중국은 실제로 어떻게 통치되는가

중국 정부의 조직도를 펼쳐 보면, 상자들이 나란히 쌓인 두 개의 탑을 발견하게 된다. 하나에는 "국가"라는 이름이 붙어 있다: 국가주석, 총리, 부처들, 입법기관. 다른 하나에는 "당"이라는 이름이 붙어 있다: 총서기, 정치국, 중앙위원회. 처음 접하는 사람에게는 이것이 마치 나라가 실수로 정부를 두 개 만들어 놓은 것처럼 중복돼 보인다. 하지만 그렇지 않다. 국가 기구는 눈에 보이는 발판이지만, 하중을 떠받치는 실제 구조는 당을 통해 흐른다. 중국을 이해한다는 것은 중요한 거의 모든 관료가 두 개의 모자를 쓰고 있으며, 그중 의미가 있는 것은 당의 모자라는 사실을 이해하는 것이다.

이 구도는 우연도 결함도 아니다. 1949년 이래 세계에서 인구가 가장 많은 나라를 통치해 온 일당 체제의 의도적인 설계이며, 그것이 서구 민주주의를 닮으리라는 기대를 버리는 순간 내적으로 일관된 논리를 따른다. 정치학자들이 쓰는 표현은 "당-국가"이며, 이것이 중국이 어떻게 운영되는지를 이해하는 데 가장 유용한 단 하나의 개념이다.

단순한 정부가 아니라 당-국가

대부분의 나라에서 우리는 정당과 정부 사이에 선명한 선을 긋는다. 정당들은 경쟁하고, 선거에서 이기거나 지며, 승자는 일정 임기 동안 국가를 채운다. 중국에는 그 선이 존재하지 않는다. 1921년에 창당된 중국공산당은 국가를 통해 통치한다기보다는, 모든 층위에서 자신을 국가와 융합시킨다. 이것이 학자들이 말하는 "당-국가"의 의미다: 둘이 너무도 철저히 얽혀 있어서 어디서 하나가 끝나고 다른 하나가 시작되는지 구분할 수 없다.

당의 우위는 법 자체에 명시돼 있다. 중국 헌법은 공산당을 국가를 영도하는 세력으로 규정하며, 당은 모든 정부 기구에 그림자처럼 따라붙는 자신만의 병렬 위계를 운영한다. 도시에는 시정을 운영하는 시장이 있지만, 거의 언제나 시장보다 서열이 높은 당서기도 있다. 국유기업에는 최고경영자가 있지만, 회사 안에 당위원회도 있다. 대학, 병원, 법원, 심지어 일부 대형 민간 기업도 당 조직을 두고 있다. 당은 체제의 한 부분이라기보다는 그 모든 것을 관통하는 신경계에 가깝다.

이것이 부처의 수를 세는 일이 별 의미가 없는 이유다. 중국 정치의 진짜 질문은 언제나 이것이다: 당은 어디에 자리하고 있으며, 누가 당을 대변하는가?

당 권력의 피라미드

당은 거대하다. 당원 수는 대략 9,900만 명까지 늘어나, 웬만한 나라들의 인구보다도 많다. 그러나 당원 자격은 가파른 피라미드의 넓은 밑바닥이며, 위로 올라갈수록 권력은 급격히 집중된다.

전국대표대회가 형식상의 정점에 있다. 5년마다 약 2,000명의 대표가 베이징에 모여 일주일가량을 보낸다. 서류상으로는 당의 최고 기구이지만, 실제로는 추인 기구다. 토론하고 결정한다기보다는 이미 내려진 결정을 승인하며, 그 위 단계를 선출한다.

중앙위원회가 바로 그 위 단계로, 당과 군, 성, 주요 기관의 고위직에서 선발된 수백 명의 정위원과 후보위원으로 이뤄진다. 전원회의(플레넘)라 불리는 회기로 보통 1년에 한두 번 모이며, 진정으로 중요한 일부 문건과 인사 이동이 확정되는 곳이 바로 여기다.

정치국은 실제 권한이 시작되는 곳이다. 나라에서 가장 고위급인 약 스무 명 남짓의 지도자로 구성된 정치국은 중앙위원회 회의와 회의 사이에 당을 운영하고 국가 정책의 틀을 잡는다.

정치국 상무위원회는 가장 깊숙한 성소다: 최근 몇 년 동안 일곱 명으로 구성된 소수의 집단으로, 중국의 진정한 집단지도부로 기능한다. 사람들이 누가 중국을 운영하느냐고 물을 때, 정직한 짧은 답은 한 방에 모인 이 한 줌의 인물들이다.

총서기와 세 개의 모자

정점에는 공산당 총서기가 서 있다. 가장 강력한 자리는 국가주석직이 아니라 바로 이것이다. 현 지도자인 시진핑은 이 자리를 두 개의 다른 핵심 직함과 함께 보유하고 있으며, 이 조합이야말로 중국 최고지도자를 그토록 막강하게 만드는 요소다.

첫 번째 모자: 국가를 통제하는 조직의 수장인 당 총서기.

두 번째 모자: 인민해방군을 지휘하는 중앙군사위원회 주석. 결정적으로, 중국의 군대는 서구의 군대가 그러는 것처럼 국가나 헌법이 아니라 당에 복종한다. 이 위원회를 주재하는 사람이 총을 쥔다.

세 번째 모자: 국가원수인 중화인민공화국 주석. 셋 중 가장 의례적인 것으로, 외교와 국빈 방문에 쓰이는 직함이지만 그래도 실재하는 것이다.

이로부터 얻는 교훈은, 중국에서 개인의 권력은 국가 직함 하나에서가 아니라 당과 군의 직책을 축적하는 데서 흘러나온다는 것이다. 주석직만을 가진 인물은 약할 것이고, 당과 군의 지도부를 쥔 인물은 진정으로 지휘하는 위치에 있다. 이것이 또한 여기서 중대한 변화가 의미를 갖는 이유다: 2018년 중국은 국가주석의 연임 제한을 철폐해, 정점에서의 무기한 통치를 가로막던 헌법적 장애물을 제거했다.

결정은 실제로 어떻게 이동하는가

상무위원회가 두뇌라면, 그 결정은 어떻게 윈난성의 한 마을이나 광둥성의 한 공장에 가닿는가? 답은 당에 그 도달 범위를 부여하는 두 가지 기제에 있다.

첫 번째는 영도소조로, 최근에는 위원회로 격상되었으며, 일반 부처들 위에 자리하는 조정 기구다. 정부 부처는 일상적 행정을 처리하지만, 어떤 사안이 진정한 우선순위일 때는 당이 주도하는 위원회가 운전대를 잡아, 여러 부서의 관료들을 한데 모으고 위로 최고지도부에 보고한다. 이 기구들은 부서를 가로지르는 전략이 설정되는 곳이며, 정책을 관료적인 손이 아니라 당의 손에 단단히 붙들어 둔다.

두 번째는 소련 모델에서 물려받은 도구인 노멘클라투라 체제다. 당은 전국에 걸친 중요 직위들의 명단을 관리하며, 그 자리를 채우는 사람들을 임명하고 승진시키고 해임할 권리를 유보한다. 조직부라 불리는 부문을 통해 당은 사실상 수백만 관료의 경력을 통제한다. 이것이 통제의 조용한 기계장치다: 관료의 출세는 유권자가 아니라 당 내 상급자에게 달려 있으며, 이는 베이징까지 위로 향하는 유인 구조를 일직선으로 정렬시킨다.

따라서 이 체제에서 권력은 중앙집권적이면서 동시에 인사 중심적이다. 누가 한 성을 다스릴지를 당신이 고르고 마음대로 갈아치울 수 있다면, 그 성을 일일이 관리할 필요가 없다.

규율, 충성, 그리고 체제의 한계

광대한 나라에 흩어진 9,900만 명의 당으로서는 명백한 문제가 있다: 그렇게 많은 관료를 어떻게 충성스럽고 정직하게, 제대로 작동할 만큼 유지하는가? 당의 답은 자신만의 내부 집행 기구인 중앙기율검사위원회로, 부패와 불충에 대해 당원들을 단속한다.

시진핑 치하에서 2012년 이후 시작된 대대적인 반부패 운동은, 운동 자체의 표현을 빌리면 하급 "파리"부터 고위급 "호랑이"에 이르기까지 놀라울 만큼 많은 관료를 조사하고 처벌했다. 반부패 노력은 뇌물수수에 지친 대중에게 진정으로 인기가 있으며, 실제 비리를 청소한다. 동시에 분석가들은 그러한 운동이 정치적 기능, 즉 경쟁자를 제거하고 중앙의 권위를 강화하는 역할도 한다고 널리 지적한다. 두 가지가 동시에 사실일 수 있으며, 이 체제는 부패 척결과 권력 공고화 사이의 경계를 흐릿하게 만든다.

이는 당-국가의 더 깊은 특징을 가리킨다. 그것을 견제할 독립된 법원도, 야당도, 자유로운 언론도 없는 상태에서, 당은 스스로를 규율해야 하며, 통치의 질은 정점에 있는 사람들의 판단에 크게 좌우된다. 지지자들은 이것이 분열적인 민주주의가 따라가기 어려운 장기적 계획과 결단력 있는 행동을 가능하게 한다고 주장한다. 비판자들은 이것이 지도부의 실수가 재앙이 되기 전에 잡아내는 안전장치를 제거한다고 주장한다. 비범한 경제적 변혁과, 견제받지 않은 중앙의 결정 아래 빚어진 극심한 인재(人災)의 사례들을 모두 포함하는 중국 자신의 현대사는, 두 해석 모두에 근거를 제공한다.

이 설계가 지속되는 이유

이토록 빈틈없이 통제되는 체제는 깨지기 쉬울 것이라 가정하기 쉽지만, 당은 그 모델을 빌려 왔다가 이후 갈라선 소련보다도 오래 살아남으며 놀라울 만큼 끈질긴 생명력을 입증해 왔다. 그 설명의 일부는 성과다: 수억 명을 빈곤에서 끌어올린 수십 년간의 급속한 경제 성장이 당에 막대한 정당성을 사 주었다. 또 다른 일부는 적응력으로, 지도부는 정치적 독점을 온전히 유지하면서도 경제 노선을 거듭 재발명해 왔다.

당은 또한 그들이 사상공작이라 부르는 일에 공을 들여, 교육과 언론과 공적 담론을 빚어 민족 부흥이라는 자신의 서사를 떠받친다. 그리고 소련 진영 시절보다 훨씬 정교한, 감시와 정보 통제를 위한 방대한 역량을 구축해 왔다. 물질적 이득을 가져다주고, 정보의 흐름을 통제하며, 모든 기관을 장악하는 이 조합이 그 구조를 서 있게 만든다.

이 가운데 어느 것도 체제가 얼어붙어 있다는 뜻은 아니다. 집단지도와 개인 통치 사이의 균형은 시대마다 옮겨 왔고, 당과 시장의 관계는 계속 진화하고 있으며, 둔화하는 경제와 고령화하는 인구의 도전은 새로운 방식으로 이 모델을 시험한다. 그러나 기본 골격, 즉 국가에 융합된 당은 70년이 넘도록 굳건히 버텨 왔다.

핵심 요점

중국은 집권당을 거느린 정부라기보다, 중국공산당이 모든 기관에 짜여 들어가 있고 국가 기구가 그 눈에 보이는 껍데기로 기능하는 당-국가로 이해하는 것이 가장 정확하다. 권력은 9,900만 명에 이르는 당원에서 출발해 중앙위원회와 정치국을 거쳐 작디작은 상무위원회까지 가파른 피라미드를 타고 올라가며, 단순히 의례적인 주석직이 아니라 당의 최고위직과 군의 지휘권을 쥐고 통치하는 최고지도자에게 집중된다. 당은 일반 부처를 압도하는 조정 위원회를 통해, 그리고 노멘클라투라 체제를 매개로 한 인사 통제를 통해 자신의 의지를 바깥으로 투사하며, 독립된 법원이 아니라 내부 규율을 통해 스스로를 단속한다. 그 결과는 고도로 중앙집권적이고 인사 중심적이며, 결단력 있는 장기적 행동과 견제받지 않은 오류 모두를 낳을 수 있는 체제, 그리고 경제적 성과를 정보와 기관에 대한 빈틈없는 통제와 결합함으로써 존속해 온 체제다. 중국 정치를 따라가려면 언제나 같은 질문을 던져야 한다: 서류상 누가 어느 자리를 차지하고 있는가가 아니라, 누가 당을 대변하는가.