アメリカ政府は実際にどう動いているのか

ある最近の連邦議会の9月下旬、連邦政府の資金をめぐる時計の針が真夜中へと迫っていく。何十万人もの連邦職員はすでに緊急通知を受け取り、一時帰休となるのか、それとも無給で働き続けるよう求められるのかを告げられている。国立公園はゲートを閉ざす準備を進めている。その理由は戦争でも市場の暴落でも自然災害でもない。下院、上院、そして大統領が、すでに保有している資金を財務省が支出することを認める一通の文書、すなわち歳出法案について合意できなかったからである。何兆ドルもの税を集め、地球上で最も強力な軍を指揮する政府が、その三つの別々の部分が同時にイエスと言えないというだけで、機能を停止させられてしまうのだ。

他の民主主義国からこれを眺める大半の人々にとって、これは故障のように見える。議院内閣制では、立法府を支配する政党が行政府も支配するため、予算はほぼ自動的に成立し、予算を通せない政府は単に倒れて交代する。アメリカの政府閉鎖はもっと奇妙なものだ。それは、結果が麻痺であってもなお、制度が設計された通りにまさに機能していることを繰り返し示す、ほとんど儀式のような実演なのである。なぜそうなるのかを理解するには、見出しの先にある内部の機構、すなわち建国者たちが動かしにくいものとして築いた、階層と部門にまたがる意図的な権力の分配を見る必要がある。

三つの階層に分けられた共和国

アメリカ政府についてまず理解すべきことは、単一の「政府」など存在しないということだ。権限は連邦、州、地方という三つの階層に分配されており、各階層は単に上からの命令を実行するのではなく、それぞれが実質的な自律的権力を保持している。この仕組みは連邦制と呼ばれ、他のあらゆるものの構造的な土台となっている。

ワシントンの国家政府は、国防、外交、通貨、そして州境を越える商取引の規制など、本当に一つの声を必要とする事柄を扱う。五十の州政府はワシントンの支店ではない。それぞれが独自の憲法、独自の議会、独自の知事、そして独自の司法制度を持ち、刑事法、公教育、結婚、土地利用、選挙の運営など、日常生活に最も直接かかわる領域について広範な権限を保持している。州の下には数千の地方政府が位置しており、学校、警察、ゾーニング、水道を運営する郡、市、学区、そして特別行政機関がそれにあたる。

実際上の帰結として、「何が合法か」あるいは「政府は何を提供するのか」という問いの答えは、しばしば自分がどこに立っているかによって変わる。制限速度、ある事業の合法性、教室で教えられるカリキュラム、そして投票のルールは、いずれも一つの州境を越えるごとに異なりうる。これは偶然でも、修正されるべき欠陥でもない。それが設計なのだ。遠く離れた君主制を経験した後で、集中した権力を深く警戒していた建国者たちは、いかなる単一の中心も全てを支配できないように、権限を意図的に外へと分散させたのである。

連邦と州の取り決めはどう変化してきたか

連邦制は決して固定的ではなかった。アメリカの歴史を通じて、国家政府と州政府の関係は二つの大きな様式の間を揺れ動いてきた。学者が二元的連邦制と呼ぶものでは、二つの階層はおおむね別々の領域で機能し、混ざり合わない二層のケーキのように、それぞれが自らの領域内で最高位に立つ。このモデルは、ワシントンが日常生活に及ぼす影響がまだ控えめだった19世紀の大部分を支配していた。

現代の制度は大きく協調的連邦制へと傾いており、そこでは各階層は分離されるのではなく絡み合い、同じ政策領域にわたって責任、財源、行政を分け合っている。よく用いられるイメージは、層が渦を巻いて混ざり合ったマーブルケーキだ。この絡み合いの主要な手段は資金である。ワシントンは莫大な税収を集め、それを補助金として州に還元するが、ほとんど常に条件が付いている。たとえば、連邦の高速道路資金を求める州は、それを受け取るために連邦の要件を満たさなければならない。このてこの力を通じて、国家政府は直接命令できない領域においても政策を形づくり、それらの権力を正式に自らのものとすることなく、教育、医療、交通、環境保護における共通基準へと州を促していく。州は憲法上の権限を保持しているが、ワシントンの財政的な引力は、州が行うほぼ全てのものに糸のように通っているのだ。

互いを抑制するために築かれた三つの部門

連邦の階層の内部では、権力が再び、今度は水平に、三つの部門の間で分けられている。立法部門である連邦議会は法律を書き、連邦の支出を統制する。大統領を長とする行政部門は法律を執行し、軍を指揮する。最高裁判所を頂点とする司法部門は法律と憲法を解釈する。各部門は別個の、列挙された権限を持ち、そして決定的に重要なことに、各部門は他を抑制するための特定の道具を備えている。

大統領は連邦議会が可決した法案に拒否権を行使できるが、連邦議会は両院の三分の二の票でその拒否権を覆すことができる。大統領は裁判官や高官を指名するが、上院がそれを承認しなければならない。連邦議会は法律を書くが、裁判所はそれを違憲として無効にできる。連邦議会は資金を統制しており、それが大統領が実際にできることを制約する。大統領は下院による弾劾訴追と上院による審理を通じて職を解かれうる。いかなる単一の部門も、それだけで決定的に行動することはできない。重要な行動のほとんどは、他の部門の協力、少なくとも黙認を必要とする。この相互抑制の網こそ、アメリカ人が抑制と均衡と語るときに意味するものであり、断固たる大統領が単に支配することも、断固たる連邦議会が単に立法することもできない理由なのである。

大きな共和国に賭けたマディソン

この設計を支える知的な論拠は、憲法が批准される前に、最も有名にはジェームズ・マディソンによって、1787年に発表された『ザ・フェデラリスト第10篇』の中で示された。これは新しい憲章をニューヨーク市民に採択させるための運動の一環だった。マディソンは、古代以来、政治思想家を悩ませてきた問題、すなわち党派の危険と格闘していた。彼が言う党派とは、多数派であれ少数派であれ、他者の権利や全体の利益に反する共通の利害によって結びついたあらゆる集団を意味した。

彼の時代の通念は、大きく多様な社会は争い合う利害へと分裂してしまうのだから、共和国は小さく同質であってこそ存続できる、というものだった。マディソンはこの前提を覆した。彼は、領土と人口において大きい拡大された共和国は、実は党派の危険に力を与えるどころか、それを希釈するだろうと論じた。小さな共同体では、一つの情熱的な多数派が容易に形成され、他の全員を踏みにじりうる。だが広大で多様な国に広がれば、とマディソンは推論した、社会は非常に多くの競合する利害、非常に多くの宗教、地域、職業、野心を含むため、いかなる党派も、持続的で抑圧的な多数派を容易にはまとめられない。党派は互いを抑制し合い、大陸全体にわたって調整することの並々ならぬ困難さが少数派の権利を守る。大きさと多様性が混沌ではなく安定の源であるというこの論は、二世紀以上にわたってアメリカの憲法思想の基礎であり続けてきた。

なぜこの機械はこうも頻繁に詰まるのか

専制から守ってくれるのと同じ特徴が、制度を遅く、そしてしばしば動けなくさせる。権力分立は、設計上、政治学者が拒否点と呼ぶもの、すなわち単一の主体が行動を阻止できる過程上の地点を増やす。通常の法律を成立させるには、法案は下院を通過し、上院の規則がしばしば実質的に審議を進めるために百票中六十票を要求する上院を通過し、それから大統領によって署名されるか、あるいは拒否権を越えて再可決されなければならない。これらのそれぞれが、その努力全体が潰える可能性のある地点なのだ。いかなる一つの集団もやりすぎないように設計された憲法は、必然的に、いかなる集団も多くを成し遂げにくいものにする。

アメリカの歴史の大半を通じて、この摩擦は許容できるものだった。二つの主要政党は内部で多様かつ重なり合っており、党を越えた協力は日常的だったからだ。変わったのは分極化である。各党はイデオロギー的に整合的で、ますます距離の開いた陣営へと選り分けられ、その結果は、自陣営への強い忠誠だけでなく、妥協を裏切りのように感じさせる相手陣営への能動的な敵意、すなわち否定的党派性となった。手続き上の変化がこの効果をさらに鋭くしてきた。常態化したフィリバスターのような道具が、上院の六十票という閾値を、たまにある障害から、ほぼ恒久的なものへと変えたのだ。憲法の設計は常にこう着状態の潜在性を孕んでいた。現代の分極化はその潜在性を現実に変え、元の構造だけが生み出すであろうものをはるかに超えた膠着を生んでいる。繰り返される政府閉鎖は最も目に見える症状だが、より深い型は、ほぼ何についても重要な立法を通すのに苦労する連邦議会である。

制定法が行き詰まると、権力は別の場所へ移る

連邦議会が動かなくなっても、政策は単に止まりはしない。それは移動する。立法の道が硬直するにつれ、活動は新たな制定法を必要としない経路へと移ってきた。大統領はますます行政行動を通じて統治し、既存の法律を再解釈し、あるいは優先順位を付け直す命令や指令を発する。連邦行政機関は規制の規則制定を通じて政策を作り、ずっと以前に連邦議会が与えた権限のもとで、膨大な領域の細部を埋めていく。そして裁判所は、立法府が解決しようとしない紛争の裁定を求められ、その判決を通じて国家的に重大な問題を決することになる。移民法執行、環境規則、医療などにおける大きな転換は、通常の形で議論され可決された法律によってではなく、こうした立法外の経路を通じて到来してきたのだ。

この移動は重大な帰結を伴う。なぜなら、大統領令や規制によって作られた政策は、制定法ほど頑健ではないからだ。ある大統領が命令によって確立したものを、次の大統領は命令によって覆すことができ、ある行政機関が書いたものを、裁判所は停止させることができる。移民問題が最も明白な事例だ。世論は何年も、ある広範な組み合わせの改革を支持してきたが、包括的な立法は繰り返し失敗してきた。それは、譲歩する動機を持たない主体が握るあまりに多くの拒否点を生き延びなければならないからだ。そのため政策は代わりに、相次ぐ行政行動と裁判上の異議申し立てを通じて行ったり来たりし、あらゆる局面で制度の構造に制約され、決して安定した法律へと落ち着くことがない。この枠組みはその苛立ちを説明する。すなわち制度は、変化を求める膨大な世論を吸収しながら、なお恒久的な制定法をほとんど生み出さないのだ。

この制度が実際に際立たせているもの

いくつかの特徴が、アメリカの仕組みを比較しうる民主主義国から際立たせている。それは持続的な二大政党間の競争を支えているが、これは一つの選挙区で最多の票を得た者によって争いが決せられ、より小さな政党を締め出す、勝者総取りの選挙の産物でもある。その政党は、多くの議院内閣制の規律ある政党マシンに比べて組織的に弱く、そのため個々の議員は実質的な独立性を保っている。多くの州は直接民主制を実践しており、市民が住民発議や住民投票で直接票を投じることを認めているが、これは国家レベルでは大部分が存在しない道だ。そして地方主義が深く根づいており、学校理事会、郡委員会、市議会が、日常生活の手触りに対する真の権限を振るっている。その積み重なった効果は、膨大な数の別々に選出された公職にわたって権力が散らばった、異例なほど分散した政治である。

連邦制、権力分立、そして現代の分極化を合わせると、独特の性格を持つ制度が生まれる。それは頑健であり、内戦、大恐慌、そして度重なる危機を、崩壊することなく吸収してきた。それは意図的に遅く、誰によるものであれ急激で全面的な変化に抵抗する。そしてそれは、麻痺した連邦議会が答えのまま残す問題を解決するために、立法ではなく行政行動と司法判断にますます依存している。それが強みなのか弱みなのかは、あなたが政府に何を求めるかによる。これほど動かしにくい制度は、まさにマディソンが意図した通り、専制者になろうとする者が乗っ取るのは難しいが、同時に、民主的な多数派が、たとえ自分たちが何を望むかについて合意していても、それを使うのもまた難しいのだ。

要点

アメリカ政府は権限を、垂直方向には連邦、州、地方の各階層にわたって分配しており、その連邦制は、別々の領域からなる二元的モデルから、ワシントンの条件付き補助金があらゆる階層を絡め合う今日の協調的モデルへと変化してきた。そして水平方向には、立法、行政、司法の各部門にわたって分配しており、各部門は互いに対する抑制の手段を備えている。これは、大きく多様な共和国は危険な党派に力を与えるのではなくそれを希釈するという理論に基づいて、マディソンが『ザ・フェデラリスト第10篇』で擁護した構造である。この同じ設計は拒否点を増やし、現代の分極化、否定的党派性、そして常態化したフィリバスターのような手続き上の武器と組み合わさると、憲法だけが引き起こすものを超える頻繁な膠着と繰り返される政府閉鎖を生む。その結果、移民のような争点をめぐる政策は、頑健な制定法から離れ、より覆しやすい大統領令、行政機関の規則制定、裁判所の判断へと移っていき、本当に頑健で乗っ取りに強いが、同時に意図的に遅く、広範な多数派が望むときでさえしばしば行動できない制度が残されるのである。