欧州連合は実際どう動いているのか

2019年10月17日の夕方、欧州各国の政府首脳が集う灰色の要塞のようなオフィス群、ブリュッセルのユストゥス・リプシウス・ビルから交渉担当者たちが姿を現し、EUに残る27か国と英国が改定版のブレグジット離脱協定で合意したと発表した。その地点にたどり着くまでには、英国の国民投票から3年以上、何度も崩れた取り決め、二人の首相、そして膨大な深夜の条文作成が必要だった。この光景は、欧州連合の本質的な何かをとらえていた。20世紀前半を互いに引き裂き合って過ごした大陸が、いまやその夜々を、加盟国の一つが離脱できる条件について、骨の折れる法的な細部にわたって議論しながら過ごしていたのである。

その情景は、欧州連合についてもっともよくある二つの誤解と食い違っている。EUは加盟国を意のままに押しのける超国家でもなければ、その決定が単なる勧告にすぎない緩やかな貿易クラブでもない。それはもっと奇妙な何かであり、それを理解するには、各機関がどのように互いに配線されているかを理解しなければならない。この記事では、EUとは何か、それが実際にどう法律をつくるのか、その力がどこで本当に効いてくるのか、そして長く続いたブレグジットの劇がこの仕組み全体について何を露わにしたのかをたどっていく。

ひとつの建国ではなく、条約を重ねて築かれた連合

欧州連合は、かつて主権を持っていた国々のあいだで試みられた史上もっとも深い政治統合であり、それは一つの憲法的な瞬間にではなく、1950年代初頭に始まる一連の条約を通じて、徐々に組み上げられた。欧州にはフィラデルフィア会議のようなものはなく、連邦を一挙に呼び出すような劇的な単一の署名もなかった。代わりにこのプロジェクトは慎重な歩みで進んだ。その一歩一歩が、特定の権限の一片を共通の機関へ委ねることに合意した政府間の取り決めだった。

その歩みのうち最も早いものは、第二次世界大戦の残骸から直接生まれた。当初の発想は、その控えめさにおいてほとんど巧妙だった。すなわち、フランスと西ドイツの石炭と鉄鋼の産業、まさに戦争の材料そのものを、両国のあいだの新たな紛争が考えられないどころか機械的に不可能になるほど、固く結びつけてしまうというものだった。その狭い産業協定から、プロジェクトは条約を重ねるごとに広がり、共通市場へ、次いで多くの加盟国にとっての単一通貨へ、さらには環境基準から警察活動にいたるまであらゆる分野での協力へと発展した。決定的に重要なのは、EUの及ぶ範囲が拡大するたびに、加盟国の政府が新たな条約に署名する必要があったということだ。つまり、連合の権限は自ら付与したものではない。それは委ねられたものであり、原理的には撤回されうる。この事実を、ブレグジットがのちに具体的に証明することになる。

提案を法律に変える制度の三角形

EUの中心には、しばしば制度の三角形と呼ばれる仕組みがある。これを把握すれば、システムの残りの部分が読み解けるようになる。三つの機関が立法の仕事を分担し、それぞれが異なる役割を演じている。

第一は欧州委員会、EUの執行機関であり、任命された委員と大規模な行政官の集団によって構成される。委員会は、過小評価されがちな一つの権限を握っている。すなわち、ほとんどの分野において、新たなEU法を提案できるのは委員会だけなのだ。議会も加盟国も、自らの発意で単に法案を提出することはできないからである。この提案の独占が、委員会を連合全体の議題設定者にしている。第二の機関は欧州議会で、加盟国全体の市民によって直接選出され、二つの共同立法者のうちの一つとして位置づけられる。第三は欧州連合理事会で、閣僚理事会と呼ばれることもあり、各加盟国政府の関係する各国大臣が集まって自国の利益を代表する場である。これがもう一方の共同立法者だ。

典型的な法律は、見覚えのある順序でこの三角形を通り抜けていく。委員会が起草して提案し、次いで議会と理事会の双方が合意しなければならず、共通の立場に達するまで条文を修正し交渉を重ね、それからようやく発効しうる。したがって立法は、委員会の提案と、理事会および議会の共同権限を通じて進む。この仕組みからやや離れて立っているのが第四の機関、すなわち欧州理事会である。これは紛らわしいほど似た名前にもかかわらず、閣僚理事会と同じ機関ではない。欧州理事会は各国の国家元首および政府首脳そのものによる首脳会合であり、その仕事は個々の法令を一つひとつ処理することではなく、連合全体の政治的方向性を定め、優先事項を決め、もっとも大きな取り決めを仲介することにある。2019年にブリュッセルに集まってブレグジット協定を承認したのは、この欧州理事会だった。

半ば超国家的、半ば政府間的に、そしてそれは意図的である

EUの天才性と苛立たしさは、ともに同じ設計上の選択から来ている。連合は混成物であり、政治学者が超国家的および政府間的と呼ぶ二つの対立する論理を混ぜ合わせていて、両者のあいだの緊張を完全には解消しない。

超国家的な特徴とは、加盟国の上に立ち、たとえその意志に反してでも加盟国を拘束しうるEUの部分である。委員会、直接選挙で選ばれた議会、そして何よりも欧州連合司法裁判所がこのカテゴリーに属する。裁判所の役割はとりわけ強力だ。なぜなら、ある国内法がEU法に違反すると判断し、その国内法に道を譲るよう求めることができるからである。これは法的優位という原理であり、各国政府が国内で何をなしうるかを実際に制約する。これらの機関は、EUを加盟国の総和以上の何か、それ自身の権威を持つ秩序にしている。

政府間的な特徴は反対方向に引っ張る。閣僚理事会と欧州理事会は、加盟国が自らの権威を保持し、それぞれが国益を守りながら主権を持つ政府として交渉する場であり、もっとも繊細な問題については一国が決定を真っ向から阻止できることも多い。その結果が、共通の機関が全員のために決定する超国家的な権威と、国民国家が最終的な決定権を保つ政府間的な統制とのあいだの境界を、絶えず交渉しているシステムである。予算をめぐる争いから移民をめぐる対立にいたるまで、EUで繰り返される劇のほとんどは、実のところ、その境界をどこに引くべきかをめぐる議論なのだ。

連合の力が実際に効いてくる場所

機関を描写することと、それが実際にどこで重要になるのかを問うことは別の話であり、ここでは構図が意図的に偏っている。EUの影響力はわずかな数の分野でもっとも重大であり、ほかの分野では比較的薄い。

もっとも深い統合は単一市場、すなわち、まるで連合が一つの経済であるかのように、財・サービス・資本・人が域内の国境を越えて移動できるようにするプロジェクトである。ここが、EUの規則が日常生活にもっとも直接触れる場所であり、製品基準や職業資格、そしてある加盟国の市民が別の加盟国で暮らし働く権利を規律している。これと密接に結びついているのが、ユーロを採用した一部の国々に対する金融政策で、その金利と通貨は各国政府ではなく欧州中央銀行によって中央集権的に管理されている。第三の本物の力の領域は貿易である。EUは単一の圏域として世界の他の地域と交渉するため、どの加盟国も単独では持ちえないはるかに大きな交渉力を得る。第四は環境政策で、排出・汚染・自然保護について拘束力のある共通基準がある。第五の分野、すなわち移民と内政に関する協力は実質的なものだが、本当に争われており、加盟国が権限をどれだけ持ち寄るべきかをめぐってもっとも目に見えて意見が分かれる部分である。これらの領域の外、たとえば税制、医療、そして社会政策の大半といった事柄では、EUの役割は薄くなり、各国政府がしっかりと主導権を握ったままだ。

六つの原加盟国から二十七へ、そして英国という厄介な事例

今日存在する連合は、始まったときのそれよりもはるかに大きい。六つの加盟国から始まり、度重なる拡大の波を通じて二十七にまで成長した。それぞれの拡大は意図的な決定であり、既存の加盟国が、加盟するために民主主義と経済の条件を満たさねばならない新たな国家を受け入れるべく投票したのであって、その一つひとつがクラブの性格を変えていった。

1973年の英国の加盟は、初期の極めて重要な拡大であり、振り返ってみればそれは、英国が連合に在籍した全期間を貫く、中途半端な加盟という型をも確立した。英国は、設立時の取り決めから外れていたために遅れて加盟し、もっとも深いいくつかの約束から自国を切り離す適用除外を交渉して取り付け、ユーロや国境のない移動取り決めの一部を辞退した。英国はある意味で、つねに気乗りしない加盟国であり、プロジェクトの中にいながらも完全にその一部になることはなかった。そしてその両義性が、やがて離脱という決断に行き着いたのである。したがって拡大の物語は、単なる膨張の物語ではなく、深さの度合いが多様であることの物語でもある。

民主主義の赤字と、離脱という事例

EUがどう動いているかについてのいかなる説明も、それに向けられたもっとも根強い批判、すなわち民主主義の赤字という非難に向き合わなければ誠実とは言えない。その論は、連合の制度的な構造が十分な民主的説明責任を欠いていること、すなわち、有権者に責任を負う直接選挙で選ばれた代表者ではなく、任命された官僚や遠く離れた交渉に過大な権限が委ねられていることを主張する。批判者は、委員会の選挙で選ばれていない委員たち、不透明な深夜の理事会会合で達せられる決定、そしてある特定のEU規則について誰が正確に責任を負っているのかを一般市民がたどることの難しさを指摘する。擁護者は、議会は直接選挙で選ばれていること、理事会の各国大臣は自国の有権者に責任を負っていること、そして連合は批判者が認めるよりも説明責任を果たしていることを反論として挙げる。この論争は本物であり、決着がついていない。そしてそれが重要なのは、この認識されたずれが、欧州懐疑主義、すなわち多くの加盟国にわたって広がってきた、より深い統合に反対する政治的動員を煽るものの大きな部分を占めているからである。

その動員が、連合の最も厳しい試練を生んだ。2016年の英国の国民投票、2017年から2019年にかけての骨の折れる交渉、そして2020年の最終的な離脱は、合わさって、EUの諸機関が持続的な政治的圧力のもとで加盟国の離脱を処理できるかどうかのストレステストを形づくった。その過程は苦痛に満ち、また多くを明らかにした。それは離脱の本当の代償、すなわち数十年にわたる統合をほどくことにともなう貿易・法律・国境の複雑なもつれをさらけ出し、そしておそらくEU自身を驚かせる形で、連合がこの試練を割れずに乗り越えて結束を保てることを示した。決定的に重要なことに、英国の離脱がどれほど困難で代償の大きいものであることが判明したかを見たことは、なぜほかのどの加盟国も本気でそれに続こうとしてこなかったのかを説明する助けとなった。ブレグジットは連鎖を引き起こさなかった。むしろ、それは離脱への欲求を冷ましたのである。

いまなお圧力にさらされる大陸

ブレグジットを吸収したEUは、平穏のなかへ抜け出したわけではなかった。現代の連合は、深刻な圧力の塊に同時に直面している。一部の加盟国の内部では法の支配の後退があり、そこでは各国政府が、加盟が保証するはずの民主主義の基準と衝突する形で、裁判所や報道の独立性を弱めてきた。連合の対外的な境界には持続的な移民の圧力があり、それは責任をどう分担するかという未解決の問いを繰り返し蒸し返している。2022年に始まった戦争に続いたエネルギーと安全保障の衝撃があり、それはEUに、輸入エネルギーへの依存と共通防衛の十分さを問い直すことを迫った。そして、さらなる拡大をめぐる、どの国をどのような条件で受け入れるかについての争われた決定がある。

これらの緊張こそが、EUが、政治学のもっとも深い問いの一つ、すなわち、かつて独立していた国々のあいだで主権を持続的に持ち寄ることができるのか、そしてどのようにしてできるのか、という問いにとって世界でもっとも価値ある事例研究であり続ける理由そのものなのだ。ほかのどの現代の仕組みも、かつては競争相手であり敵であったこれほど多くの国々のあいだで、これほど深い統合を試みてはいない。だからこそ、その成功も失敗も等しく、より小さく、より浅い連合では決して与えられない教訓を教えてくれる。

重要なポイント

欧州連合は、かつて主権を持っていた国々のあいだで試みられた史上もっとも深い政治統合であり、一つの瞬間に建国されたのではなく1950年代初頭以来の条約を通じて漸進的に築かれてきた。それは制度の三角形を通じて機能し、そこでは委員会だけが立法を提案する一方、直接選挙で選ばれた議会と加盟国の理事会が共同でそれを成立させ、各国の指導者からなる欧州理事会が全体の方向性を定める。システム全体は超国家的な特徴(加盟国を拘束しうる委員会、議会、司法裁判所)と政府間的な特徴(国家が権威を保持する二つの理事会)との意図的な混成物であり、その力がもっとも強く効くのは単一市場、ユーロと金融政策、貿易、環境基準、そして争われている移民の分野においてである。六つの加盟国から二十七へと成長したこの連合は、欧州懐疑主義を煽る根強い民主主義の赤字という批判を抱えており、2016年の国民投票から2020年の離脱にいたるブレグジットという厳しいストレステストを、一貫性を失うことなく生き延びた。その明白な代償は、なぜほかのどの加盟国も本気で離脱を求めてこなかったのかを説明する助けとなる。今日、連合は法の支配の後退、移民、2022年以降のエネルギーと安全保障の衝撃、そして争われている拡大に直面しており、かつて独立していた国々のあいだで主権を持続的に持ち寄れるかどうかを試す、世界でもっとも深く生きた実験場であり続けている。