외부효과: 시장이 외면하는 숨겨진 비용

1970년대, 오하이오강 강변에 석탄 화력 발전소 하나가 자리 잡고 있었다. 이 발전소는 화물 열차로 실어 나르는 석탄을 태우며 주변 지역에 전기를 팔았고, 그 가격은 연료비와 터빈 비용, 그리고 그곳에서 일하는 모든 사람의 임금을 너끈히 충당하는 수준이었다. 어느 회계사의 기준으로 보더라도 이 발전소는 정직한 사업이었다. 1킬로와트시를 생산하는 데 드는 비용만큼을 청구했고, 고객들은 기꺼이 그 값을 치렀다. 그런데 바람이 흘러가는 방향으로 몇 마일 떨어진 곳, 발전소 소유주들이 한 번도 만난 적 없고 앞으로도 요금을 청구할 일이 없는 어느 학군에서는 다른 무언가가 쌓여 가고 있었다. 숨이 차서 진료소를 찾는 아이들의 수가 유난히 많았고, 천식 입원 건수가 계절이 바뀔 때마다 슬금슬금 늘어나고 있었던 것이다.

그 두 사실을 잇는 청구서는 어디에도 없었다. 발전소가 내뿜는 황과 미세먼지를 들이마시는 가족들은 전기 계약의 당사자가 아니었고, 계량기에 찍힌 가격은 그들의 병원 방문에 대해 아무 말도 하지 않았다. 시장이 청구한 값과 그 활동이 실제로 세상에 입힌 비용 사이의 그 거리, 그 조용한 쐐기는 경제학에서 가장 중대한 결과를 낳는 개념 중 하나다. 경제학자들은 이것을 외부효과라고 부르는데, 이 개념을 이해하면 우리가 왜 탄소에 세금을 매기는지부터 왜 이웃집 벌통이 조용히 동네 전체를 더 살기 좋게 만드는지까지 모든 것이 설명된다.

거래의 틈새로 빠져나가는 것

외부효과는 어떤 시장 거래가 그 거래에 참여하지 않은 제3자에게 비용을 부과하거나 편익을 주는데, 계약 당사자들이 마주하는 가격에는 그 영향이 반영되지 않을 때 존재한다. 여기서 결정적인 단어는 제3자다. 구매자와 판매자가 만나 가격에 합의하고, 그 가격은 두 사람이 신경 쓰는 모든 것을 반영한다. 그러나 그 거래의 결과는 협상 바깥에 완전히 동떨어져 앉아 있는 사람들, 곧 협상 테이블에 자리가 없어 그 복리가 가격에 한 번도 반영된 적 없는 사람들에게로 흘러넘칠 수 있다.

석탄 발전소가 교과서적인 사례다. 구매자는 전기를 원하고, 판매자는 수익을 원하며, 그들이 합의하는 가격은 그 두 이해관계를 더없이 멋지게 균형 잡는다. 그 가격이 무시하는 것은 바람 부는 쪽에 사는 천식 걸린 아이다. 그 아이는 무언가를 팔지도, 사지도 않았기 때문이다. 그 아이의 폐가 입은 손상은 실재하며, 의료비와 결석한 학교 일수라는 형태로 진정한 경제적 비용을 가지지만, 정작 그 손상을 일으킨 거래 어디에도 나타나지 않는다. 시장은 구매자와 판매자를 조율하는 데에는 그토록 효율적이면서도, 그 둘 중 어느 쪽도 아닌 사람에 대해서는 구조적으로 눈이 멀어 있다.

이 맹목은 관련된 사람들의 도덕적 결함이 아니다. 발전소 운영자는 악당이 아니며, 전등 스위치를 켜는 고객은 범죄를 저지르는 것이 아니다. 문제는 교환 그 자체의 구조 속에 박혀 있다. 가격은 그것을 정한 두 당사자 사이에 정보를 실어 나르는 데에는 경탄스러울 만큼 능하지만, 그 밖의 모든 사람에 관한 정보를 실어 나르는 데에는 경탄스러울 만큼 서툴다.

사적 비용과 사회적 비용 사이의 조용한 틈

이것이 경제 전체에 왜 중요한지 보기 위해, 경제학자들은 두 종류의 비용을 구분한다. 첫째는 사적 비용으로, 생산자가 직접 부담하는 지출이다. 석탄, 노동, 유지 보수, 곧 사업을 하는 데 드는 비용이다. 둘째는 사회적 비용으로, 그 활동이 사회에 부과하는 전체 비용이다. 여기에는 사적 비용에 더해 제3자에게 떨어지는 온갖 손해가 포함된다. 어떤 활동에 파급 효과가 전혀 없으면 이 두 숫자는 동일하고 아무 문제도 없다. 제3자 비용이 존재할 때, 사회적 비용은 사적 비용보다 정확히 한계 외부 손해, 곧 한 단위를 더 생산할 때 야기되는 추가적인 해악만큼 높아진다.

바로 여기서 문제가 드러난다. 시장은 자연히 사적 비용이 가격과 만나는 수량에서 자리를 잡는다. 그 지점이야말로 생산자가 한 단위를 더 만드는 것이 더 이상 이윤이 되지 않는 지점이기 때문이다. 그러나 그 계산은 오직 생산자 자신의 비용만 따진다. 바람 부는 쪽 학군에 떨어지는 해악은 결코 고려하지 않는다. 생산자는 사적 비용만을 마주하고, 그 비용은 진짜 사회적 비용보다 낮기 때문에, 그 활동은 실제보다 더 싸 보이고, 그래서 시장은 그것을 지나치게 많이 생산한다.

그 결과 시장은 잘못된 수량에서 거래한다. 오염을 일으키는 전기를 절대 생산해서는 안 된다는 것이 아니라, 이만큼이나 생산해서는 안 된다는 것이다. 사회는 석탄 발전이 다소 줄고 천식 사례가 다소 줄어드는 편이 더 나을 텐데, 시장에는 그 더 나은 지점을 스스로 찾아낼 내부 메커니즘이 없다. 시장이 생산을 인도하는 데 의존하는 바로 그것, 곧 가격 신호가 그저 너무 낮은 숫자를 보내고 있는 것이다.

두 개의 그림, 부호만 뒤집힌 같은 모양

이 틀은 그것이 양방향으로 작동한다는 점을 알아차리는 순간 진정으로 우아해진다. 음의 외부효과, 곧 석탄 발전소 같은 부류는 사회적 비용을 사적 비용보다 위로 밀어 올리며, 그 결과 시장은 과잉 생산하여 누구에게도 좋지 않을 만큼 해로운 것을 더 많이 쏟아낸다. 그러나 부호를 뒤집은 같은 논리는 비용이 아니라 흘러넘치는 편익을 묘사한다.

예방 접종을 생각해 보자. 당신이 예방 접종을 받으면 스스로를 보호하게 되는데, 바로 그 사적 편익이 당신의 결정을 이끄는 동기다. 그러나 당신은 동시에 질병이 주변 사람들에게 퍼지는 것을 조금이나마 더 어렵게 만들어, 접종을 받을 수 없는 사람들까지 보호하는 집단 면역에 기여한다. 그 편익은 제3자에게 떨어지며 당신의 개인적 비용편익 계산에는 결코 들어가지 않기에, 사회적 편익이 사적 편익보다 위에 놓인다. 그 결과는 오염의 경우와 정확히 거울처럼 대칭을 이룬다. 시장은 과소 생산한다. 개인의 선택에만 맡겨 두면, 공동체에 이상적인 수보다 더 적은 사람만 예방 접종을 받는다. 이웃에게 베푸는 보호에 대해 아무도 대가를 받지 않기 때문이다.

양쪽 각각의 사례 목록은 길고도 시사적이다. 음의 쪽에는 오염, 교통 혼잡, 남용으로 길러진 항생제 내성, 간접흡연이 자리하는데, 모두 그 해악이 곁에 있는 사람들에게 떨어지는 활동이다. 양의 쪽에는 예방 접종, 과수원 근처의 양봉(벌들은 양봉가가 결코 수확하지 않을 과일을 수분시킨다), 그 발견이 모두를 풍요롭게 하는 기초 과학 연구, 그리고 집단 면역 그 자체가 자리한다. 이 틀은 두 부류를 사적 가치와 사회적 가치 사이의 바로 그 동일한 괴리로 다루며, 달라지는 것은 산술적 부호뿐이다.

피구의 세금과 코즈의 흥정

문제가 사적 비용과 사회적 비용 사이의 틈이라면, 자연스러운 질문은 그 틈을 어떻게 메울 것인가다. 첫 번째 위대한 답은 영국 경제학자 아서 피구에게서 나왔는데, 그는 1920년 저서 후생경제학에서 놀라울 만큼 단순한 해법을 제안했다. 음의 외부효과에 그것이 부과하는 한계 외부 비용만큼 세금을 매기면, 생산자가 갑자기 그 활동의 전체 사회적 비용을 마주하게 된다고 피구는 주장했다. 양의 외부효과에 그것이 주는 한계 외부 편익만큼 보조금을 지급하면, 생산자가 자신이 퍼뜨린 이로움에 대해 보상을 받게 된다. 어느 경우든 쐐기는 메워지고, 가격이 진실을 말하기 시작하며, 시장은 올바른 수량을 향해 떠밀린다. 한 세기가 지난 지금도 이 피구세는 탄소 가격제 전체의 토대를 이룬다.

피구로부터 40년 뒤, 경제학자 로널드 코즈는 도발적인 반론을 내놓았다. 1960년 사회적 비용의 문제에서 코즈는 정부 개입이 아예 필요 없을지도 모른다고 주장했다. 재산권이 명확히 정의되고 흥정 비용이 낮을 때, 그는 어떤 세금도 없이 관련 사적 당사자들이 스스로 효율적인 결과로 협상해 나갈 수 있음을 보여 주었다. 공장이 오염시킬 권리를 가지고 있다면, 영향을 받는 이웃들이 공장에 돈을 지불하여 덜 오염시키도록 할 수 있다. 이웃들이 깨끗한 공기에 대한 권리를 가지고 있다면, 공장이 배출 허가를 받기 위해 그들에게 돈을 지불할 수 있다. 어느 쪽이든 흥정이 값싸고 권리가 명확하기만 하다면, 당사자들은 효율적인 수량에 도달할 때까지 계속 거래할 것이다. 이 통찰은 코즈에게 1991년 노벨 경제학상을 안길 만큼 깊었다.

이 두 결과는 정책의 영역을 둘로 나눈다. 피구는 국가가 외부효과에 직접 가격을 매겨야 한다고 말한다. 코즈는 알맞은 조건 아래에서는 국가가 명확한 재산권을 부여하기만 하고 물러서면 된다고 말한다. 이 견해 차이는 모순이라기보다 각 접근이 언제 적용되는가의 문제다.

대기는 왜 흥정하지 않는가

정직한 답은 코즈의 결과가 흔히 부재하는 조건 아래에서만 성립한다는 것이다. 그의 흥정 해법은 거래 비용이 낮을 때, 재산권이 명확할 때, 그리고 영향을 받는 당사자들이 실제로 마주 앉아 협상할 만큼 적을 때 작동한다. 이웃 둘과 시끄러운 작업장이라면 정말로 울타리 너머로 문제를 매듭지을 수 있을지도 모른다. 그러나 문제를 키우면 그 조건들은 무너진다.

대기 중 이산화탄소는 세 조건을 한꺼번에 위반한다. 누구도 대기에 대한 명확한 재산권을 쥐고 있지 않으므로, 흥정하거나 돈을 줄 소유주가 없다. 모든 배출자와 영향을 받는 모든 사람을 협상 테이블로 데려오는 거래 비용은 사실상 무한한데, 배출자는 수십억에 이르고 영향을 받는 당사자에는 아직 태어나지 않은 사람들까지 포함되기 때문이다. 그리고 영향을 받는 당사자는 적은 것이 아니라 여러 세대에 걸친 인류 전체다. 협상할 울타리도 없고, 충분히 넓은 협상 테이블도 그럴듯하게 마련할 수 없다. 바로 이 때문에 우리 시대를 규정하는 환경 문제에 대해서는 정책이 피구로 되돌아간 것이다. 흥정이 불가능할 때, 외부효과에 매기는 세금이 남은 도구다.

탄소에 가격 매기기, 그리고 그 개념의 한계

피구로의 그 복귀는 이제 전 세계 정책에서 눈에 띈다. 현재 대략 쉰 곳가량의 관할 구역이 세금의 형태든 거래 가능한 배출권 제도의 형태든 명시적인 탄소 가격을 운영하고 있다. 유럽연합의 배출권 거래제에서는 2022년부터 2024년에 걸쳐 배출권이 이산화탄소 1톤당 대략 60유로에서 100유로 사이에 거래되었고, 스웨덴의 탄소세는 1톤당 약 130달러에 가까운데, 이는 세계에서 가장 높은 수준에 속한다.

스웨덴의 경험은 그 개념을 검증할 만큼 충분히 길게 이어졌다는 점에서 곱씹어 볼 가치가 있다. 1991년 이 나라는 세계 최초의 탄소세 가운데 하나를 도입했는데, 당시 세율은 1톤당 약 30달러에 해당하는 수준이었다. 이후 수십 년에 걸쳐 그 세율을 꾸준히 끌어올려 2024년에는 1톤당 대략 130달러에 이르렀다. 흔히 인용되는 결과는, 스웨덴의 배출량이 1990년 수준 대비 약 30퍼센트 줄어든 한편 그 나라의 GDP는 대략 두 배가 되었다는 것인데, 이 짝지음은 탈탄소화와 성장이 서로 배타적이지 않다는 증거로 자주 제시된다. 세금은 경제의 목을 조르지 않았고, 외부효과가 줄어드는 동안 경제는 성장했다.

그러나 이 틀은 완성된 기계가 아니며, 비판자들은 진정한 난점을 제기한다. 피구세를 올바르게 설정하려면 먼저 한계 외부 비용을 추정해야 하는데, 탄소의 경우 그 추정치, 곧 탄소의 사회적 비용은 격렬하게 논쟁된다. 그것은 할인율, 곧 우리가 현재의 비용을 미래의 해악과 맞바꾸는 비율에 크게 좌우되며, 분별 있는 경제학자들조차 그 비율이 얼마여야 하는지를 두고 첨예하게 엇갈린다. 할인율의 작은 변화가 추정된 탄소의 사회적 비용을 큰 폭으로 움직일 수 있고, 이는 그 틀이 정책 논쟁을 없애지 못한 채 다만 옮겨 놓을 뿐임을 뜻한다. 피구는 우리에게 외부효과에 그 한계 비용만큼 세금을 매기라고 일러 주지만, 그 숫자가 얼마인지는 어떤 확실성도 가지고 일러 주지 못한다. 논쟁은 탄소에 가격을 매겨야 하는가에서 얼마나 매겨야 하는가로 옮겨 가는데, 이는 진전이지만 여전히 논쟁으로 남는다.

핵심 요점

외부효과는 시장 거래에서 비롯된 비용이나 편익이 제3자에게 떨어지면서 가격에 반영되지 않는 것을 말하며, 바로 이 때문에 석탄 발전소가 값싼 전기를 파는 동안 바람 부는 쪽에서 천식 사례가 쌓일 수 있다. 생산자는 외부 손해를 포함한 더 높은 사회적 비용이 아니라 자신의 사적 비용만을 마주하기에, 시장은 음의 외부효과를 가진 활동(오염, 혼잡, 항생제 내성)을 과잉 생산하고 양의 외부효과를 가진 활동(예방 접종, 기초 연구, 집단 면역)을 과소 생산하는데, 이는 부호만 뒤집힌 동일한 괴리다. 두 갈래의 지적 전통이 정책적 대응을 나눈다. 해악에는 세금을 매기고 편익에는 그 한계 외부 가치만큼 보조금을 주자는 아서 피구의 1920년 제안과, 명확히 정의된 재산권과 낮은 거래 비용이 있으면 사적 당사자들이 정부 개입 없이 효율로 흥정해 갈 수 있다는 로널드 코즈의 1960년 결과다. 코즈의 흥정 해법은 대기 중 탄소가 자리한 바로 그곳(명확한 재산권 없음, 감당 불가능한 거래 비용, 수십억의 영향받는 당사자)에서 무너지며, 이것이 현대 기후 정책이 피구로 되돌아간 이유다. 이제 대략 쉰 곳의 관할 구역이 탄소에 가격을 매기고 있고, 스웨덴은 상승하는 탄소세가 성장하는 경제와 공존할 수 있음을 수십 년의 증거로 보여 준다. 이 틀이 끝내 안고 있는 한계는, 올바른 세금을 설정하려면 탄소의 사회적 비용을 알아야 한다는 점이다. 그 추정치는 논쟁적인 할인율 선택에 달려 있기에, 외부효과 이론은 정책 논쟁을 풀어내지는 못한 채 다시 빚어낼 뿐이다.