人権はどこから生まれるのか

1994年4月、キガリで、小規模な国連平和維持部隊は、インテラハムウェと呼ばれるフツの民兵がツチ族の組織的な殺戮を始めるのを目の当たりにした。現地の司令官は増援とより強力な権限を求めた。ところが、10人のベルギー人平和維持要員が殺害されると、ベルギーは部隊を撤収し、全体の部隊は増強されるどころか縮小された。その後の約100日間で、およそ80万人が殺された。その多くはマチェーテや棍棒によるもので、世界が目をそらすなか、隣人が隣人に刃を向けた。まさにこの種の惨劇を防ぐために第二次世界大戦後に築かれた仕組みは、紙の上には存在していたのに、何ひとつしなかった。

普遍的な権利を語る壮大な言葉と、最も肝心なときに沈黙した国際社会との間にあるこの溝こそが、学問分野としての人権が抱える核心的な難問である。私たちは権利を、まるで自然の事実であるかのように、重力と同じくらい揺るぎないものとして語る。だが、それは実際にはどこから来るのか、何を権利とみなすかを誰が決めるのか、そして政府がそれを侵害したとき何が起こるのか。その答えは、どんな宣言の自信に満ちた言い回しが示すよりも、安心できないものであり、そして興味深いものである。

大惨事から生まれた法体系

現代の国際人権制度は若く、それは研究室で築かれたものではない。それはホロコーストの道徳的な余波から直接生まれた。1945年以前、個人を自国政府から守ることは内政問題として扱われ、他の国家が口を出す筋合いのない国内法の問題とされていた。一つの政権が自国の市民を投獄し、迫害し、あるいは殺害しても、国際法はそれについて驚くほど何も語らなかった。支配的だったのは主権という原則、すなわち国境の内側で起こることはその国自身の問題であるという考えだった。

600万人のユダヤ人の組織的な絶滅は、多くの場合に自国の合法的な市民であった人々に対して政府が遂行したものであり、純粋に国内的な保護で十分だという確信を打ち砕いた。収容所から引き出された教訓は端的なものだった。権利を個々の国家の裁量に完全に委ねることは破滅的に失敗した。ゆえに権利は、ある意味で国際的なものにならなければならない。これがこの分野全体の出発点となる直観である。すなわち、ある種の主張は人間が人間であるというだけの理由で人間に帰属し、その主張は国境で止まるべきではない、ということだ。その直観を実際の制度、条約、裁判所へと翻訳する作業は、その後の70年あまりを費やしてきたが、いまだ未完のままである。

あらゆるものを名指そうとした文書

この新しい思考から生まれた最初の大きな成果は1948年に届いた。国連総会で採択された世界人権宣言は、すべての人が当然受けるべきものを列挙しようとする30の条文を定めた。それはエレノア・ルーズベルトの指導のもとで活動する小規模な国際委員会によって起草され、その射程はあえて広くとられた。この文書は、今日もなおこの分野を構造づけている二つの異なる権利の系統を扱っていた。

第一の系統は市民的・政治的権利である。拷問からの保護、公正な裁判を受ける権利、言論と信教の自由、恣意的に拘束されない権利、そして自国の統治に参加する権利。第二の系統は経済的・社会的・文化的権利である。教育を受ける権利、働く権利、十分な生活水準を得る権利、医療を受ける権利。この両方の系統を一つの文書に収めたことは、まったく異なる政治的構想の間でなされた妥協の所産であり、その両者の間の緊張は完全には解消されたことがない。一部の政府や思想家は第一の系統だけを唯一の「本物の」権利として扱い、第二の系統を願望や政策目標とみなす。他方で、言論の自由の権利など飢えている者にはほとんど意味をなさないと主張する者もいる。宣言はどちらかを選ぶことを拒んだ。そしてその拒絶が、その後に来るすべてを形づくった。

宣言にはまた、決定的な限界があった。それは宣言であって、条約ではなかった。それは計り知れない道徳的・修辞的な重みを帯びていたが、いかなる拘束力のある法的義務も生み出さず、いかなる国家にもそれを守らせる仕組みも生み出さなかった。それは世界が自ら信じると述べたことの表明であり、その信念を法へと変えるには、さらに20年を要することになる。

願望から拘束力のある義務へ

その転換は1966年に起こった。このとき国連は、宣言の約束に法的拘束力を与える二つの条約を採択した。市民的及び政治的権利に関する国際規約は、それを批准した国家に対して第一の系統の権利を拘束力あるものとし、経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約は第二の系統について同じことを行った。権利を一つにではなく二つの別々の規約に分けるという決定は、まさに先に述べた冷戦の分断を反映しており、西側諸国が市民的・政治的自由を重視し、ソ連圏が経済的・社会的な保障を重視していた。世界人権宣言とあわせて、これら二つの規約はしばしば国際人権章典と呼ばれる。

この中核の周りに、その後の数十年をかけてより専門的な条約の密な網が形成されていった。個別の条約が、拷問、女性の権利、子どもの権利、難民の取り扱い、人種差別、そして障害のある人の権利を取り上げた。それぞれは、宣言の広い言葉が十分に規定しきれなかった特定の脆弱性を埋めようとする試みであり、その結果として、条約を一つまた一つと重ねながら、国家がその手の届く範囲にいる人々に対して負うものを描き出す、かなり包括的な国際法の体系が築かれた。20世紀の終わりまでに、その構造は紙の上では見事なものとなった。だが、より難しい問いは常に、そのいずれかを執行できるのかということだった。

実際に国家を従わせるのは誰か

ここでこの分野は感動的であることをやめ、正直であり始める。世界規模の警察は存在しない。いかなる国際的な権威も、国家元首をただ逮捕したり、政府を覆したり、ある国に市民への虐待をやめさせたりすることはできない。そのかわりに、執行は重なり合う制度の継ぎはぎに分散しており、そのどれもが単独で行動する力を持たず、そのほとんどが、本来制約すべき当の国家の協力に依存している。

現代の執行の構造はいくつかの層を組み合わせている。条約機関、すなわち主要な各条約に付属する専門家の委員会は、国家が自らの順守状況について提出する報告を審査するが、その過程は誠実さに依存しており、容易にごまかせる。加盟国からなる組織である国連人権理事会は、状況を調査し所見を発表するが、その構成には時として重大な加害者が含まれてきた。国際刑事裁判所は、ジェノサイド、人道に対する罪、戦争犯罪について個人を訴追できるが、それは国家が容疑者を引き渡すことで協力する場合に限られ、強国はそれを常套的に拒む。地域人権裁判所、とりわけ欧州人権裁判所は、加盟国に対して実効的な権限を持ち、拘束力のある判決を下すことができる。各国の制度、すなわち通常の国内裁判所やオンブズマンは、実際に効力を持つ法体系の内側で機能するため、しばしばあらゆるもののなかで最も一貫した執行を担っている。

正直に要約すれば、国際的な制度は強い執行よりもむしろ柔らかい手段に頼っている。それは名指しして恥をかかせること、すなわち虐待を公に暴露し政府の評判を傷つけることによって機能する。条件付けによって、すなわち援助や貿易をより良い行動と結びつけることによって。国内での動員によって、すなわち国内の活動家に法的・道徳的なてことなるものを与えることによって。そして、まれにかつ選択的に、あからさまな介入によって。これらの手段は強力でありうるが、ばらつきがあり、そして世界の世論を最も平然と無視しようとする国家に対してこそ、最も確実に失敗する。

主権が言い訳でなくなるとき

1990年代の失敗、とりわけルワンダ、しかしまた1992年から1995年にかけて並行して起こったボスニアの崩壊、すなわち国連の安全地帯とされた場所でスレブレニツァにおいて8,000人を超えるボスニア系ムスリムの男性と少年の虐殺が展開したことは、一つの厳しい問いを突きつけた。ある政府が自国民を虐殺しているとき、その主権は本当にそれを外部の行動から守るのか。伝統的な答えは「はい」であり、キガリとスレブレニツァの死者たちは、その答えの代償だった。

その応答が、2005年の国連世界サミットで正式に承認された新しい原則であり、保護する責任、通常はR2Pと略される。その核心となる一手は、主権そのものを定義し直すことだった。R2Pのもとでは、主権は放っておかれる絶対的な権利ではなく、条件付きの責任である。国家は、ジェノサイド、戦争犯罪、民族浄化、人道に対する罪から自国の市民を守ることによって、不干渉の保護を得る。国家が明らかにこれを果たせないとき、あるいは国家自身が加害者であるとき、その責任は国際社会へと移り、国際社会は外交的、経済的、そして最後の手段としての軍事的な手段を通じて行動しうる。それは見事な再構成であり、一瞬、1990年代の教訓が制度化されたかのように見えた。

大国が同意したときにだけ機能する原則

2005年以降の記録は、崇高な原則が国際的な力の現実と出会ったときに何が起こるかを示しており、それは冷静にさせるものだ。R2Pは、発動され、阻まれ、無視されることがほぼ等しく繰り返されてきた。そして、その三つのいずれの結末が訪れるかは、残虐行為の深刻さよりも、最も強力な国家の利益に、はるかに大きく左右されてきた。

2011年のリビアでは、安全保障理事会はムアンマル・カダフィの軍に対する軍事介入を承認するために明示的にR2Pを発動し、空爆作戦が続いた。だが、その後、介入は市民の保護から体制転換へと滑り込み、その国を長期にわたる混乱のなかに残し、ロシアと中国はこの原則に深く嫌気がさした。シリアが大量殺戮へと転落したとき、これら二つの国家は安全保障理事会での拒否権を行使してあらゆる同様の行動を阻み、その結果、国際社会が止められなかった残虐行為が何年も続いた。ミャンマーでは、ロヒンギャに対する軍の作戦、すなわち増えつつある法的見解がジェノサイドと評するそれが、世界が見守るなか展開し、R2Pの仕組みは事実上麻痺していた。言い換えれば、この原則は、安全保障理事会の常任理事国が許す場合にのみ行動を承認でき、そして彼らは自らの戦略的計算に従って、それを選択的にしか許さない。

この選択性こそが、より広い執行の溝の核心である。人権は原則としてはほぼ普遍的に肯定され、条約を重ねるごとに批准され、ほとんどあらゆる外交上の争いで持ち出されながら、実践においてはばらつきをもって一貫性なく執行される。同じ行為が、ある国では介入を引き起こし、別の国では完全な沈黙を引き起こしうる。

この営み全体を疑う四つの道

原則と実践の間の溝がこれほどまでに広いからこそ、人権制度は深刻な批判を招き、それは四つの大きな系統に分かれる。普遍主義への批判は、20世紀半ばに大部分が西側諸国によって明文化された権利が本当に普遍的なのか、それとも中立を装った名のもとに一つの文化の価値観を世界の他の地域に押しつけているのではないか、と問う。本稿が強調してきた執行への批判は、信頼できる執行を欠いた権利は、虐待的な政府が安心して無視できる約束にすぎないことを指摘する。拡張への批判は、新しい権利が着実に増殖することで概念が薄まり、ほとんどあらゆるものが権利となるとき、その言葉は最も根本的な主張を守るために必要な力を失ってしまうのではないか、と懸念する。そして現実主義への批判は、国家は究極的には道徳的義務ではなく利益と力に従って行動するのであり、ゆえに人権の言葉は主に、強国が競争相手に対して用い、自らを縛るときには静かに脇に置く道具として機能する、と論じる。

これらの批判のいずれも決定的ではなく、制度の擁護者はそれぞれに答えを持っている。だが、合わせて捉えれば、ほぼ誰もが抽象的には支持する制度が、なぜ世界においてこれほど一貫性なく機能するのかを、それらは説明している。この枠組みを理解する価値は、人権に喝采を送れるようになることにあるのではない。それは、現実の状況を読み解き、どの仕組みが当てはまるかを見極め、誰の利益が関わっているかを見抜き、そして国際社会の対応が実際にどうなるかを、しばしば気が滅入るほど正確に予測するための道具を与えてくれることにある。

重要なポイント

現代の人権制度は大惨事から、とりわけホロコーストから築かれ、権利を個々の国家に委ねることが失敗したという認識の上に立っていた。1948年の世界人権宣言は、市民的・政治的権利と経済的・社会的・文化的権利の双方にまたがる30の条文を名指したが、誰をも拘束しなかった。それが拘束力を持つのは、1966年の二つの規約と、拷問、女性、子ども、難民に関する専門的な条約の網が、それらの権利に法的効力を与えてからのことだった。しかし、執行はその野心に決して見合うことがなかった。それは条約機関、国連人権理事会、国際刑事裁判所、地域裁判所、各国の制度に分散し、名指しして恥をかかせること、条件付け、国内での動員、そして選択的な介入という柔らかい手段に大きく依存している。2005年に承認され、ルワンダとボスニアの失敗に直接動機づけられた保護する責任の原則は、主権を国家が自国民を守ることを条件とするものとして定義し直した。だが、その記録(リビアでの介入、シリアでの麻痺、ミャンマーでの無策)は、それが大国の利益が一致したときにのみ機能することを示している。ほぼ普遍的な肯定とばらつきのある執行との間にあるこの根強い溝こそが、この分野を特徴づける要素であり、四つの深刻な批判(普遍主義、執行、拡張、現実主義)の標的である。それらは合わせて、人権がなぜ20世紀の偉大な道徳的達成の一つであると同時に、最も歯がゆい未完の営みの一つであり続けているのかを説明している。