왜 투표 제도가 승자를 결정하는가

2015년 5월 7일, 수백만 명의 영국 유권자가 총선에서 투표용지에 표시를 했고, 개표 결과가 집계되자 숫자 속에서 이상한 일이 드러났다. 보수당은 전국 득표의 36.9퍼센트, 즉 3분의 1을 조금 넘는 표를 얻었지만, 하원 의석의 50.8퍼센트를 차지했다. 단독으로 통치할 권리를 가질 만큼 확실한 과반이었다. 같은 선거에서, 같은 투표용지로, 영국독립당은 12.6퍼센트의 표를 얻었다. 전국적으로 약 여덟 표 가운데 한 표였지만, 손에 쥔 의석은 0.15퍼센트에 불과했다. 650석 가운데 단 한 석이었다.

이 산수를 곱씹어보자. 보수당은 영국독립당보다 약 세 배 많은 표를 얻었으면서도 수백 배 많은 의석을 차지했다. 의석 하나를 얻는 데 필요한 표로 환산하면 두 정당 사이에는 80배가 넘는 격차가 있었다. 아무도 부정을 저지르지 않았고 어떤 표도 사라지지 않았다. 이 격차는 전적으로 표를 의석으로 옮기는 규칙이 만들어낸 것이었다. 대다수 유권자가 한 번도 생각해본 적 없는 규칙, 그리고 이 증거에 비추어 보면 적어도 유권자만큼이나 선거를 결정하는 규칙이었다.

어떻게 같은 투표용지가 정당마다 이렇게 엄청나게 다른 보상을 만들어낼 수 있을까? 그 답은 표와 의석 사이에 자리 잡은 장치에 있다. 그것은 중립적인 관이 아니라, 누가 이기고 누가 통치하며 한 나라가 어떤 종류의 민주주의에 도달하는지에 영향을 미치는 일련의 선택이다.

표를 권력으로 바꾸는 숨겨진 기계

모든 민주주의는 같은 기본 문제에 직면한다. 시민은 표를 던지지만 입법부는 의석으로 이루어져 있고, 하나를 다른 하나로 변환하는 어떤 절차가 반드시 있어야 한다. 그 절차가 바로 선거 제도이며, 그 일이란 표의 분포를 의석의 분포로 옮기는 것이 전부다. 결정적인 점은 이 변환이 고정되어 있지 않다는 것이다. 똑같은 기저의 표 패턴, 같은 사람들이 같은 정당을 같은 비율로 선호하는 그 패턴이 서로 다른 변환 규칙을 통과하면 완전히 다른 의회로 나올 수 있다. 규칙을 바꾸면 단 한 명의 유권자도 마음을 바꾸지 않았는데도 승자가 바뀐다. 2015년 영국의 결과는 고장이 아니라 제도가 설계된 그대로 작동한 것이었다. 그 이유를 보려면 세계의 선거 제도가 세 개의 큰 계열로 나뉘며, 각 계열이 표를 의석으로 바꾸는 방식이 저마다 특징적으로 다르다는 점을 아는 것이 도움이 된다.

단순다수제와 선거구를 독차지하는 승자

영국이 2015년에 사용한 제도는 셋 가운데 가장 오래되고 가장 단순하다. 이 제도는 여러 이름으로 불린다. 다수 득표제, 또는 좀 더 구어적으로는 **최다 득표제(first-past-the-post)**라고 하며, 단일 의석 선거구를 통해 작동한다. 나라가 지리적 선거구로 나뉘어 각 선거구가 정확히 한 명의 대표를 선출하고, 각 선거구 안에서는 가장 많은 표를 얻은 후보가 이긴다. 과반이 아니라 그냥 상대적 다수면 된다. 낙선한 후보에게 표를 던진 사람은 아무리 큰 무리라도 그 선거구에서 아무것도 얻지 못한다.

이 방식의 매력은 분명하다. 이해하기 쉽고, 투표는 표시 한 번이면 되며, 선거구와 거기에 책임을 지는 이름이 분명한 대표 사이에 뚜렷한 지역적 연결을 만들어낸다. 그러나 모든 선거구에서 낙선 표가 그저 버려지기 때문에, 이 제도는 전국 단위에서 극적으로 불비례적인 결과를 낳을 수 있다. 지지가 얇게 퍼진 정당은 선거구마다 강력한 2위로 마감하면서도 거의 아무것도 얻지 못할 수 있는데, 영국독립당에게 일어난 일이 바로 이것이었다. 반면 지지가 집중되어 있거나, 충분히 많은 곳에서 단순히 규모가 큰 정당은 전국 득표의 3분의 1을 의회 과반으로 바꿀 수 있다. 이 불비례는 결함이 아니라, 한 명의 승자에게 한 석을 주고 나머지를 버리는 데서 직접 나오는 수학적 귀결이다.

비례대표제와 표를 그대로 비추는 의회

두 번째 계열은 바로 그 표를 버리는 방식에 대한 의도적인 반작용으로 설계되었다. 비례대표제 아래에서는, 흔히 PR로 줄여 부르는 이 제도에서는, 정당이 득표 비율에 대략 비례하여 의석을 얻는다. 12퍼센트의 표를 얻은 정당은 의석의 12퍼센트에 가까운 결과를 얻어야 하며, 이는 바로 최다 득표제가 만들어내지 못하는 결과다.

이를 가능하게 하는 장치는 다수 의석 선거구, 때로는 단일한 전국 명부다. 선거구당 한 석이 아니라 한 선거구가 여러 대표를 한꺼번에 선출하고, 그 의석들은 표가 갈린 비율에 따라 정당들에게 나뉜다. 의석을 한 승자에게 통째로 넘기는 대신 나눌 수 있기 때문에, 다수 득표제 아래에서는 배제될 작은 정당들도 대표권을 얻을 수 있고, 득표율과 의석율 사이의 격차가 줄어든다. 그 대가는 비례 제도가 여러 정당으로 이루어지면서 어느 정당도 확실한 과반을 갖지 못하는 입법부를 만드는 경향이 있다는 점이다. 그래서 통치하려면 보통 두 개 이상의 정당이 협상해 연립을 꾸려야 한다. 지지자들은 이를 공정한 대표성의 대가이자 합의를 촉진하는 자극으로 보는 반면, 비판자들은 더 느리고 더 타협적인 정부, 그리고 책임이 나뉘어 있어 책임 있는 사람들을 끌어내리기가 더 어려운 만큼 약한 책임성으로 본다. 두 설명 모두 정확하며, 이 거래는 제도의 선택 그 자체에 내장되어 있다.

독일식 절충과 혼합형 제도의 논리

최다 득표제가 지역적 연결을 중시하고 비례대표제가 전체적 공정성을 중시한다면, 한 나라가 둘 다 가질 수 있을까? 세 번째 계열은 적어도 부분적으로는 그렇다고 답한다. 혼합형 의원 제도는 두 접근을 하나의 투표 안에 결합하여, 단일 의석 다수 득표 선거구와 비례 보정 의석의 층을 짝짓는다.

독일이 그 전형으로, 혼합형 비례대표제(MMP)로 알려진 형태를 사용한다. 각 유권자는 사실상 두 표를 던진다. 하나는 익숙한 방식대로 다수 득표로 선출되는 지역 선거구 후보에게, 다른 하나는 정당에게 던진다. 선거구 경쟁은 대략 절반의 의석을 채우며 최다 득표제가 잘하는 직접적인 지역 대표를 보존하는 한편, 정당 투표가 전체 결과를 좌우한다. 보정 의석은 각 정당이 의회에서 차지하는 최종 비율이 정당 투표 비율과 맞아떨어지도록 배분되어, 선거구 경쟁이 만들어냈을 불비례를 바로잡는다. 유권자는 책임을 물을 이름이 분명한 지역 의원을 얻으면서도, 의회 전체는 여전히 나라가 어떻게 투표했는지를 비춘다. 이 방식은 어느 한 순수 제도보다 운영하기에 더 복잡하지만, 양쪽의 강점을 취하면서 약점은 무디게 만드는 것을 목표로 한다.

뒤베르제의 법칙과 제도가 길러내는 정당의 수

세 계열에서 한 걸음 물러서면 하나의 패턴이 떠오르는데, 이름을 붙일 만큼 두드러진 패턴이다. 1951년 프랑스 정치학자 모리스 뒤베르제는 이후 이 분야를 줄곧 형성해온 한 관찰을 정식화했다. 뒤베르제의 법칙은 다수 득표 제도가 양당제를 낳는 경향이 있는 반면, 비례 제도는 다당제를 낳는 경향이 있다고 본다. 다시 말해 투표 규칙은 주어진 한 선거의 승자만 결정하는 것이 아니라, 시간이 지나면서 한 나라의 정당 지형 전체를 빚어낸다.

뒤베르제는 서로를 강화하는 두 가지 기제를 지목했다. 첫 번째는 기계적이다. 최다 득표제는 모든 선거구에서 모든 낙선 후보의 표를 버리기 때문에, 작은 정당과 3위 정당을 체계적으로 벌하여 경쟁의 장을 두 명의 진지한 경쟁자로 갈아낸다. 두 번째는 심리적이다. 자기 선거구에서 1위를 차지할 현실적인 가능성이 없는 정당을 지지하면 표를 버리기 쉽다는 것을 유권자가 이해하고 나면, 많은 이들이 선두 두 정당 가운데 덜 싫은 쪽으로 옮겨간다. 이것이 전략적 투표 또는 전술적 투표라는 익숙한 논리다. 두 기제 모두 양당 경쟁 쪽으로 끌어당기며, 미국이나 역사적으로 영국처럼 오랫동안 다수 득표 규칙을 써온 나라들이 두 거대 정당에 의해 지배되는 경향이 있는 이유를 설명해준다. 반면 비례 제도는 표를 그렇게 가혹하게 버리지도, 진솔한 투표를 벌하지도 않으므로, 작은 정당들이 살아남고 정당 체계가 여럿으로 갈라진다.

이 법칙을 정직하게 말하는 것이 중요하다. 그것은 철칙이 아니라 경향이며, 학자들은 1951년 이후 이를 상당히 다듬고 검증해왔기 때문이다. 특정 조건에서는 비례 제도가 양당 경쟁에 가까운 무언가로 정착할 수 있고, 최다 득표제도 진정한 다당제를 지탱할 수 있다. 가장 명확한 경우는 지역적 집중이다. 작은 정당의 지지가 얇게 퍼지지 않고 지리적으로 뭉쳐 있을 때, 그 정당은 자기 본거지 선거구를 장악하여 다수 득표 규칙 아래에서도 의석을 얻을 수 있다. 이것이 바로 짜내어졌어야 할 나라에서도 지역 기반 정당이 끈질기게 살아남는 방식이다. 뒤베르제의 법칙은 큰 패턴을 정리해주지만, 현실 세계는 정치학자들을 바쁘게 만들 만큼 충분히 많은 예외를 공급한다.

비례 제도 안에 있는 조절 장치들

한 나라의 제도를 비례제라고 이름 붙이는 것으로 분석이 끝나지는 않는다. 비례 제도 안에는 매우 다른 결과를 만들어내는 조절 장치들이 들어 있기 때문이다. 가장 영향이 큰 것은 선거구 정수, 즉 한 선거구에서 선출되는 의석의 수로, 비례 계열 안에서 단연 가장 중요한 설계 선택이다. 한 선거구가 의석을 몇 개만 선출하면, 정당은 단 한 석을 차지하는 데도 지역 득표의 큰 몫이 필요하고, 이는 사실상 작은 정당을 배제하며 제도를 집중된 상태로 유지한다. 한 선거구가 많은 의석을 선출하면, 한 석을 얻는 데 필요한 몫이 낮아져 작은 정당들이 들어오고, 정당 체계가 상당히 갈라질 수 있다. 두 나라가 모두 자신을 비례제라 부르면서도, 단지 한쪽은 작은 선거구를 쓰고 다른 쪽은 큰 선거구를 쓴다는 이유만으로 꽤 다르게 작동할 수 있다.

두 번째 조절 장치는 명시적 봉쇄 조항이다. 많은 비례 제도는 정당이 어떤 의석이든 받을 자격을 갖추기 전에 정해진 득표 비율, 흔히 한 자릿수 낮은 어딘가를 넘도록 요구한다. 그래서 그 선 아래로 떨어진 정당은 표를 아무리 많이 모았든 아무것도 얻지 못한다. 그 목적은 주변부 정당을 입법부 밖에 두고, 안정적인 정부를 꾸리기 어렵게 만들 수 있는 극단적인 분열을 막는 것이다. 봉쇄 조항이 높을수록 더 많은 작은 정당이 배제되고 의석은 큰 정당들에게 더 집중된다. 선거구 정수와 봉쇄 조항이 함께 비례 계열 안의 변이를 대부분 설명하며, 그래서 두 PR 제도가 서로에 대해, 둘 중 어느 하나가 최다 득표제에 대해 느끼는 것만큼이나 다르게 느껴질 수 있는 것이다.

왜 이 선택이 모든 것에 파문을 일으키는가

선거 제도가 선거 당일 밤에 효과가 국한된 기술적 사소함이라면 이 모든 것이 크게 중요하지 않겠지만, 그렇지 않다. 이 선택은 한 나라가 어떤 종류의 정부를 갖게 되는지를 빚어낸다. 다수 득표 제도의 단일 정당 과반이냐, 비례 제도의 협상된 연립이냐가 그것이고, 그것이 다시 어떤 정책이 얼마나 빨리 통과될 수 있는지를 빚어낸다. 또한 이 선택은 실제로 입법부에 누가 앉는지의 다양성을 빚어내는데, 비례 제도가 대체로 더 넓은 관점의 폭에 자리를 내주기 때문이다. 그리고 이 선택은 책임성을 빚어낸다. 책임성은 다수 득표 아래에서는 더 깨끗한 경향이 있고, 책임이 나뉘는 연립 정부 아래에서는 더 흐릿해지는 경향이 있다. 표를 어떻게 셀 것인가라는 겉보기에 무미건조한 물음은, 알고 보면 그 뒤에 따라오는 거의 모든 것에 닿아 있다.

바로 그 때문에 개혁은 논의되는 곳마다 그토록 논쟁적이며, 많은 민주주의 국가가 이를 논의해왔다. 그 논쟁은 결코 순수하게 기술적이지 않으며, 어떤 제도가 공정성이나 안정성이라는 어떤 추상적 기준에 가장 잘 들어맞는가의 문제로 단순히 환원되지도 않는다. 그것은 또한 피할 수 없이 정치적이다. 규칙의 모든 변경은 일부 정당을 돕고 다른 정당을 해치며, 현 규칙에서 가장 이득을 보는 정당이 대개 어떤 변경이든 가로막을 힘을 가진 정당이기 때문이다. 선거 기제에 관한 세미나처럼 보이는 논쟁은, 그 밑바닥에서는 누가 이길 자격을 갖느냐를 둘러싼 다툼이다.

핵심 정리

선거 제도는 표를 입법 의석으로 변환하며, 그 변환이 자연이 아니라 설계의 문제이기 때문에 똑같은 표의 분포가 근본적으로 다른 의회를 낳을 수 있다. 2015년 영국 선거에서 득표의 36.9퍼센트가 보수당의 과반이 된 반면 12.6퍼센트가 영국독립당에게 단 한 석만을 남긴 것이 이를 보여주었다. 세 계열이 세계를 지배한다. 단일 의석 선거구에 한 명의 다수 득표 승자를 두는 최다 득표제는 단순하고 지역 대표성이 좋지만 심각한 불비례를 낳을 수 있다. 다수 의석 선거구로 득표 비율에 대략 맞추어 의석을 배분하는 비례대표제는 작은 정당에 더 공정하지만 다당제 입법부와 연립 정부로 기우는 경향이 있다. 독일의 MMP 같은 혼합형 제도는 다수 득표 선거구에 비례 보정 의석을 접붙여 지역적 연결과 전체적 비례성을 모두 잡으려 한다. 뒤베르제의 법칙은 큰 패턴을 포착한다. 다수 득표는 양당제를 낳고 비례 규칙은 여럿을 지탱하지만, 그것은 진짜 예외를 가진 경향이며, 특히 지역적으로 집중된 정당이 최다 득표제 아래에서 살아남는 경우가 그렇다. 비례 제도 안에서는 선거구 정수와 명시적 봉쇄 조항이 결정적인 조절 장치다. 제도의 선택이 정부 형태, 정책, 대표성, 책임성을 빚어내기 때문에, 선거 개혁은 언제나 기술적 물음인 동시에 정치적 물음이며, 누가 이기고 누가 지게 될지를 모두가 빤히 볼 수 있기에 바로 그래서 격렬히 다투어진다.