유럽연합은 실제로 어떻게 작동하는가

2019년 10월 17일 저녁, 유럽 각국 정부 수반들이 모이는 회색 요새 같은 사무실 건물인 브뤼셀의 유스투스 립시우스 빌딩에서 협상가들이 걸어 나와, EU에 남은 27개 회원국과 영국이 수정된 브렉시트 탈퇴협정에 합의했다고 발표했다. 영국 국민투표 이후 그 지점에 이르기까지는 3년이 넘는 시간과, 여러 차례 무산된 협상, 두 명의 총리, 그리고 엄청난 양의 심야 문안 작업이 필요했다. 그 장면은 유럽연합의 본질적인 무언가를 담고 있었다. 20세기 전반부를 서로 갈가리 찢어놓는 데 보냈던 대륙이, 이제는 회원국 하나가 떠날 수 있는 조건을 두고 세세한 법적 내용까지 따져가며 밤마다 논쟁하는 데 시간을 쓰고 있었던 것이다.

그 이미지는 유럽연합에 관한 가장 흔한 두 가지 오해와 정면으로 부딪힌다. EU는 회원국을 마음대로 무시하는 초국가가 아니며, 그 결정이 그저 권고에 불과한 느슨한 무역 클럽도 아니다. EU는 그보다 더 묘한 무언가이고, 그것을 이해하려면 그 기관들이 어떻게 서로 엮여 있는지를 이해해야 한다. 이 글에서는 EU가 무엇인지, 실제로 어떻게 법을 만드는지, 그 권한이 진짜로 힘을 발휘하는 곳은 어디인지, 그리고 길었던 브렉시트 드라마가 이 전체 구조에 관해 무엇을 드러냈는지를 차근차근 짚어본다.

단 한 번의 건국이 아니라, 조약을 거듭하며 세워진 연합

유럽연합은 한때 주권국가였던 나라들 사이에서 시도된 가장 깊은 정치적 통합이며, 단 한 번의 헌법적 순간이 아니라 1950년대 초에 시작된 일련의 조약을 통해 점진적으로 조립되었다. 유럽에는 필라델피아 제헌회의도, 연방을 단번에 불러낸 극적인 서명도 없었다. 대신 이 기획은 신중한 단계를 밟아 나아갔고, 각 단계는 특정한 권한의 한 조각을 공동 기관에 넘기기로 합의한 각국 정부 사이의 거래였다.

그 단계들 가운데 가장 초기의 것은 제2차 세계대전의 잔해에서 곧바로 자라났다. 본래의 발상은 그 소박함에서 거의 교묘하기까지 했다. 프랑스와 서독의 석탄·철강 산업, 곧 전쟁의 바로 그 원료들을 너무도 단단히 묶어버려, 두 나라 사이의 또 다른 충돌을 생각조차 할 수 없을 뿐 아니라 기계적으로도 불가능하게 만드는 것이었다. 그 좁은 산업 협정에서 출발해 이 기획은 조약을 거듭하며 공동시장으로, 이어 여러 회원국의 단일 통화로, 그다음에는 환경 기준에서 치안에 이르기까지 모든 분야의 협력으로 넓어졌다. 핵심은 EU의 영역이 확장될 때마다 회원국 정부들이 새로운 조약에 서명해야 했다는 점이며, 이는 곧 연합의 권한이 스스로 부여한 것이 아니라는 뜻이다. 그 권한은 위임된 것이고, 원칙적으로 회수될 수 있다. 브렉시트는 훗날 이 사실을 구체적으로 증명하게 된다.

제안을 법으로 바꾸는 제도적 삼각구도

EU의 중심에는 흔히 제도적 삼각구도라 불리는 구조가 자리 잡고 있으며, 이것을 일단 파악하면 나머지 체계도 읽히기 시작한다. 세 기구가 입법의 일을 나누어 맡고, 각각 별개의 역할을 한다.

첫째는 유럽연합 집행위원회로, EU의 행정부 격이며 임명된 위원들과 대규모 공무원 조직으로 구성된다. 집행위원회는 과소평가하기 쉬운 권한을 쥐고 있다. 대부분의 분야에서 새로운 EU 법을 제안할 수 있는 것은 집행위원회뿐이며, 의회도 회원국들도 자체적인 발의로 법안을 간단히 상정할 수 없기 때문이다. 이 제안 독점 덕분에 집행위원회는 연합 전체의 의제를 설정하는 주체가 된다. 둘째 기구는 회원국 전역의 시민이 직접 선출하는 유럽의회로, 두 공동입법자 가운데 하나로 자리한다. 셋째는 유럽연합 이사회로, 때로 각료이사회라고도 불리며, 각 회원국 정부에서 해당 분야의 국가 각료들이 모여 자국의 이익을 대변하는 곳이다. 이것이 또 하나의 공동입법자다.

전형적인 법은 이 삼각구도 안에서 알아볼 만한 순서를 거쳐 움직인다. 집행위원회가 초안을 잡아 제안하면, 의회와 이사회가 둘 다 동의해야 하고, 공통의 입장에 이를 때까지 문안을 수정하고 협상한 뒤에야 법이 효력을 가질 수 있다. 따라서 입법은 집행위원회의 제안과, 이사회와 의회의 공동 권한을 통해 진행된다. 이 기계장치에서 약간 떨어져 있는 네 번째 기관이 유럽이사회인데, 헷갈릴 만큼 이름이 비슷하지만 각료이사회와는 다른 기구다. 유럽이사회는 국가원수와 정부 수반들 자신의 정상회의이며, 그 임무는 개별 법령을 일일이 다듬는 것이 아니라 연합 전체의 정치적 방향을 정하고, 우선순위를 규정하며, 가장 큰 거래들을 중재하는 것이다. 2019년 브뤼셀에 모여 브렉시트 합의를 승인한 것도 바로 이 유럽이사회였다.

절반은 초국가적, 절반은 정부간적, 그리고 그것은 의도된 것이다

EU의 비범함과 답답함은 모두 같은 설계상의 선택에서 나온다. 연합은 정치학자들이 초국가적과 정부간적이라 부르는, 서로 대립하는 두 논리를 뒤섞은 혼성체이며, 그 둘 사이의 긴장을 끝내 완전히 해소하지 않는다.

초국가적 특징이란 회원국 위에 서서, 그들의 의지에 반해서라도 그들을 구속할 수 있는 EU의 부분들이다. 집행위원회, 직접 선출되는 의회, 그리고 무엇보다 유럽연합 사법재판소가 이 범주에 속한다. 사법재판소의 역할은 특히 강력한데, 어떤 국내법이 EU 법을 위반한다고 판결하고 그 국내법이 양보하도록 요구할 수 있기 때문이다. 이는 각국 정부가 자국 안에서 할 수 있는 일을 실제로 제약하는 법적 우위의 원칙이다. 이 기구들은 EU를 그 회원국들의 단순한 합 이상의 것, 곧 그 자체로 권위를 지닌 하나의 질서로 만든다.

정부간적 특징은 정반대 방향으로 끌어당긴다. 각료이사회와 유럽이사회는 회원국이 자신의 권위를 유지한 채 주권 정부로서 협상하며 각자 자국의 이익을 지키는 무대이고, 가장 민감한 사안에서는 한 나라가 결정을 통째로 막아버릴 수 있는 경우가 많다. 그 결과 이 체계는 공동 기관이 모두를 위해 결정하는 초국가적 권위와, 국민국가가 최종 결정권을 쥐는 정부간적 통제 사이의 경계를 끊임없이 협상하게 된다. 예산 다툼에서 이민 분쟁에 이르기까지, EU에서 되풀이되는 드라마 대부분은 사실 그 경계가 어디에 그어져야 하느냐를 둘러싼 논쟁이다.

연합의 권한이 실제로 힘을 발휘하는 곳

기관을 설명하는 것과, 그것이 현실에서 어디서 중요한지를 묻는 것은 별개의 일이며, 여기서 그 양상은 설계상 고르지 않다. EU의 영향력은 소수의 영역에서 가장 결정적이고, 다른 영역에서는 비교적 얕다.

가장 깊은 통합은 단일시장으로, 마치 연합 전체가 하나의 경제인 것처럼 상품·서비스·자본·사람이 내부 국경을 넘어 이동하도록 하는 기획이다. 바로 이곳에서 EU의 규칙이 일상생활에 가장 직접적으로 와닿으며, 제품 기준과 직업 자격, 그리고 한 회원국 시민이 다른 회원국에서 거주하고 일할 권리를 규율한다. 이와 긴밀히 연결된 것이 유로화를 채택한 일부 국가들의 통화정책으로, 그 금리와 통화는 각국 정부가 아니라 유럽중앙은행이 중앙에서 관리한다. 무역은 진짜 권한의 세 번째 영역인데, EU가 세계의 나머지 나라들을 상대로 하나의 블록으로 협상하기 때문에 어느 회원국이 단독으로 가질 수 있는 것보다 훨씬 큰 지렛대를 갖는다. 환경정책이 네 번째로, 배출·오염·보전에 관한 구속력 있는 공동 기준을 둔다. 다섯 번째 영역인 이민과 내무 분야의 협력은 상당하지만 진정으로 논쟁적이며, 권한을 얼마나 공유할지를 두고 회원국들이 가장 눈에 띄게 갈라서는 부분이다. 이 영역들 바깥, 곧 조세나 의료, 그리고 대부분의 사회정책 같은 사안에서는 EU의 역할이 얇아지고 각국 정부가 확실히 주도권을 쥔다.

여섯 창립 회원국에서 스물일곱으로, 그리고 껄끄러운 영국의 사례

오늘날 존재하는 연합은 처음 시작된 것보다 훨씬 크다. 여섯 회원국으로 출발해 잇따른 확대를 거쳐 스물일곱으로 늘어났다. 각 확대는 의도된 결정이었고, 기존 회원들이 가입을 위해 민주주의적·경제적 조건을 충족해야 하는 새로운 국가들을 받아들일지 투표로 정했으며, 그때마다 이 클럽의 성격이 바뀌었다.

1973년 영국의 가입은 결정적인 초기 확대였고, 돌이켜보면 그것은 영국이 연합에 머문 내내 이어진 미온적 회원의 양식을 만들어내기도 했다. 영국은 창립의 거래에 빠져 있다가 뒤늦게 합류했고, 가장 깊은 약속 가운데 일부에서 자국을 비켜서게 하는 적용 예외를 협상해, 유로화와 국경 없는 통행 제도의 일부를 거부했다. 어떤 의미에서 영국은 늘 마지못한 회원이었고, 그 기획 안에 있었으나 결코 온전히 그 일부였던 적은 없었으며, 그 양면성은 끝내 탈퇴라는 결정으로 귀결되었다. 따라서 확대의 이야기는 단지 팽창의 이야기일 뿐 아니라, 깊이가 저마다 달랐다는 이야기이기도 하다.

민주적 결핍, 그리고 떠나는 사례

EU가 어떻게 작동하는지에 관한 어떤 설명도 그 연합을 향해 가장 끈질기게 제기되는 비판, 곧 민주적 결핍이라는 비난을 마주하지 않고서는 정직할 수 없다. 그 주장은 연합의 제도적 구조가 충분한 민주적 책임성을 결여하고 있으며, 너무 많은 권한이 유권자에게 책임지는 직접 선출된 대표가 아니라 임명된 관료들과 동떨어진 협상에 놓여 있다고 본다. 비판자들은 집행위원회의 선출되지 않은 위원들, 불투명한 심야 이사회 회의에서 내려지는 결정들, 그리고 보통 시민이 특정한 EU 규칙에 정확히 누가 책임이 있는지를 추적하기가 어렵다는 점을 지적한다. 옹호자들은 의회가 직접 선출되고, 이사회의 각국 각료들이 자국 유권자에게 책임지며, 연합이 비판자들이 인정하는 것보다 더 책임성을 갖추고 있다고 반박한다. 이 논쟁은 진짜이고 해소되지 않았으며, 이것이 중요한 까닭은 바로 이 인식된 간극이 유럽회의주의, 곧 많은 회원국에서 자라난 더 깊은 통합에 맞서는 정치적 동원의 큰 부분을 떠받치기 때문이다.

그 동원은 연합의 가장 어려운 시험을 낳았다. 2016년 영국의 국민투표, 2017년부터 2019년까지의 지난한 협상, 그리고 2020년의 최종 탈퇴는 함께, EU의 기관들이 지속적인 정치적 압력 아래 회원국의 탈퇴를 감당해낼 수 있는지를 가르는 부하 시험을 이루었다. 그 과정은 고통스럽고 많은 것을 드러냈다. 수십 년의 통합을 풀어내는 데 따르는 무역·법률·국경 문제의 뒤엉킴, 곧 떠남의 실제 비용을 노출시켰고, 어쩌면 EU 자신도 놀랄 만큼, 연합이 그 시련을 견디며 갈라지지 않고 버텨낼 수 있음을 입증했다. 결정적으로, 영국의 탈퇴가 얼마나 어렵고 값비싼 일로 드러났는지를 지켜본 것은 어째서 다른 어떤 회원국도 그 뒤를 따르려 진지하게 움직이지 않았는지를 설명하는 데 도움이 되었다. 브렉시트는 연쇄 반응을 촉발하지 않았다. 오히려 떠나려는 욕구를 식혀버렸다.

여전히 압박받는 대륙

브렉시트를 흡수한 EU가 잔잔한 바다로 나온 것은 아니었다. 오늘날의 연합은 한꺼번에 여러 심각한 압박의 다발에 직면해 있다. 일부 회원국 내부에서는 법치의 후퇴가 있어, 각국 정부가 회원 자격이 보장해야 할 민주주의 기준과 충돌하는 방식으로 법원과 언론의 독립성을 약화시켰다. 연합의 외부 변경에는 지속적인 이민 압력이 있어, 책임을 어떻게 나눌 것인가 하는 미해결의 물음을 계속 다시 열어젖힌다. 2022년에 시작된 전쟁의 뒤를 이은 에너지와 안보의 충격이 있어, EU는 수입 에너지에 대한 의존과 공동 방위의 적정성을 다시 생각하도록 떠밀렸다. 그리고 어떤 나라를 어떤 조건으로 받아들일지를 둘러싼, 추가 확대에 관한 논쟁적인 결정들이 있다.

이러한 긴장들이야말로 EU가, 정치학의 가장 깊은 물음 가운데 하나, 곧 한때 독립적이던 나라들 사이에서 주권이 지속 가능하게 공유될 수 있는가 그리고 어떻게 가능한가라는 물음에 대해 세계에서 가장 값진 사례 연구로 남아 있는 바로 그 이유다. 다른 어떤 동시대의 구조도 한때 경쟁자이자 적이었던 그토록 많은 나라들 사이에서 그토록 깊은 통합을 시도하지 않으며, 그렇기에 그 성공과 실패는 똑같이, 더 작거나 더 얕은 어떤 연합도 가르칠 수 없는 교훈을 가르친다.

핵심 요점

유럽연합은 한때 주권국가였던 나라들 사이에서 시도된 가장 깊은 정치적 통합으로, 단 한 번의 순간에 건국된 것이 아니라 1950년대 초부터 조약을 거쳐 점진적으로 세워졌으며, 집행위원회만이 입법을 제안하고 직접 선출된 의회와 회원국 이사회가 함께 그것을 제정하는 제도적 삼각구도를 통해 작동하고, 각국 지도자들로 이루어진 유럽이사회가 전체 방향을 정한다. 이 체계 전체는 초국가적 특징(회원국을 구속할 수 있는 집행위원회, 의회, 사법재판소)과 정부간적 특징(국가들이 권위를 유지하는 두 이사회)을 의도적으로 결합한 혼성체이며, 그 권한은 단일시장, 유로화와 통화정책, 무역, 환경 기준, 그리고 논쟁적인 이민 영역에서 가장 강하게 힘을 발휘한다. 여섯 회원국에서 스물일곱으로 성장한 연합은 유럽회의주의를 떠받치는 끈질긴 민주적 결핍 비판을 안고 있으며, 2016년 국민투표에서 2020년 탈퇴에 이르는 브렉시트라는 혹독한 부하 시험을 일관성을 잃지 않은 채 견뎌냈는데, 그 명백한 비용은 어째서 다른 어떤 회원국도 진지하게 떠나려 하지 않았는지를 설명하는 데 도움이 된다. 오늘날 연합은 법치의 후퇴, 이민, 2022년 이후의 에너지·안보 충격, 그리고 논쟁적인 확대에 직면해 있으며, 한때 독립적이던 나라들 사이에서 주권이 지속 가능하게 공유될 수 있는지를 시험하는 세계에서 가장 깊은 살아 있는 실험실로 남아 있다.