관세는 정말 효과가 있을까?

1930년 6월 17일, 허버트 후버 대통령은 책상 앞에 앉아 있었다. 눈앞에는 법안이 놓여 있었고, 귓가에는 경고가 울리고 있었다. 불과 몇 주 전, 1,028명의 경제학자가 그에게 스무트-홀리 관세법에 거부권을 행사해 달라고 간청하는 공개서한에 서명했다. 공개적으로는 거의 모인 적이 없는 종류의, 거의 만장일치에 가까운 전문가들의 합의였다. 그럼에도 후버는 법안에 서명했다. 이후 4년 동안 교역 상대국들이 보복에 나서고 대공황이 깊어지면서, 세계 상품 무역은 단지 둔화하는 데 그치지 않았다. 약 3분의 2가 무너져 내렸다.

이것은 경제학을 통틀어 가장 자주 인용되는 경계의 우화 가운데 하나다. 그런데도 거의 한 세기가 지난 지금, 관세는 미국과 전 세계 정치 논쟁의 한복판으로 되돌아왔다. 정치인들은 수입품에 세금을 매기면 일자리를 지키고, 경쟁국을 응징하며, 국내 산업을 되살릴 수 있다고 약속한다. 그러면서 그 비용을 치르는 것은 시민이 아니라 외국 수출업자라고 흔히 강변한다. 그러니 어느 한쪽의 구호도 빼고 솔직하게 이렇게 물어볼 만하다. 관세는 정말 효과가 있을까? 정직한 답을 내려면 보통 한데 뒤엉켜 버리는 여러 질문을 따로 떼어 놓아야 한다. 관세가 기계적으로 무엇을 하는지, 실제로 누가 그 값을 치르는지, 비용에도 불구하고 정부가 왜 계속 관세를 부과하는지, 그리고 보호가 진정으로 보상을 가져다주는 경우가 과연 있는지를 말이다.

정부가 당길 수 있는 네 개의 지렛대

관세를 평가하기 전에, 그것을 여러 도구 가운데 하나로 보는 편이 도움이 된다. 정부가 무역을 제한하거나 형성하는 데 쓰는 수단은 본질적으로 네 가지이며, 저마다 작동 방식이 다르다. 관세는 수입품에 매기는 세금으로, 국내 구매자가 외국 상품에 치르는 가격을 끌어올린다. 쿼터는 수입할 수 있는 상품의 물리적 수량에 두는 강한 한계로, 가격이 아니라 물량을 통제한다. 보조금은 정반대 방향으로 작동한다. 정부 자금을 국내 생산자에게 흘려보내 진열대 가격을 올리지 않고도 외국 경쟁자를 가격으로 눌러 이기게 해 준다. 그리고 네 가지 중 가장 드문 수출 제한은 한 나라의 자국 생산자가 특정 상품을 해외에 파는 것을 막는데, 이는 대체로 무기와 군사적 용도가 있는 이중용도 기술에만 쓰이는 지렛대다.

이 수단들은 서로 바꿔 쓸 수 있는 것이 아니며, 그 차이는 누가 이득을 보고 누가 손해를 보는지를 가르기 때문에 중요하다. 쿼터는 희소한 수입 면허를 쥔 쪽에게 횡재성 이익을 안겨 주는 경향이 있는 반면, 관세는 적어도 그 여분의 돈을 정부의 세입으로 보낸다. 보조금은 소비자 가격을 낮게 유지하지만, 대신 조용히 납세자에게 청구서를 들이민다. 그러나 정치 논쟁을 지배하는 수단은 관세다. 눈에 보이고, 발표하기 쉬우며, 외국인에게 값을 치르게 하는 것처럼 보이기 때문이다. 그 마지막 인상이 증거와 부딪쳐 살아남는지가 바로 이 문제 전체의 핵심이다.

관세를 그려 보고, 숨겨진 손실을 찾다

경제학자들은 관세가 정확히 무엇을 하는지를 그림으로 나타내는 표준적인 방법을 가지고 있다. 그것은 정치적 표현 속에서는 보이지 않는 비용을 드러내기에 한번 짚어 볼 만하다. 어떤 상품을, 이를테면 철강을 떠올려 보자. 세계가 그것을 낮은 국제 가격에 판다고 하자. 한 나라가 관세를 부과하면, 그 수입 철강의 국내 가격은 세금만큼 오른다. 동시에 여러 가지 일이 일어난다. 이제 값싼 경쟁에서 보호받게 된 국내 철강 생산자는 더 비싸게, 더 많이 팔 수 있으니 이득을 본다. 정부는 여전히 수입되는 모든 톤에서 세입을 거두니 역시 이득을 본다. 그리고 국내 소비자, 즉 철강이나 철강으로 만든 무엇이든 사는 모든 사람은 더 높은 가격을 치르니 손해를 본다.

여기에 구호들이 빠뜨리는 부분이 있다. 생산자가 얻은 이득과 정부가 얻은 이득을 합쳐도, 그것은 소비자가 잃는 것과 같지 않다. 소비자는 더 많이 잃는다. 그 차이는 아무에게도 돌아가지 않는다. 그저 경제에서 증발해 버린다. 교과서의 도표에서 이 사라진 가치는 공급 곡선과 수요 곡선 사이에 끼인 두 개의 작은 삼각형으로 나타나며, 경제학자들은 이 증발한 가치를 사중손실이라고 부른다. 한 삼각형은 관세가 있어야만 살아남는 덜 효율적인 국내 기업으로 옮겨 간 생산을 나타내고, 다른 하나는 보호된 가격이 너무 높아 소비자가 아예 포기해 버린 구매를 나타낸다. 관세가 비효율적이라는 말의 엄밀한 의미가 바로 이것이다. 관세는 단지 돈을 이리저리 옮기는 데 그치지 않고, 그 과정에서 그 일부를 파괴해 버린다. 보호받는 산업이 얻는 이득은 실재하지만, 그것은 그 산업이 다른 모든 사람에게 떠넘기는 손실보다 작다.

실제로 누가 제 주머니에 손을 넣는가

사중손실 논증은 이론이고, 이론은 반박당할 수 있다. 그러니 가장 많이 연구된 최근의 자연 실험을 살펴보자. 2018년 3월에 시작된 미국과 중국의 관세 전쟁이다. 트럼프 행정부는 미국 무역법 제232조와 제301조에 따라 약 3,700억 달러어치의 중국 수입품에 관세를 부과했고, 중국도 똑같이 보복에 나섰다. 이것은 사고 실험이 아니었다. 거대한 경제에 적용된 거대한 정책이었고, 경제학자들이 연구할 데이터를 홍수처럼 쏟아 냈다.

이 사건 내내 되풀이된 끈질긴 정치적 주장은, 관세는 중국 수출업자가 치르는 것이며 중국이 미국에 수표를 보내고 있다는 것이었다. 실증 문헌은 거의 정반대를 발견했다. 2018년부터 2019년까지의 관세를 면밀히 살핀 여러 연구는, 그 비용이 거의 전부 미국 수입 가격으로 전가되었다고, 다시 말해 미국 수입업자가, 그리고 궁극적으로는 미국 소비자와 기업이 그것을 떠안았다고 결론지었다. 추정된 비용은 연간 약 510억 달러에 달했다. 관세는 실제로 도표가 예측한 그대로 움직였다. 외국 판매자가 흡수하는 벌금이 아니라, 국내 구매자가 치르는 세금이었던 것이다. 이 발견은 논쟁적인 정책에 대해 실증 경제학이 도달할 수 있는 합의에 거의 가깝다. 그것이 한 나라가 경쟁국에 대해 품을 수 있는 모든 전략적 질문을 해결해 주지는 않지만, 누가 값을 치르는가에 관한 가장 단순하고 가장 흔한 정치적 주장만큼은 일축해 버린다.

나쁜 정책이 계속 선거에서 이기는 이유

관세가 어김없이 순손실을 안긴다면, 그리고 경제학자들이 이를 두 세기 동안 이해해 왔다면, 왜 관세는 계속 되돌아오는가? 그 답은 정치인들이 유독 어리석기 때문이 아니다. 그것은 비용과 편익이 어떻게 분배되는가라는 구조적 특징에 있으며, 정치경제학에서 가장 중요한 발상 중 하나다.

관세 보호는 집중된 편익과 분산된 비용을 낳는다. 편익은 작고 식별 가능한 집단에게 흘러간다. 보호받는 한 산업의 노동자와 소유주들로, 이들은 각자 수천 달러를 얻을 수 있고 그 이득이 어디서 오는지 정확히 안다. 비용은 소비자 전체에 퍼져 있다. 이들은 저마다 철강이나 설탕이나 세탁기에 조금씩 더 치르면서도, 흔히 그 사실을 알아차리지조차 못한다. 철강 노동자는 이 사안을 두고 로비하고, 후원하고, 투표할 온갖 이유가 있다. 한 해에 몇 달러를 더 치르는 쇼핑객은 그에 맞서 조직될 이유가 거의 없다. 때로 집단행동의 논리라고 불리는 이 비대칭은, 사회 전체에 드는 비용이 전체 편익을 넘어서더라도 보호를 그대로 유지하는 쪽으로 정치적 압력을 체계적으로 기울게 한다. 결국 이기는 쪽을 가르는 것은 국가 후생의 셈법이 아니라, 누가 싸우러 나오는가의 셈법이다. 보호무역주의가 교육으로 고쳐질 일시적 실수가 아닌 이유가 여기에 있다. 그것은 끊임없이 되살아나는, 민주주의 정치의 안정적인 특징이다.

긴 후퇴, 그리고 날카로운 복귀

20세기 후반의 대부분 동안, 세계는 이 중력에 맞서 놀라운 성공을 거두며 버텼다. 스무트-홀리와 1930년대의 잔해는 전후 지도자들이 협력적 틀을 세우도록 설득하는 데 도움이 되었다. 1947년, 스물세 개 나라가 관세 및 무역에 관한 일반협정, 즉 GATT에 서명하며 서로 관세를 올리려고 경쟁하는 대신 함께 관세를 낮추기로 협상하기로 약속했다. 여덟 차례 이어진 협상 라운드를 거쳐, 그리고 1995년에 GATT를 대체한 세계무역기구 아래에서, 그 추세는 극적이고도 지속적이었다. 평균 적용 관세는 1947년 약 22퍼센트에서 2020년대에는 약 3퍼센트로 떨어졌다. 이것은 반올림 오차가 아니다. 그 수십 년 동안 세계 무역과 소득이 그토록 크게 성장한 구조적 이유 가운데 하나다.

그러나 그 틀은 밑바탕에 깔린 정치적 압력을 없애지 못한 채 관세만을 억제했고, 최근 몇 년 사이 그 압력은 강하게 다시 떠올랐다. 2018년 중국 관세는 시작의 한 수에 불과했다. 그 뒤로 2022년 반도체 및 과학법, 인플레이션 감축법, 2024년 전기차에 대한 가파른 관세 인상, 그리고 2025년의 새로운 관세 위협이 이어졌다. 이들을 모두 합치면, 1970년대 이후 가장 집중된 미국 산업 및 무역 정책의 재천명에 이른다. 관세의 긴 후퇴는, 알고 보니 영구적인 것이 아니었다. 관세가 효과가 있는가라는 질문은 더 이상 역사적인 것이 아니다. 그것은 살아 있는 현안이다.

보호에 대한 정당한 근거가 과연 있는가

경제학이 일률적으로 안 된다고 답한다는 식으로 말하는 것은 정직하지 못한 일일 것이다. 보호를 옹호하는 진지하고도 존중할 만한 논증이 하나 있으며, 그것은 공정한 청문을 받을 자격이 있다. 1841년 독일 경제학자 프리드리히 리스트가 정식화한 유치산업 논증은, 진정으로 새로운 국내 산업은 자리를 잡기까지 일시적인 보호가 필요할 수 있다고 본다. 그 발상은 이렇다. 젊은 산업은 이미 규모의 경제를 누리는 기존의 외국 거인들과 아직 경쟁할 수 없지만, 몇 년의 보호가 있으면 성장하고, 배우고, 효율적인 규모에 이르러, 그런 다음 열린 경쟁 속에서 제 발로 설 수 있다는 것이다. 이 보호는 영구적인 목발이 아니라, 일시적인 비계여야 한다.

문제는 그 이론이 유효한 조건이 좁고, 역사적 기록이 분명히 엇갈린다는 점이다. 교과서적 성공 사례는 실재한다. 한국의 조선업과 대만의 반도체는 모두 의도적인 국가 지원의 비호 아래 성장했고, 이론이 약속하는 그대로 세계 시장을 지배하기에 이르렀다. 그러나 교과서적 실패 사례 또한 그에 못지않게 시사하는 바가 크다. 1950년대부터 1970년대에 걸쳐 라틴아메리카 전역에서, 수입대체산업화라고 알려진 전략은 국내 산업을 광범위한 규모로 수입품으로부터 보호했지만, 그 결과는 세계적으로 경쟁력 있는 기업들의 한 세대가 아니라, 끝내 어른이 되지 못한 비효율적이고 영구히 비호받는 기업들의 무리였다. 그 차이는 규율에 달려 있는 듯하다. 보호에 믿을 만한 마감 기한이 따라붙는지, 수출 목표 같은 성과에 연동되는지, 그리고 결국 거두어지는지에 말이다. 정부가 비계를 내릴 수 있다고 약속할 수 있었던 곳에서는 그 논증이 때때로 통했고, 그럴 수 없었던 곳에서는 그것이 정확히 정치경제학이 예측하는 집중된 편익의 덫이 되었다. 그러니 유치산업 논거는 진정하지만 조건부이며, 입에 올리기는 실행하기보다 훨씬 쉽다.

핵심 요점

관세, 쿼터, 보조금, 수출 제한은 정부가 무역을 형성하는 데 쓰는 네 가지 주요 수단이며, 이 가운데 관세가 정치 논쟁을 지배한다. 표준적인 후생 분석은 관세가 국내 가격을 끌어올려 보호받는 산업과 국고에 도움을 주지만, 그 이득을 합친 것보다 더 큰 비용을 소비자에게 안긴다는 것을, 그리하여 재분배가 아니라 파괴된 가치를 나타내는 두 개의 사중손실 삼각형을 남긴다는 것을 보여 준다. 가장 많이 연구된 최근의 시험인 2018년부터 2019년까지의 미국과 중국 관세 전쟁은, 외국 수출업자가 아니라 국내 구매자가 값을 치른다는 이론의 예측을 연간 약 510억 달러의 비용으로 확인해 주었다. 이는 스무트-홀리의 40퍼센트 관세가 1930년대에 세계 무역을 3분의 2까지 무너뜨리는 데 일조한 것과 마찬가지다. 그럼에도 보호무역주의가 끈질기게 이어지는 이유는, 그 집중된 편익과 분산된 비용이 정치적 압력을 어김없이 그쪽으로 기울게 하기 때문이다. 평균 관세를 1947년 22퍼센트에서 오늘날 약 3퍼센트로 낮춘 GATT에서 WTO로 이어지는 틀이 관세를 억제했을 뿐 결코 없애지 못한 것도, 그리고 관세가 2018년부터 2025년까지 강하게 되돌아온 것도 같은 이유에서다. 정직한 예외는 하나, 1841년 프리드리히 리스트가 정식화한 유치산업 논증으로, 한국 조선업과 대만 반도체가 입증했으나 라틴아메리카의 수입대체가 그 신빙성을 떨어뜨렸다. 그 갈림이 주는 교훈은, 보호가 이따금 통하는 것은 오로지 좁고 규율 잡힌 조건 아래에서뿐이며, 그 조건은 내세우기는 쉽고 충족하기는 어렵다는 것이다.