テロリズムとテロ対策:本当に効果があるもの

1901年の秋、レオン・チョルゴッシュというアメリカ人の無政府主義者が、ニューヨーク州バッファローの公開レセプションでウィリアム・マッキンリー大統領を撃った。大統領は8日後に死去し、国はほとんどすべての政治的暴力の後に続くのと同じ、悲嘆、恐怖、そして徹底的な取り締まりを求める声が入り混じった反応を見せた。1世紀以上が経った今でも、その型はうんざりするほど見慣れたものだ。小さな集団が、しばしばたった一人の信念を抱いた人物が、従来のいかなる意味でも戦いに勝つためではなく、実際の犠牲者をはるかに超えて波及するメッセージを送るために暴力を用いる。

この区別こそが問題の核心である。テロリズムは、本当のところその日の死傷者についての話ではない。それはその後に見ているすべての人についての話だ。このシンプルな洞察、すなわちテロリズムは恐怖を通じたコミュニケーションの戦略であるということを理解することが、社会がどうすれば実際にそれを減らせるのかを明晰に考えるための第一歩である。より難しい問いはすぐに続いてくる。正確には何がテロリズムにあたるのか。なぜいかなる集団がそれを選ぶのか。そして数十年に及ぶ戦争、監視、支出を経て、どの対応が効果を持つのかについて、私たちは実際のところ何を知っているのか。

定義しがたいものを定義する

安全保障研究には、ある人にとってのテロリストは別の人にとっての自由の戦士だという古い言い回しがあり、それは本物の問題を言い当てている。政府も、学者も、国際機関も、テロリズムの単一の定義について一度も合意したことがなく、その不一致は単に学問上のものではない。ある集団がテロ組織と分類されるかどうかが、誰が制裁を受けるのか、誰が訴追されうるのか、そしてある国が紛争のどちら側を支援することを選ぶのかを決めてしまう。

しかし、ほとんどの実用的な定義はいくつかの中核的な要素を共有している。**第一に、暴力またはその脅し。**テロリズムは扇動的な発言だけでなく、人や財産への危害を伴う。**第二に、政治的、宗教的、またはイデオロギー的な目的。**純粋に金銭のためになされる通常の犯罪的暴力は、たいてい除外される。**第三に、標的としての民間人または非戦闘員。**テロリズムは、戦争の正式な仕組みの外にいる者をあえて狙う。**第四に、直接の犠牲者を超えた観衆。**その行為は、政府や住民を威嚇し、強要し、あるいは影響を与えるように仕組まれている。政治学者のブルース・ホフマンは、まさにこの種の定義を磨き上げることにキャリアの多くを費やしてきたが、彼や他の人々が繰り返しぶつかる難点は「非戦闘員」という言葉である。なぜなら、国家も反乱者も、誰がそれに該当するのかをめぐって果てしなく論争するからだ。

関連する問いは、政府そのものがテロリズムを犯しうるかどうかである。多くの学者は、ある体制が自国民に対して組織的に恐怖と暴力を用いる作戦について「国家テロ」という言葉を使い、歴史的記録はぞっとするような例を示している。定義を、根底にある論理、すなわち政治的目的を達成するために観衆に向けられた暴力に焦点を当て続けることが、たまたま自分が対立する相手を単に「テロリスト」と呼んでしまう罠を避ける助けになる。

なぜ集団は恐怖を選ぶのか

テロリズムはしばしば無意味だと言われるが、それを用いる集団の視点から見れば、その選択はたいてい残酷な論理に従っている。この戦略は弱者にとって最も魅力的だ。軍隊を動員することも選挙に勝つこともできない運動でも、爆弾を仕掛けることはできるかもしれず、そうすることで強大な敵に注意を払わせることができる。政治学者はこれを「弱者の武器」と呼ぶことがあり、それはなぜテロリズムが、自らが対立する国家に比べて小さい組織から生まれる傾向があるのかを説明している。

この主題を研究する経済学者やゲーム理論家は、集団が追求するいくつかの目的を指摘する。**強要。**たとえばある領域からの軍の撤退といった政策の変更を政府に強いること。**挑発。**国家を厳しく無差別な対応へと駆り立て、穏健派を過激派へと押しやること。これは反乱者たちが1世紀以上にわたって意図的に用いてきた戦術である。**妨害。**ある運動のより急進的なメンバーが成功してほしくない和平プロセスを打ち壊すこと。**競り上げ。**誰が最も信念を持ち妥協しないかを証明しようとライバル派閥と競い合うこと。これは集団をますます劇的な攻撃へと押しやることがある。**動員。**さもなければ無視されかねない大義のために、新たな参加者、資金、注目を集めること。

ここでは慎重かつ誠実であることが重要だ。なぜなら、貧しく、無教育で、狂信的な人物というテロリストの大衆的なイメージは、研究に照らしてあまりよく持ちこたえないからである。さまざまな武装組織の研究は、参加者が隣人より貧しくも教育程度が低くもないことが多く、ときにはむしろ豊かだったり高学歴だったりすることを繰り返し見出してきた。より重要に見えるのは、不満、屈辱、あるいは閉ざされた政治的機会の感覚であり、それが、結束の固い集団や自分より大きな大義に属することの強力な引力と結びついていることである。学者たちは各要因の正確な重みについていまだ議論しており、誰が暴力に走るのかを確実に予測できる単一のプロファイルは存在しない。

裏目に出る戦略

テロリズムが論理に従うのなら、それに対する対応も論理に従っており、最も一般的な対応のいくつかは逆効果であることが判明する。最も明白な例は過剰反応だ。挑発はテロリストがしばしば達成しようとしているものの一つであるため、ある攻撃に対して徹底的で無差別な武力で応じる政府は、過激派が望んでいたまさにそのプロパガンダ上の勝利を彼らに与えてしまいかねない。罪のない人々を巻き込み、共同体全体を疎外し、苦しみの生々しい映像を生み出す強引な取り締まりは、まさにその標的とする集団への同情と新規参加者を生み出す傾向がある。

裏目に出る第二の戦略は、住民全体を容疑者扱いすることだ。安全保障政策が宗教的あるいは民族的な共同体を烙印づけるとき、それは警察や情報機関が頼りにする協力を損ないかねない。テロ対策の華やかさのない真実は、ほとんどの陰謀が劇的な急襲によってではなく、密告、情報提供者、そして地道な警察活動によって阻止されるということであり、その多くは過激派が活動しようとする共同体の内部から得られる。それらの共同体を敵に変えてしまう政策は、最も価値のある単一の情報源を断ち切ってしまう。

「セキュリティ・シアター」の罠という問題もある。リスクを意味あるかたちで減らさないままに、人々を安心させる目に見える対策に多大な投資をしてしまう誘惑だ。大きな攻撃の後には、何かをしているように見られたいという政治的圧力が強烈にかかり、その圧力が必ずしも最も効果的な支出の方向を指し示すとは限らない。

証拠が実際に支持するもの

では何が効果を持つのか。正直な答えは、テロリズムを終わらせる単一の手段は存在しないが、研究と歴史的経験は、代替案を一貫して上回るいくつかのアプローチを指し示しているということだ。最も印象的な発見の一つは、ランド研究所による大規模な研究から得られたもので、数多くのテロ集団が数十年にわたってどのように終焉を迎えたのかを調べたものである。最も一般的な二つの出口は軍事的勝利ではなかった。最大の割合の集団は、通常の政治プロセスに吸収され、交渉や政治に加わったことで終わり、次に大きな割合の集団は、その中心メンバーを逮捕または殺害した効果的な警察活動と情報活動によって終わった。完全な軍事的敗北はわずかな割合の事例を占めるにすぎなかった。

そこからいくつかの持続的な教訓が見えてくる。**忍耐強い情報活動と警察活動。**テロリズムを通常の戦争としてではなく、まず第一に法執行と情報の問題として扱うことは、より確実に、より少ない巻き添え被害でネットワークを解体する傾向がある。**政治的な出口。**真の不満に対処する非暴力的な道を提供することは、運動の支持を枯らし、強硬派を妥協する意思のある者から引き離すことができる。いくつかの長期の反乱は、戦場ではなく交渉の席で終わった。**比例的で正当な武力。**武力が用いられるとき、それを的を絞った合法なものに保つことは、道義的な優位を守り、過激派から挑発の物語を奪う。**共同体の信頼。**過激派が紛れ込もうとする共同体を罰するのではなく守る政策は、情報の流れを開いたままに保つ。

これらのどれも、迅速でも満足のいくものでもない。効果を持つテロ対策は、遅く、法律家的で、地味になりがちであり、それは攻撃の後に怯えた人々がしばしば求めるものとは正反対だ。しかし記録は、報復と同じくらい回復力が重要であることを示唆している。自らの自由や結束を投げ出すことなく攻撃を受け止める社会は、テロリストが最も望むもの、すなわち、つねにそうだと主張していた怪物へと姿を変えた敵を、彼らから奪い去るのである。

リスクとともに生きる

最後の、居心地の悪い真実は、テロリズムをゼロにすることはできず、それが可能であるかのように扱うことは政策を歪めるということだ。統計的には、ほとんどの豊かで安定した国では、個人がテロ攻撃で死ぬ確率はきわめて小さく、人々が深く考えることなく受け入れている日常のリスクよりもはるかに小さい。これは、いかなる一つの攻撃の恐ろしさや、その犠牲者の悲しみを軽んじるためではない。それは現実であり、長く続くものだ。これが言いたいのは、テロリズムの心理的な力、すなわち見出しを支配し政治を作り変える能力が、それがもたらす物理的な危害とは途方もなく不釣り合いだということである。

その非対称性こそがこの戦術の眼目であり、それを認識すること自体が一つの防御のかたちである。テロリズムを恐怖の戦略として理解する人々は、過剰反応へと駆り立てられにくい。法の支配に根ざし、実際の脅威に比例した、冷静で証拠に基づく対応は、テロリズムからその酸素を奪う。テロ対策の目標は、結局のところ、次の攻撃を止めることだけではなく、テロリストが差し出すより大きな取引、すなわち開かれた社会を完全な安全という幻想と引き換えにするという取引を拒むことなのである。

重要なポイント

テロリズムは、無作為な野蛮としてではなく、恐怖を通じたコミュニケーションの意図的な戦略として理解するのが最もよい。それは、従来の手段では勝てないほど弱い集団によって最もよく用いられ、直接の犠牲者よりもはるかに大きな観衆に向けられている。その目的、すなわち強要、挑発、妨害、競り上げ、動員は、その行為が怪物的であってもなお首尾一貫しており、まさにそれゆえに効果的な対応もまた首尾一貫していなければならない。証拠は一貫して、忍耐強い情報活動と警察活動、合法で比例的な武力、正当な不満に対する真の政治的出口、そして過激派が利用しようとする共同体の信頼を支持する一方で、過激派にプロパガンダ上の勝利を手渡してしまう過剰反応や集団的処罰に対して警告を発している。歴史上のほとんどのテロ集団は、軍事的征服ではなく政治や警察活動を通じて終わってきた。そして最もうまく切り抜ける社会は、開かれた合法な秩序、つまり実のところ何よりも攻め落としにくい標的を捨て去ることなく、攻撃を受け止められるだけの回復力を持つ社会なのである。