는 쪽이 승부를 가르는 승자독식 선거의 산물로, 그것이 군소 정당을 밀어낸다. 미국의 정당들은 많은 의원내각제의 규율 잡힌 정당 기구에 비해 조직적으로 약하므로, 개별 의원들은 실질적인 독립성을 유지한다. 많은 주가 직접 민주주의를 실천하여 시민이 주민발의와 주민투표에 직접 표를 던지게 하는데, 이는 연방 차원에는 거의 없는 경로다. 그리고 지방주의가 뿌리 깊어, 학교 이사회, 카운티 위원회, 시의회가 일상생활의 결에 대해 진정한 권한을 행사한다. 그 누적된 효과는 권력이 따로따로 선출되는 엄청난 수의 공직에 흩어져 있는, 유난히 분산된 정치다.

종합해 보면, 연방주의, 권력 분립, 그리고 오늘날의 양극화는 독특한 성격을 지닌 체제를 만들어 낸다. 그것은 견고하여, 내전과 공황과 거듭된 위기를 붕괴 없이 흡수해 왔다. 그것은 의도적으로 느려, 누구든 빠르거나 전면적인 변화를 일으키지 못하도록 저항한다. 그리고 그것은 마비된 의회가 답하지 못하고 남겨둔 문제를 해결하기 위해, 입법보다 행정 조치와 사법 판결에 점점 더 의존한다. 그것이 강점인지 약점인지는 당신이 정부에서 무엇을 원하는가에 달려 있다. 이토록 움직이기 어려운 체제는 폭군이 되려는 자가 장악하기 어려운데, 이는 정확히 매디슨이 의도한 바이지만, 동시에 그것은 민주적 다수가 무엇을 원하는지에 합의했을 때조차 그것을 활용하기 어려운 체제이기도 하다.

핵심 요점

미국 정부는 권한을 수직적으로, 즉 연방, 주, 지방 층위에 걸쳐 분배하는데, 이 연방주의는 분리된 영역을 갖는 이원적 모델에서 워싱턴의 조건부 보조금이 모든 층위를 얽어 매는 오늘날의 협력적 모델로 옮겨 왔다. 그리고 권한을 수평적으로, 즉 각자 다른 부문을 견제할 수단으로 무장한 입법, 행정, 사법 부문에 걸쳐 분배하는데, 이는 거대하고 다양한 공화국이 위험한 파벌을 강화하기보다 희석시키리라는 이론에 입각해 매디슨이 연방주의자 논고 제10호에서 옹호한 구조다. 바로 이 설계가 거부점을 늘리며, 현대의 양극화, 부정적 당파성, 그리고 일상화된 필리버스터 같은 절차적 무기와 결합할 때 헌법만으로는 빚어졌을 수준을 넘어서는 잦은 교착과 반복되는 셧다운을 만들어 낸다. 그 결과 이민처럼 논쟁적인 사안에 대한 정책은 견고한 법률에서 멀어져 더 쉽게 뒤집히는 행정명령, 기관 입안, 법원 판결 쪽으로 이동하며, 진정으로 견고하고 장악에 저항하는 동시에 의도적으로 느리고 광범위한 다수가 원할 때조차 흔히 행동하지 못하는 체제를 남긴다.