민주주의는 어떻게 죽는가: 민주주의 퇴행의 느린 미끄러짐

사람들이 민주주의가 무너지는 장면을 떠올릴 때, 대개는 새벽에 탱크가 수도를 가로지르고, 병사들이 방송국을 점거하고, 한 장군이 텔레비전에서 엄숙한 포고문을 읽는 모습을 그린다. 그 이미지는 20세기의 것이다. 오늘날 더 흔한 이야기는 더 조용하고 훨씬 덜 극적이다. 자유가 끝나는 단 하나의 아침은 없다. 그 대신 법원은 충성스러운 판사들로 채워지고, 선거관리위원회는 측근들로 구성되며, 비판적인 신문은 우호적인 억만장자에게 팔리고, 경쟁자는 세무 조사에 파묻힌다. 각 단계는 그 자체로는 변호할 만해 보인다. 헌법은 그대로 남아 있다. 선거는 계속 치러진다. 그럼에도 불구하고 해가 갈수록 진정한 정치적 경쟁의 공간은 사라질 때까지 좁아진다.

정치학자들은 이 점진적인 부패를 민주주의 퇴행이라고 부르며, 이는 우리 시대를 규정하는 특징 중 하나가 되었다. 위험은 바로 그것이 극적이지 않다는 데 있다. 저항할 명확한 순간이 좀처럼 없고, 넘지 말아야 할 분명한 선도 없다. 시민들이 무언가 근본적인 것이 바뀌었음을 깨달을 무렵이면, 그것을 막을 수 있었을 제도들은 이미 내부에서부터 속이 비워진 경우가 많다.

쿠데타는 더 미묘한 무언가에 자리를 내주었다

20세기 대부분 동안 무너진 민주주의는 대개 빠르게 무너졌다. 이러한 붕괴를 연구하는 학자들은 군부나 한 명의 강자가 폭력적인 일격으로 권력을 장악하는 고전적 쿠데타가 냉전 시기 내내 지배적인 패턴이었다고 지적한다. 1973년 칠레가 교과서적 사례다. 선출된 정부가 불과 몇 시간 만에 군대에 의해 전복되었다.

그 패턴은 더 드물어졌다. 그 이유는 부분적으로 평판과 관련이 있다. 노골적인 쿠데타는 이제 국제 제재, 지역 기구로부터의 자격 정지, 그리고 야심 찬 지도자라면 피하고 싶을 정당성의 상실을 불러온다. 그래서 선호되는 방법이 바뀌었다. 민주주의 쇠퇴를 추적하는 연구자들은 가장 흔한 경로가 권력의 갑작스러운 탈취가 아니라, 선출된 지도자들 스스로가 자신을 제약하기 위해 만들어진 바로 그 한계를 허물기 위해 법적, 헌법적 도구를 사용하는 느린 침식이라는 사실을 점점 더 많이 발견하고 있다. 독재자가 되려는 자는 궁전을 습격하지 않는다. 그는 정정당당하게 선거에서 승리해 이미 그곳에 살고 있으며, 그런 다음 다시는 패배할 필요가 없도록 조용히 규칙을 바꾼다.

허무는 일을 하는 자는 흔히 선출된 지도자들이다

현대 퇴행의 중심에 있는 불안한 진실은, 위협이 대개 합법적인 선거 승리의 옷을 입고 체제 내부에서 온다는 것이다. 한 지도자가 진정한 대중의 지지를 받아 집권한 뒤, 운동장을 꾸준히 기울이는 방식으로 통치한다.

법적 도구함: 강자가 되려는 자는 헌법을 폐지하는 대신 그것을 개정하거나, 고분고분한 법원을 통해 재해석한다. 임기 제한은 연장되거나 폐지된다. 본래 진정한 위기를 위해 마련된 비상 권한은 영구적인 고정물이 된다. 여기서 유명한 사례는 여러 지도자가 국민투표와 헌법 개정을 이용해 자신이 얼마나 오래 집권할 수 있는지에 대한 제한을 없앤 방식이다.

각 움직임이 기술적으로는 합법적이기 때문에 반대자들은 명확한 방어를 펼치기 어렵다. 비록 누적된 효과가 한 사람을 무기한 권력에 고착시키는 것이라 할지라도, 현직 의회가 통과시킨 헌법 개정이나 법원의 판결에 맞서 대중을 결집시키기란 쉽지 않다. 이것이 바로 현대적 방법을 그토록 효과적으로 만드는 요인이다. 그것은 권력의 집중을 합법성의 형식을 통해 세탁한다.

심판을 포섭하기: 법원, 위원회, 그리고 감시견들

건강한 민주주의는 심판 역할을 하는 중립적 제도들에 의존한다. 법원, 선거관리위원회, 반부패 기구, 중앙은행, 공공 감사 기관이 그것이다. 이들의 임무는 그날의 정부에 맞서서라도 규칙을 공정하게 집행하는 것이다. 퇴행에 혈안이 된 지도자는 이 심판들을 가장 먼저 무력화해야 한다는 것을 안다.

법원 채우기: 한 가지 믿을 만한 전략은 고등 법원을 확대해 새 자리를 충성파로 채우거나, 조기 퇴직 규정과 괴롭힘을 통해 독립적인 판사들을 몰아내는 것이다. 일단 최고 법원이 정부 편을 확실히 들게 되면, 안 된다고 말할 권위를 가진 기구가 더는 존재하지 않기 때문에 다른 거의 모든 일이 가능해진다.

위원회 포섭하기: 선거관리 기구는 특별한 표적이다. 선거를 운영하고, 결과를 인증하고, 선거구 경계를 긋는 사람들이 집권당의 지시를 따른다면, 선거는 그 의미를 잃은 채 무기한 계속될 수 있다. 표는 진짜다. 그러나 경쟁은 단 한 장의 투표용지가 던져지기도 전에 조작되어 있다.

이 패턴은 매우 다른 나라들 사이에서도 일관되게 나타난다. 심판을 포섭하라, 그러면 나머지 경기는 저절로 기울어진다.

자유 언론과 공론장의 목을 조르기

정보는 자치의 생명선이다. 시민들은 지도자들이 실제로 무엇을 하고 있는지 알아낼 수 없다면 그들에게 책임을 물을 수 없다. 그래서 퇴행에서 되풀이되는 특징은 독립 언론을 서서히 질식시키는 것인데, 거의 언제나 노골적인 검열이 아니라 간접적인 수단을 통해 이루어진다.

소유권 압박: 비판적인 매체들은 정부에 우호적인 기업인들에게 팔리거나, 그들이 의존하는 국가 광고 수입을 빼앗겨 굶주린다. 몇몇 세간의 이목을 끄는 명예훼손 소송이나 세무 조사는 독립 언론의 비용을 감당할 수 없게 만든다. 시간이 지나면 언론 지형은 응원만 하는 매체들과, 감히 비판하려는 줄어드는 소수로 채워진다.

침묵시키기보다 범람시키기: 디지털 시대에는 이 전술이 진화했다. 진실을 금지하기보다 익사시키는 편이 흔히 더 쉽다. 조직적으로 연결된 계정 네트워크, 선전 채널, 그리고 허위 정보의 물결은 평범한 시민들이 무엇이 진짜인지 분간하기를 거의 불가능하게 만들 수 있다. 학자들은 이를 침묵을 통한 검열이 아니라 소음을 통한 검열이라고 묘사하기도 한다. 그 목적이 반드시 사람들로 하여금 정부를 믿게 만드는 것은 아니며, 사람들을 충분히 냉소적이고 지치게 만들어 아예 무관심하게 만드는 것이다.

학자들이 주목하는 경고 신호

퇴행이 점진적이기 때문에, 이 분야 연구의 상당 부분은 조기 탐지에 관한 것이다. 정치학자 스티븐 레비츠키와 대니얼 지블랫은 널리 읽힌 그들의 저서 민주주의는 어떻게 죽는가에서 정치 지도자들의 행동에 나타나는 일련의 경고 신호를 제시했고, 이는 흔한 참조점이 되었다. 그것들은 쉬운 말로 알아둘 만하다.

첫 번째 신호: 민주주의의 게임 규칙을 거부하는 것. 선거 결과를 받아들이기를 거부하거나, 헌법이 정지되어야 한다고 넌지시 비치거나, 해외의 권위주의 통치자들을 공공연히 찬양하는 지도자들을 경계하라.

두 번째 신호: 경쟁자의 정당성을 부정하는 것. 이는 평범한 정치적 모욕을 넘어선다. 그것은 경쟁자를 의견이 다른 동료 시민이 아니라, 범죄자, 반역자, 또는 국가의 실존적 적, 곧 애초에 경쟁할 권리가 전혀 없는 자들로 규정하는 것을 의미한다.

세 번째 신호: 폭력을 용인하거나 부추기는 것. 경쟁자, 언론인, 시위대에 대한 공격에 눈을 감거나, 지지자들의 정치적 폭력을 분명하게 규탄하기를 거부하는 지도자는 의미심장한 선을 넘은 것이다.

네 번째 신호: 언론을 포함한 시민적 자유를 제한하려는 의지. 명예훼손법을 바꾸겠다는 위협, 비판자들을 조사하겠다는 위협, 우호적이지 않은 방송사의 면허를 취소하겠다는 위협이 모두 여기에 속한다.

신호 하나만 떼어놓고 보면 별 의미가 없을 수도 있다. 위험은 여러 신호가 함께 나타날 때, 특히 이미 권력을 쥔 지도자에게서 나타날 때 찾아온다. 레비츠키와 지블랫은 형식적인 규칙에 빈틈이 있을 때조차 두 가지 비공식적 규범이 오랫동안 민주주의를 지켜왔다고 주장한다. 하나는 상호 관용, 곧 경쟁자가 정당하다는 인정이고, 다른 하나는 자제, 곧 그들을 분쇄하기 위해 손에 쥔 모든 합법적 무기를 사용하지 않는 절제다. 이 쓰이지 않은 안전장치들이 침식될 때, 쓰인 헌법은 사람들이 가정하는 것보다 훨씬 적은 보호를 제공한다.

퇴행이 그토록 저항하기 어려운 이유

경고 신호를 알 수 있다면, 왜 민주주의는 계속 미끄러지는가? 답의 일부는 심리적이다. 단 하나의 단계도 파국처럼 느껴지지 않기 때문에, 반대 세력을 결집시키는 자극적인 순간이 좀처럼 없다. 각각의 침식은 아직 그렇게 나쁘지 않다, 법원이나 다음 선거가 정리해 줄 것이다라는 그럴듯하게 들리는 생각으로 받아들여진다.

삶기는 개구리 문제: 시민들은 매번 새로운 정상 상태에 적응한다. 십 년 전이라면 어떤 조치가 불러일으켰을 분노가 일상이 되고, 그다음에는 잊힌다. 누적된 변화가 명백해질 무렵이면, 그것을 되돌릴 도구들, 곧 자유로운 법원, 공정한 선거, 독립적인 언론은 이미 훼손되어 있을 수 있다.

촉진제로서의 양극화: 깊은 당파적 분열은 모든 것을 악화시킨다. 유권자들이 상대편을 치명적인 위협으로 보게 되면, 그들은 적을 막기 위해서라면 거의 모든 것이 정당하다고 추론하며 자기 편 지도자들의 상당한 규칙 위반을 용인하게 된다. 연구자들은 심각한 양극화를 민주주의 쇠퇴의 가장 강력한 예측 변수 중 하나로 점점 더 많이 지목하는데, 그것이 경쟁자가 정당하다는 공유된 감각을 녹여 버리기 때문이다. 평범한 당파성이 안전장치를 느슨하게 만드는 용제가 된다.

여기서 불확실성에 대해 솔직해질 필요가 있다. 학자들은 정확히 어떤 요인이 가장 중요한지를 여전히 논쟁하고 있으며, 압박을 받는 모든 민주주의가 결국 무너지는 것은 아니다. 어떤 나라들은 회복한다. 강력한 시민 사회, 굳건히 버티는 독립적인 사법부, 그리고 당파의 경계를 가로질러 손을 뻗는 폭넓은 반대 연합은 모두 여러 나라가 벼랑 끝에서 물러서도록 도왔다. 퇴행은 경향이지, 운명이 아니다.

핵심 요점

민주주의가 죽는 방식이 바뀌었다. 극적인 쿠데타는 대체로 느리고 법률주의적인 침식에 자리를 내주었는데, 그것은 헌법의 도구를 이용해 자신의 권력에 대한 한계를 허무는 선출된 지도자들에 의해 추동된다. 그들은 규칙을 집행하기로 되어 있는 심판들, 곧 법원과 선거관리위원회를 포섭한 뒤, 자유 언론을 금지하는 방식이 아니라 그것을 사들이거나, 소송을 걸거나, 소음에 익사시키는 방식으로 목을 조른다. 각 단계가 개별적으로는 변호할 만하고 좀처럼 파국적이지 않기 때문에, 이 과정은 지독하게 저항하기 어렵다. 맞서 일어설 단 하나의 아침은 없으며, 양극화는 유권자들이 자기 편의 규칙 위반을 봐주도록 유혹한다. 가장 유용한 방어는 인식이다. 레비츠키와 지블랫 같은 학자들이 목록화한 경고 신호를 아는 것, 쓰인 법만큼이나 상호 관용과 자제라는 쓰이지 않은 규범을 소중히 여기는 것, 그리고 민주주의를 지키는 제도들이 아직 시간이 있을 때 그것을 방어할 의지가 있는 사람들만큼만 강하다는 것을 이해하는 것이다. 퇴행은 경향이지 숙명이 아니며, 그것에서 벗어난 나라들이 그렇게 할 수 있었던 것은 충분히 많은 시민이 안전장치가 사라지기 전에 그 미끄러짐의 실체를 알아보았기 때문이다.