移民と国境の政治学

2015年の長い夏、数十万もの人々が、レスボス島やコス島といったギリシャの島々の浜辺に、定員をはるかに超えた船から降り立った。その多くはシリアの戦争から逃れてきた人々だった。そこから彼らは線路沿いや高速道路の路肩を伝って、バルカン半島を北へと歩き、ドイツやスウェーデンを目指した。数か月のうちに、最初に到着した国で審査が行われるという前提のうえに緻密に組み立てられていた欧州連合の亡命制度は、もともと想定されていなかった規模の人々の流入に耐えきれず崩れ落ちた。ハンガリーには国境フェンスが立てられ、フェリーや列車は止められ、各国政府は誰が誰に責任を負うべきかをめぐって非難の応酬を繰り広げた。

あの年がもたらした制度的・政治的な余震は、それ以来ずっと欧州政治を形づくってきた。そしてそれは、ほぼすべての近代国家の根底に横たわる問いを浮き彫りにする。誰が入る権利を持ち、とどまる権利を持ち、そして最終的に「属する」権利を持つのか。国境とは地図上の単なる線ではない。それは政治的成員資格の制度的な縁であり、そこでは主権、個人の権利、そして民主的な競争のすべてがぶつかり合う。本稿では、その衝突の背後にある仕組みを順を追って解き明かしていく。市民権がどのように割り当てられるのか、国家は移民を望む人々をどのように仕分けるのか、難民を律する国際的なルールはどのようなものか、そしてなぜ移民をめぐる政治は豊かな民主主義国の間でこれほど異なって見えるのか。

誰を市民とみなすかについての二つの古い原則

国家が移民について論じる前に、まずはより根本的な問いに答えなければならない。そもそも人はどうやってその国の成員になるのか。近代国家はこれを二つの主要な法的体制によって解決しており、両者の対比は驚くほど深いところまで及んでいる。一つ目は 出生地主義（jus soli）、ラテン語で「土地の権利」を意味し、これに基づけば、親の身分にかかわらず、国の領土内で生まれたすべての人に市民権が与えられる。この原則は西半球で支配的であり、北米と南米のほぼすべての国が出生地に基づく市民権を自動的に付与している。二つ目は 血統主義（jus sanguinis）、すなわち「血の権利」であり、これに基づけば、出生の場所にかかわらず、市民権は親から受け継がれる。この原則はヨーロッパ、アジア、アフリカで支配的であり、子の法的な国籍は、病院の所在地ではなく、母や父の国籍をたどるのが通例である。

実際にはただ一つの原則だけで成り立っている国家はほとんど存在しない。大半の近代国家は両者を組み合わせた混合体制をとっており、領土に基づくルールの上に血統に基づくルールを重ねたり、領土に基づく出生権に親の合法的な居住といった条件を付したりしている。長らく血統主義の典型例とされてきたドイツは、2000年に法を改正し、長期間在住する外国人の親のもとでドイツの地に生まれた一部の子に市民権を与えるようにした。これは、最も強固な血統の伝統でさえも軟化したことを示している。押さえておくべき点は、市民権を割り当てるための中立的で「初期設定」のような方法など存在しないということだ。どの国家も一つのルールを選び取っており、その選択は、政治的共同体とは根本的に何であるのかについての異なる考え方を内包している。

出生権に隠された政治経済

なぜ南北アメリカは土地に、ヨーロッパは血にたどり着いたのか。このパターンは法の起草上の偶然ではなく、これらの社会がどのように築かれたのかを映し出している。西半球の強い jus soli の伝統は、入植植民地国家、すなわち移民の波を取り込みながら成長し、新来者の子を直接市民の本体に組み込む仕組みを必要とした国々と結びついている。領土内で生まれたすべての人に市民権を与えることは、多様な渡来者から一つの国民を作り出す効率的な手段であり、成員資格を、土地に根を下ろした者なら誰にでも開かれたものとして枠づけた。

これに対し、ヨーロッパの jus sanguinis の伝統は、大量移民に先立って存在していた民族的・文化的アイデンティティを軸に組織された国民国家と結びついている。国家が自らを、共通の言語、祖先、歴史を持つ特定の民族の政治的表現として理解するとき、血統を通じて市民権を受け継ぐことは自然に導かれる。成員資格は、たまたまどこで生まれたかではなく、親が誰であるかから流れ出るのだ。これらは単なる歴史上の珍事ではない。出生権に基づく市民権をめぐる現代の論争、たとえば合衆国憲法修正第14条が付与する自動的な市民権を制限しようとするアメリカの近年の動きは、これら二つのビジョンのどちらが支配すべきかをめぐる議論である。出生権による市民権を攻撃することは、土地に基づく政体を血に基づく政体へと押しやることであり、その転換に埋め込まれた選択、すなわち誰がどのような条件のもとで「属する」のかについての選択こそが、この問題をこれほど熱を帯びたものにしている。

入りたい人々を仕分ける

市民権は終着点であり、移民政策はそこへ至る道を律する。主要な受け入れ国における現代の移民制度は、それぞれ独自の受け入れ基準、政治的支持基盤、そして繰り返される論争を抱えた五つの主要なカテゴリーを軸に入国を整理する傾向がある。一つ目は家族再統合であり、市民や居住者が近親者を呼び寄せることを可能にするもので、合衆国への合法移民の最大の経路をなしている。二つ目は雇用に基づく入国であり、技能、学歴、あるいは雇用の確約によって移民を選別するもので、経済界の利益や高技能分野に訴える。三つ目は人道的入国であり、迫害から逃れる難民や亡命希望者を対象とし、国内の選好だけではなく国際法によって律されるカテゴリーである。

四つ目は多様性に基づく入国であり、合衆国の多様性ビザ抽選がその典型で、他の流れでは過少にしか代表されていない国々の人々を意図的に受け入れる。五つ目は非正規移民であり、合法的な経路の外で入国したりとどまったりする人々で、その違法性によって定義されながらも、政治や労働市場にとって計り知れないほど重要なカテゴリーである。これらのカテゴリーが重要なのは、移民をめぐる議論を、めったに足並みのそろわない別々の支持基盤へと分断するからだ。より多くの就労ビザを求めてロビー活動をする雇用主、より迅速な再統合を訴える家族、人道的義務を持ち出す難民擁護者、そして非正規の流入に不安を抱く有権者は、同じことについて議論しているわけではない。これが、包括的な改革をまとめ上げることがこれほど難しい理由の一つである。

難民を守るルールブック

これらのカテゴリーのうち、人道的な流れだけが拘束力のある国際法によって実質的に律されており、その法は破局から生み出された。第二次世界大戦がヨーロッパ全土で数百万人を流民にしたのち、各国は 1951年難民条約 を交渉してまとめた。この条約は、難民を、人種、宗教、国籍、政治的意見、または特定の社会的集団への所属といった理由による迫害について十分に理由のある恐怖を抱く者と定義している。条約はもともと1951年以前のヨーロッパでの出来事に限定されていたが、1967年の議定書がそうした地理的・時間的な制限を取り払い、この制度を世界規模のものにした。

この制度の礎石は ノン・ルフールマン（non-refoulement） の原則であり、迫害や深刻な危害に直面することになる領域へ人々を送り返すことを国家に禁じている。これこそが制度に実効性を与えるルールだ。なぜなら、主権国家であってさえ自国の国境で合法的になしうることを制約するからである。この仕組み全体を統括しているのが国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）であり、制度的な能力を提供し、保護を調整し、受け入れ国を支援している。2023年時点で、この制度のもとで保護されている難民は世界全体でおよそ3500万人にのぼった。この制度は、いまだ解決されたことのない緊張の上に成り立っている。国家は誰が入国するかを管理する主権的権利を執拗に守ろうとするが、その一方で条約によって、安全を求めて到着する特定の集団の人々を受け入れ、保護することを自らに義務づけてもいるのだ。

国境から決定へ

難民をめぐる制度は、亡命手続きを通じて生きられた現実へと姿を変える。それは、個人の運命を決める一連の構造化された行政手続きである。人は通常、国境で、あるいは国の領土に入ったうえで、送還への恐怖を申し立てて亡命を申請する。国家はその主張を調査し、審査し、申請者が難民の法的定義に当てはまるかどうかを判断する。認定された者は合法的な居住権を得て、大半の制度では就労する権利と生活を築き始める権利を手にする。却下された者は通常、国外退去に直面するが、不服申し立てや人道上の例外がその結末を複雑にすることもある。

これらの手続きは管轄区域によって大きく異なる。求められる証明の基準、審査の速さ、申請者が待機する条件、そして手続き中に与えられる権利が異なり、それはつまり、同一の主張がある国では認められ、別の国では退けられうるということを意味する。その背後にある必要の規模は途方もない。2023年時点で、世界全体でおよそ1億1000万人が強制的に住む場所を奪われており、これは記録に残る歴史上最も高い数字である。その総数には、国境を越えたおよそ3500万人の難民と、自国の国境の内側で逃れたおよそ6000万人の国内避難民が含まれる。主な出身国にはシリア、アフガニスタン、ベネズエラ、ウクライナ、スーダンが含まれる。主な受け入れ国は、最も重い負担を負っているのは豊かな西側諸国だというよくある思い込みに反して、トルコ、イラン、パキスタン、ドイツ、レバノンを含み、その負担の多くは危機そのものに隣接する国々に降りかかっている。

なぜ豊かな民主主義国はそれぞれ違うかたちで争うのか

同じ国際的ルールが与えられているのに、なぜ移民をめぐる政治は豊かな民主主義国の間でこれほど異なって見えるのか。そのばらつきは鮮やかで、示唆に富んでいる。アメリカでは、2000年代以降、包括的な改革を成立させることに繰り返し失敗してきたことが政治を支配し、制度を凍りつかせ、議論を非正規移民と国境取り締まりへと集中させてきた。欧州連合では、冒頭で述べた2015年の危機によって政治が再編され、共通の亡命ルールを支えていた合意が砕け散った。その崩壊の中心にあったのがダブリン規則であり、亡命申請への責任を、人が最初に入ったEU加盟国に割り当てるルールであった。これはギリシャやイタリアといった最前線の国々に途方もなく不均衡な圧力をかけ、2015年の急増が事実上それを押し流してしまった。

イギリスの移民をめぐる政治は、ブレグジット後の方向転換に支配されてきた。EUからの自由移動を終わらせたことが、誰がどのような条件で入国できるのかの抜本的な再設計を迫ったからである。オーストラリアは、海上から到着する人々を阻止して第三国の施設へ送るという、域外処理の強硬な政策を維持している。これは到着を抑止するモデルだが、それを受けることになった人々には相当な犠牲を強いる。カナダは、ほぼ唯一の例外として、幅広い国内の支持を得たうえで大規模な移民を計画しており、高い受け入れを脅威ではなく経済的・人口的な戦略として扱っている。これらの違いは無作為なものではない。それぞれの地理、歴史、そして国内の民主的競争の構造を反映している。移民は、有権者そのものを作り変えうる数少ない争点の一つだからである。

議論が本当に問うているもの

政策の仕組みの底には、いくつかの根強い論争が横たわっている。一つ目は出生権に基づく市民権をめぐるものであり、jus soli の原則は今やアメリカで政治的な攻撃にさらされている。そこでこれを制限することは、アメリカの成員資格の意味における深刻な転換を意味するだろう。二つ目は二重市民権をめぐるものであり、ここでは世界的な傾向がより寛容な受け入れへと向かってきた。国家が、複数の国籍を持つ人々をより受け入れやすくなり、唯一の忠誠を求める古い主張が逆転したからである。三つ目は統合の問題であり、新来者がどのようにして、そしてどれほどうまく、加わった社会の一員になっていくのかをめぐる長きにわたる議論である。

これらすべてを貫いているのが経済の問題であり、そこでは証拠は言葉の威勢よりも抑制が利いている。研究は概して、移民は受け入れ国の経済に総量としてはささやかな利益をもたらし、産出を拡大し、労働需要を満たす一方で、低技能の労働市場の端、すなわち土着の労働者や先行する移民が新来者と最も直接的に競合する場所に集中する、現実の分配上の帰結も生み出すと見いだしている。誠実であろうとするなら、この発見の両面を同時に保持しなければならない。総量としての便益は本物であり、局所的な費用もまた本物だからだ。そして対立の多くは、利益と費用が異なる人々の上に降りかかるという事実から生じている。最終的に移民を他の権利の主張から区別するのは、その対象である。それは、既存の共同体の成員にそもそも誰がなれるのかを中心に据えた、唯一の政治的な争いであり、その帰結は主要なすべての受け入れ国における民主的競争を波のように揺るがしていく。

重要なポイント

市民権は二つの祖先的な体制を通じて割り当てられる。一つは jus soli（領土内での出生に基づき、南北アメリカで支配的で、入植植民地的な国民形成と結びつく）、もう一つは jus sanguinis（親からの血統に基づき、ヨーロッパ、アジア、アフリカで支配的で、民族的・文化的な国民性と結びつく）であり、大半の国家は両者を混ぜ合わせており、出生権に基づく市民権をめぐる現代の争いは、どちらのビジョンが勝つべきかをめぐる議論にほかならない。次いで移民政策は到着者を五つのカテゴリー（家族再統合、雇用に基づくもの、人道的なもの、多様性に基づくもの、そして非正規)へと仕分けるが、そのうち人道的な流れだけが、1951年難民条約、1967年議定書、ノン・ルフールマンの原則、そしてUNHCRの上に築かれた国際法によって拘束されている。2023年時点でおよそ1億1000万人が住む場所を奪われており（過去最高の記録)、そこにはおよそ3500万人の難民と6000万人の国内避難民が含まれ、最も重い受け入れの負担は、最も豊かな国々ではなくトルコ、イラン、パキスタン、ドイツ、レバノンに降りかかっている。そして政治は、凍りついたアメリカの改革から、EUの2015年以降のダブリン崩壊、ブレグジット後のイギリス、オーストラリアの域外処理、そしてカナダの計画された高い受け入れに至るまで、鋭く分岐している。そのすべてが、総量としてはささやかな経済的利益と本物の分配上の費用とがともに存在することによって、そして、権利の主張のなかでも移民が唯一、誰が「属する」ことを許されるのかをめぐる闘争であるという根底の真実によって、突き動かされているのだ。