正統性の危機 なぜ警察への信頼は崩れていくのか

2014年8月9日の夜、マイケル・ブラウンという名の十代の少年が、ミズーリ州ファーガソンのキャンフィールド・ドライブの真ん中に倒れたまま、遺体が動かされるまでおよそ4時間そこに横たわっていた。8月の暑さの中、覆いもされずに放置されたその遺体を、近隣の人々が警察の規制線の向こうに集まって見つめる光景は、近年で最も大きな波紋を呼んだ写真の一つになった。その数週間前、スタテンアイランドの歩道で、エリック・ガーナーという男性が、警官たちに地面へ押さえつけられながら「息ができない」という言葉を11回繰り返した。彼はそこで命を落とし、携帯電話で撮影された映像は数日のうちに国中へ広がった。

どちらの出来事も、統計的に言えば珍しいものではなかった。合衆国の警察は年におよそ千人を殺しており、信頼できる記録が取られるようになってからずっとそうしてきた。2014年の夏を特別なものにしたのは、死そのものではなく、それに対する反応だった。その反応は、1960年代の都市暴動以来、アメリカの警察活動に向けられた最も持続的な公衆の関心の波を引き起こした。なぜ見慣れた制度が突如として、これほど多くの人々の目に正統性を欠くものとして映ったのかを理解するには、社会学者たちが半世紀にわたって研究してきた、一見すると単純な実証的問いから始めるとよい。警察は実際のところ一日中何をしているのか。

警官が日々の時間をどう過ごしているかについての意外な真実

何十年ものテレビ番組によって補強された警察活動の通俗的なイメージは、犯罪との戦いだ。追跡、逮捕、取り調べ、そして事件解決。実証的な現実は、はるかに映画的でなく、はるかに興味深い。1960年代の社会学者エゴン・ビットナーに始まり、その後何十年にもわたる民族誌的観察と定量的な時間利用研究を通じて、研究者たちは一貫して、直接的な犯罪統制活動が警察の総時間のうちごく一部しか占めていないことを見出してきた。

警官の勤務時間の大半は、別のところに費やされる。その大きな割合は、学者が秩序維持業務と呼ぶもの、つまり争いごと、騒動、騒音の苦情、そしてまったく違法でないかもしれない公的生活の些細な摩擦の処理に充てられる。多くは交通取り締まりに割かれる。残りの大部分は、ほとんど成り行きで警察へ移ってきた社会福祉的な仕事に消費される。精神保健の危機への対応、高齢者の安否確認、ホームレス、泥酔、そして犯罪的というよりは痛ましい家庭内の状況などである。残りは報告書や事務処理に消えていく。ビットナーの有名な定式は、その底にある型を捉えていた。警察とは、起こるべきでない何かが起きていて、それについて誰かが今すぐ何とかした方がよいときに、社会が呼ぶ機関なのだ。この記述は重罪とはほとんど関係がなく、日常生活の予測不可能な手触りを管理することにこそ、ほぼすべてが関わっている。

ほとんどやっていない仕事のために造られている

ここで分析は好奇心から帰結へと転じる。なぜなら、その時間利用の発見の内側に、深い構造的な問題が隠れているからだ。アメリカの警察は、その仕事のうち犯罪統制という少数派の部分に向けて装備されている。彼らの訓練、武器、法的権限、そして彼らを権威づける政治的負託は、いずれも、実際に行っていることのうち最も小さな一片を成す、危険で敵対的な遭遇に向けられている。彼らの活動のはるかに大きな割合を占める秩序維持と社会福祉の部分は、それらの装備のいずれによっても、はるかに直接的には対応されていない。

この構造的なずれは、現代の制度に関する最も重大な事実の一つである。警官が携える主要な道具が強制する能力であり、警官が直面する主要な状況が犯罪を行っている人ではなく苦境にある人であるとき、道具と状況は悲劇的な結果をもって食い違いうる。武器を抜いて対応された精神保健上の緊急事態、逮捕の脅しによって立ち退かされたホームレスの男性、暴力へとエスカレートした日常的な交通検問。これらは異常な失敗ではなく、強制を中心に設計された制度に、強制では解決しない仕事をやらせることの予測可能な帰結である。このずれは特定のいかなる悲劇をも免責するものではないが、その多くを、個々の悪人を超えた、より大きな何かの中に位置づけはする。

見慣れた制度が突如として正統性を欠くものに見えたとき

2014年のファーガソンとスタテンアイランドは、この背景に対して爆発した。抗議行動、数か月に及ぶ全国的な報道、そしてブラック・ライヴズ・マターの旗印のもとに組織された運動の台頭は、くすぶり続けてきた構造的問題を、正統性の急性の危機へと変えた。社会学的な意味での正統性は、合法性と同じではない。ある制度が正統であるのは、それに服する人々がその権威を正当なものとして受け入れ、ただ処罰への恐れから従うのではなく、従うべきだという内的な義務を感じるときである。警察は、批判者や擁護者が普通認めるよりもはるかに大きく、その自発的な服従に依存している。なぜなら、同意を引き上げた人々を強制できるほど大きな力など、この世のどこにも存在しないからだ。

2014年が明らかにしたのは、公衆のかなりの部分、とりわけ黒人のアメリカ人にとって、その同意が薄れていたということだった。危機は解消しなかった。6年後の2020年5月25日、ミネアポリスの警官が9分以上にわたって首を膝で押さえつけたことによるジョージ・フロイドの殺害は、これもまた映像に収められ、研究文献が今や記録に残るアメリカ史上最大の街頭抗議の波として扱うものを生み出した。デモは数千の都市や町で起きた。2014年には一過性の論争に見えたかもしれない問題が、この十年を定義する制度的な問いへと固まっていた。

実際に人々の信頼を勝ち得るもの

正統性が問題であるなら、トム・タイラーとローレンス・シャーマンの研究は、その源泉について際立った、そしていくぶん希望のもてる答えを指し示している。手続き的公正に関する彼らの研究は、警察の正統性が主として知覚された手続きの公正さによって支えられていることを見出している。つまり、結果によってではなく、人々が遭遇の最中に公正に扱われたと感じたかどうかによってである。切符を切られたり、逮捕されさえした人々も、その過程が公正だったと感じれば、しばしば警察を正統なものとみなし続ける。過程が不公正だったと感じた人々は、たとえ結果が自分に有利に運んだとしても、信頼を引き上げる。言い換えれば、警察がどう振る舞うかは、警察が何を達成するかよりも、正統性にとって重要なのだ。

この枠組みは、知覚された公正さを四つの要素に分解する。それぞれは実証的に区別でき、それぞれが独立して正統性に寄与する。第一は発言の機会、すなわち、いかなる決定が下される前にも、その人が自分の側の言い分を述べることを許され、その語りが実際に聞き届けられたという感覚である。第二は中立性、つまり、警官が偏見や気まぐれで動くのではなく、規則を一貫して、偏りなく適用したという認識である。第三は敬意、すなわち軽蔑ではなく基本的な尊厳をもって扱われたという経験である。第四は信頼に値すること、つまり警官の動機が敵意あるものではなく、誠実で善意のものだったという信念である。実践的な含意は重要で、見落としやすい。これらは警察の行動の特徴であるがゆえに、正統性は部分的に警察の制御下にある。制度はあらゆる遭遇で良い結果を保証することはできないが、少なくとも原理上は、人々に発言の機会を与え、中立に行動し、敬意を示し、信頼に値する意図を伝えるよう、その警官たちを訓練することはできるのだ。

動こうとしない格差

手続き的公正は希望のもてる研究の伝統だが、それに物語のすべてを背負わせるのは不誠実だろう。なぜなら、正統性の危機に関するいかなる説明も向き合わなければならない、より厳しい事実があるからだ。黒人のアメリカ人は、白人のアメリカ人のおよそ二倍の人口当たり割合で警察に殺されており、この格差は、公衆の関心、データ収集、そして改革の努力が劇的に増大したにもかかわらず、過去二十年にわたっておおむね一定のままだった。注目が強まっても、その数字は有意には縮まっていない。

その格差の直接的な原因は、実証文献が今なお真摯に取り組み中のやり方で互いに作用し合っており、知的な誠実さは、この問いが決着しているのではなく争われていることを認めることを要求する。研究者たちは、警察との接触の頻度と性質の違い、攻撃的な警察活動を特定の地区に集中させる住み分けの型、脅威下での警官の意思決定、そしてアメリカの法執行における人種のより広い歴史を指摘するが、それぞれの要因がどれほどの重みをもつかについては意見が分かれている。本格的には争われていないのは格差そのものであり、その執拗さこそが、正統性の危機をいくつかの孤立した出来事として片づけることを、これほど難しくしているのである。

他の国々、他のモデル

アメリカの警察活動のどれだけが必然ではなく選択であるかを見る一つの方法は、国境を越えて眺めることだ。大陸ヨーロッパの警察モデルは、典型的には人口当たりの組織規模がより小さく、致死的な力の行使率がはるかに低く、訓練の力点も目立って異なる中で運営されている。代表的な比較対象はドイツだ。そこでは警察学校の課程がおよそ二年半続くのに対し、アメリカの典型的な学校訓練は三か月から六か月である。ドイツの新人は、街路で武器を携える前に、法律、倫理、緊張緩和、そして仕事の社会的文脈に年単位で測られる期間を費やす。多くのアメリカの新人は、銃器と戦術に偏った数か月の後に配属される。ドイツの警察が毎年殺す人数は、片手か両手で数えられる程度であり、その割合はアメリカの数字より桁違いに低い。

この比較は単純な判決ではない。なぜなら、銃の所有、社会福祉、都市の貧困、そして歴史における国ごとの違いが、これらの結果のすべてを形づくっており、いかなる外国のモデルもきれいには移植できないからだ。だが国際的な証拠は、国内の議論が時に覆い隠すあることを確かに立証している。アメリカの警察活動の規模、武装、致死性は、自然の法則ではない。他の豊かな民主主義国は、まったく異なる取り決めにたどり着いており、それはつまり、アメリカの取り決めが、別様にもなしうる一連の決定だということを意味する。

三つのレンズと三つの答え

正統性の危機は本当に複雑であるがゆえに、真剣な分析者たちが同じ制度的局面を根本的に異なる仕方で枠づけていることに気づく価値がある。手続き的公正の分析者は、日々の遭遇における公正さの問題を見て、警官が公衆をどう扱うかを改善する改革を探す。ミシェル・アレグザンダーの伝統に立つ批判的人種理論の分析者は、同じ制度を、そのより深い機能が長らく黒人のアメリカ人の社会的統制であったものとして読む。その場合、より公正な遭遇は根底にある目的には触れない。生政治の考えに依拠するフーコー的な分析者は、警察活動を、近代国家が人口を管理し規律する数ある技術のうちの一つとして枠づける。これは注意を個々の警官から完全にそらすことになる。これら三つの枠づけは、単純に正しいか間違っているかではない。それぞれが同じ局面の異なる側面を照らし出しており、人がどれを最も説得的だと感じるかが、解決策がそもそもどのようなものになりうると考えるかを形づくる。

そうした分析上の違いは、現代の政策論争へと写し取られる。その論争は三つの大まかな立場をまたいで展開し、出発点の診断についてよりも、その範囲についてより多く意見を異にしている。改革の立場は、制度を受け入れ、よりよい訓練、ボディカメラ、そして市民による監督を通じてそれを改善しようとする。財源縮小の立場は、構造的なずれこそが問題の核心だと論じ、精神保健やホームレスへの対応といった犯罪統制以外の仕事の一部を、専門の市民サービスへ振り向けることを提案し、武装した警官がより狭い範囲の状況を扱うようにする。廃止の立場は最も遠くまで進み、制度が何のためにあるのか、そして何がそれに取って代わるべきかの根本的な再考を求める。注目すべきは、これら三つすべてが、警察が実際に何をしているかについて同じ分析的観察を共有し、主として、応答がどこまで及ぶべきかについて意見を異にしているということだ。

要点

アメリカの警察活動における信頼の危機は、個々の悪役についての物語としてではなく、構造的かつ歴史的な苦境として最もよく理解される。エゴン・ビットナー以来の何十年にもわたる時間利用研究は、犯罪統制が警察の時間のごく一部しか占めず、秩序維持と社会福祉の仕事が大半を支配していることを示している。それにもかかわらず、警官は犯罪統制という少数派に向けて訓練され、武装し、権限を与えられており、警察が何のために造られているかと、彼らがほとんどの時間に何をしているかとの間に、重大なずれを生み出している。2014年のエリック・ガーナーとマイケル・ブラウン、そして2020年のジョージ・フロイドの殺害、その最後のものは記録に残るアメリカ史上最大の抗議の波を引き起こしたが、これらは、くすぶり続けてきたその問題を、正統性の急性の危機へと変えた。ここで正統性とは、すべての警察活動が究極的に依存する、権威の自発的な受容を意味する。トム・タイラーとローレンス・シャーマンの手続き的公正の研究は、正統性を結果よりも主として知覚された公正さの中に位置づけ、その四つの要素を発言の機会、中立性、敬意、信頼に値することとして特定する。これは正統性が部分的に警察の制御下にあることを意味するが、警察による殺害におけるおよそ二対一の人種的格差は、二十年にわたって頑なに縮まることを拒んできた。ドイツの複数年にわたる訓練のようなヨーロッパのモデルとの比較は、アメリカの取り決めが必然ではなく選択であることを示している。そして、改革から財源縮小を経て廃止へと至る、その結果としての政策論争は、共通の診断を分かち合いながら、答えがどこまで及ばなければならないかについて意見を異にしているのである。