Da dove nascono i diritti umani?

A Kigali, nell'aprile del 1994, una piccola forza di pace delle Nazioni Unite assistette all'inizio dello sterminio sistematico dei tutsi da parte della milizia hutu nota come Interahamwe. Il comandante sul terreno chiese rinforzi e un mandato più forte. Invece, dopo che dieci caschi blu belgi vennero assassinati, il Belgio ritirò le proprie truppe, e l'intera forza venne ridotta anziché rinforzata. Nei cento giorni successivi furono uccise circa 800.000 persone, la maggior parte con machete e bastoni, con il vicino che si rivoltava contro il vicino mentre il mondo girava lo sguardo dall'altra parte. La macchina costruita dopo la Seconda guerra mondiale per impedire esattamente questo tipo di orrore esisteva sulla carta, e non fece nulla.

Quel divario, tra il linguaggio solenne dei diritti universali e il silenzio della comunità internazionale nel momento in cui contava di più, è l'enigma centrale dei diritti umani come campo di studio. Parliamo dei diritti come se fossero fatti di natura, fissi come la gravità. Ma da dove vengono davvero, chi decide che cosa conti come un diritto, e che cosa succede quando un governo li viola? Le risposte sono meno rassicuranti e più interessanti di quanto suggerisca la formulazione sicura di qualsiasi dichiarazione.

Un corpo di leggi nato dalla catastrofe

Il moderno sistema internazionale dei diritti umani è giovane, e non è stato costruito in un'aula di seminario. È cresciuto direttamente dalle conseguenze morali della Shoah. Prima del 1945, la protezione degli individui dai loro stessi governi era trattata come una questione interna, un problema di diritto nazionale che gli altri Stati non avevano motivo di giudicare. Un regime poteva imprigionare, perseguitare o assassinare i propri cittadini, e il diritto internazionale aveva ben poco da dire al riguardo. Il principio dominante era la sovranità, l'idea che ciò che accade all'interno dei confini di un Paese sia affare di quel Paese soltanto.

Lo sterminio sistematico di sei milioni di ebrei, compiuto da un governo contro persone che, in molti casi, erano suoi stessi cittadini secondo la legge, mandò in frantumi la convinzione che le sole tutele nazionali bastassero. La lezione tratta dai campi fu netta. Lasciare i diritti interamente alla discrezione dei singoli Stati aveva fallito in modo catastrofico, e quindi i diritti avrebbero dovuto diventare, in un certo senso, internazionali. È questa l'intuizione fondante dell'intero campo: certe rivendicazioni appartengono agli esseri umani semplicemente perché sono umani, e tali rivendicazioni non dovrebbero fermarsi a un confine. Tradurre quell'intuizione in istituzioni, trattati e tribunali concreti ha occupato i settant'anni e oltre da allora trascorsi, e resta un lavoro incompiuto.

Il documento che cercò di nominare ogni cosa

Il primo grande frutto di questo nuovo modo di pensare arrivò nel 1948. La Dichiarazione universale dei diritti umani, adottata dall'Assemblea generale dell'ONU, enunciò trenta articoli che tentavano di elencare ciò che spetta a ogni persona. Fu redatta da una piccola commissione internazionale che lavorava sotto la guida di Eleanor Roosevelt, e la sua portata era deliberatamente ampia. Il documento copriva due distinte famiglie di diritti che ancora oggi danno struttura al campo.

La prima famiglia è quella dei diritti civili e politici: la protezione dalla tortura, il diritto a un processo equo, la libertà di parola e di religione, il diritto a non essere arbitrariamente detenuti e il diritto di partecipare al governo del proprio Paese. La seconda è quella dei diritti economici, sociali e culturali: il diritto all'istruzione, al lavoro, a un tenore di vita adeguato, all'assistenza sanitaria. Mettere entrambe le famiglie in un unico documento fu un atto di compromesso tra visioni politiche molto diverse, e la tensione tra di esse non si è mai del tutto risolta. Alcuni governi e pensatori considerano la prima famiglia come gli unici diritti "veri" e vedono la seconda come aspirazioni o obiettivi di politica. Altri insistono che un diritto alla libertà di parola significhi poco per chi sta morendo di fame. La Dichiarazione si rifiutò di scegliere, e quel rifiuto ha plasmato tutto ciò che è venuto dopo.

La Dichiarazione aveva anche un limite cruciale. Era una dichiarazione, non un trattato. Portava con sé un enorme peso morale e retorico, ma non creava alcun obbligo giuridico vincolante e nessun meccanismo per costringere uno Stato a rispettarla. Era un'affermazione di ciò in cui il mondo diceva di credere, e trasformare quella convinzione in legge avrebbe richiesto altri due decenni.

Dall'aspirazione all'obbligo vincolante

Quella conversione avvenne nel 1966, quando l'ONU adottò due trattati che diedero forza giuridica alle promesse della Dichiarazione. Il Patto internazionale sui diritti civili e politici rese la prima famiglia di diritti vincolante per gli Stati che lo ratificarono, e il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali fece lo stesso per la seconda. La decisione di dividere i diritti in due patti separati, anziché uno solo, rifletteva esattamente la frattura della Guerra fredda appena descritta, con gli Stati occidentali che ponevano l'accento sulle libertà civili e politiche e il blocco sovietico che insisteva sulle garanzie economiche e sociali. Insieme alla Dichiarazione universale, questi due patti sono spesso chiamati la Carta internazionale dei diritti umani.

Attorno a questo nucleo, nei decenni successivi crebbe una fitta rete di trattati più specializzati. Convenzioni distinte affrontarono la tortura, i diritti delle donne, i diritti dei bambini, il trattamento dei rifugiati, la discriminazione razziale e i diritti delle persone con disabilità. Ciascuna era un tentativo di colmare una particolare vulnerabilità che il linguaggio ampio della Dichiarazione lasciava poco definita, e l'effetto fu costruire, trattato dopo trattato, un corpo abbastanza completo di diritto internazionale che descriveva ciò che gli Stati devono alle persone sotto la loro autorità. Alla fine del XX secolo l'architettura era impressionante sulla carta. La domanda più difficile è sempre stata se qualcosa di tutto ciò potesse essere fatto rispettare.

Chi costringe davvero uno Stato a comportarsi bene

È qui che il campo smette di essere ispirante e comincia a essere onesto. Non esiste una forza di polizia mondiale. Nessuna autorità internazionale può semplicemente arrestare un capo di Stato, scavalcare un governo o costringere un Paese a smettere di abusare dei propri cittadini. L'applicazione è invece distribuita su un mosaico di istituzioni sovrapposte, nessuna delle quali ha il potere di agire da sola, e la maggior parte delle quali dipende dalla collaborazione proprio degli Stati che dovrebbero limitare.

L'architettura contemporanea dell'applicazione combina diversi livelli. Gli organismi dei trattati, comitati di esperti collegati a ciascuna convenzione importante, esaminano i rapporti che gli Stati presentano sulla propria conformità, un processo che dipende dall'onestà ed è facile da aggirare. Il Consiglio per i diritti umani dell'ONU, un organo formato da Stati membri, indaga sulle situazioni ed emette conclusioni, anche se tra i suoi membri figurano talvolta gravi violatori. La Corte penale internazionale può processare individui per genocidio, crimini contro l'umanità e crimini di guerra, ma soltanto quando gli Stati collaborano consegnando i sospetti, cosa che gli Stati potenti rifiutano regolarmente di fare. Le corti regionali per i diritti umani, in particolare la Corte europea dei diritti dell'uomo, hanno un'autorità reale sui propri Stati membri e possono emettere sentenze vincolanti. Le istituzioni nazionali, gli ordinari tribunali interni e i difensori civici, spesso garantiscono l'applicazione più costante di tutte, perché operano all'interno dei sistemi giuridici che hanno davvero forza.

La sintesi onesta è che il regime internazionale fa affidamento meno sull'applicazione forte e più su strumenti più morbidi. Funziona attraverso la pubblica denuncia, esponendo apertamente gli abusi e danneggiando la reputazione di un governo; attraverso la condizionalità, legando gli aiuti o il commercio a un comportamento migliore; attraverso la mobilitazione interna, dando agli attivisti dentro un Paese una leva giuridica e morale; e, raramente e in modo selettivo, attraverso l'intervento diretto. Questi strumenti possono essere potenti, ma sono diseguali, e falliscono con maggiore certezza proprio contro gli Stati più disposti a ignorare l'opinione mondiale.

Quando la sovranità smette di essere una scusa

I fallimenti degli anni Novanta, il Ruanda su tutti, ma anche il parallelo crollo in Bosnia tra il 1992 e il 1995, dove il massacro di oltre 8.000 uomini e ragazzi musulmani bosniaci a Srebrenica si consumò in una presunta zona protetta dall'ONU, imposero una domanda difficile. Se un governo sta massacrando il proprio popolo, la sua sovranità lo protegge davvero dall'azione esterna? La risposta tradizionale era stata sì, e i corpi a Kigali e a Srebrenica furono il prezzo di quella risposta.

La risposta fu una nuova dottrina, formalmente approvata al Vertice mondiale dell'ONU del 2005, chiamata responsabilità di proteggere, di solito abbreviata in R2P. La sua mossa centrale fu ridefinire la sovranità stessa. Secondo la R2P, la sovranità non è un diritto assoluto a essere lasciati in pace, ma una responsabilità condizionata. Uno Stato guadagna la protezione della non ingerenza proteggendo i propri cittadini da genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l'umanità. Quando uno Stato fallisce manifestamente in questo, o ne è esso stesso l'autore, la responsabilità passa alla comunità internazionale, che può agire con mezzi diplomatici, economici e, come ultima risorsa, militari. Era una riformulazione elegante, e per un attimo sembrò che le lezioni degli anni Novanta fossero state istituzionalizzate.

Una dottrina che funziona solo quando il potere è d'accordo

Il bilancio dal 2005 mostra che cosa accade quando un nobile principio si scontra con le realtà del potere internazionale, ed è un quadro che fa riflettere. La R2P è stata invocata, bloccata e ignorata in misura più o meno uguale, e quale di questi tre esiti si verifichi è dipeso assai meno dalla gravità dell'atrocità che dagli interessi degli Stati più potenti.

In Libia nel 2011 il Consiglio di sicurezza invocò esplicitamente la R2P per autorizzare un intervento militare contro le forze di Muammar Gheddafi, e ne seguì una campagna aerea. Ma le conseguenze, in cui l'intervento scivolò dalla protezione dei civili verso il cambio di regime e lasciò il Paese in un caos prolungato, raffreddarono profondamente Russia e Cina nei confronti della dottrina. Quando la Siria sprofondò in un'uccisione di massa, quei due Stati usarono il loro diritto di veto nel Consiglio di sicurezza per bloccare qualsiasi azione comparabile, e il risultato furono anni di atrocità che la comunità internazionale si dimostrò incapace di fermare. In Myanmar, la campagna dei militari contro i rohingya, che un crescente corpo di opinioni giuridiche ha descritto come genocidio, si svolse sotto gli occhi del mondo e con il meccanismo della R2P di fatto paralizzato. La dottrina, in altre parole, può autorizzare l'azione solo quando i membri permanenti del Consiglio di sicurezza lo consentono, e lo consentono in modo selettivo, secondo i propri calcoli strategici.

Questa selettività è il cuore del più ampio divario nell'applicazione. I diritti umani vengono affermati quasi universalmente in linea di principio, ratificati in trattato dopo trattato, invocati in quasi ogni disputa diplomatica, eppure applicati in modo diseguale e incoerente nella pratica. Lo stesso atto può scatenare un intervento in un Paese e un silenzio totale in un altro.

Quattro modi per dubitare dell'intero progetto

Proprio perché il divario tra principio e pratica è così ampio, il regime dei diritti umani attira critiche serie, che si raggruppano in quattro grandi famiglie. La critica universalista mette in dubbio se i diritti articolati in larga parte dagli Stati occidentali a metà del XX secolo siano genuinamente universali, oppure se impongano i valori di una cultura al resto del mondo sotto un'etichetta dal suono neutrale. La critica sull'applicazione, quella su cui questo articolo ha insistito, fa notare che i diritti senza un'applicazione affidabile equivalgono a promesse che i governi abusivi possono ignorare in tutta tranquillità. La critica espansionista teme che il costante moltiplicarsi di nuovi diritti diluisca il concetto, così che quando quasi tutto è un diritto, la parola perde la forza di cui ha bisogno per proteggere le rivendicazioni più fondamentali. E la critica realista sostiene che gli Stati agiscono in ultima analisi in base all'interesse e al potere, non all'obbligo morale, cosicché il linguaggio dei diritti umani funziona soprattutto come uno strumento che gli Stati potenti impiegano contro i loro rivali e mettono silenziosamente da parte quando vincola loro stessi.

Nessuna di queste critiche è decisiva, e i difensori del regime hanno risposte a ciascuna. Ma prese insieme spiegano perché un sistema che quasi tutti approvano in astratto si comporti in modo così incoerente nel mondo reale. Il valore della comprensione del quadro non sta nel permetterti di fare il tifo per i diritti umani. Sta nel fatto che ti dà gli strumenti per leggere una situazione reale, individuare quali meccanismi si applichino, vedere quali interessi siano in gioco e prevedere, spesso con una precisione deprimente, quale sarà davvero la risposta internazionale.

Punti chiave

Il moderno sistema dei diritti umani è stato costruito dalla catastrofe, principalmente la Shoah, sul riconoscimento che lasciare i diritti ai singoli Stati aveva fallito; la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 nominò trenta articoli che abbracciavano sia i diritti civili e politici sia quelli economici, sociali e culturali, ma non vincolava nessuno, fino a quando i due patti del 1966 e una rete di convenzioni specializzate sulla tortura, le donne, i bambini e i rifugiati diedero forza giuridica a quei diritti. L'applicazione, tuttavia, non fu mai all'altezza dell'ambizione: è distribuita tra gli organismi dei trattati, il Consiglio per i diritti umani dell'ONU, la Corte penale internazionale, le corti regionali e le istituzioni nazionali, e si appoggia fortemente agli strumenti morbidi della pubblica denuncia, della condizionalità, della mobilitazione interna e dell'intervento selettivo. La dottrina della responsabilità di proteggere, approvata nel 2005 e motivata direttamente dai fallimenti in Ruanda e in Bosnia, ridefinì la sovranità come condizionata alla protezione del proprio popolo da parte di uno Stato, eppure il suo bilancio (intervento in Libia, paralisi in Siria, inazione in Myanmar) mostra che funziona solo quando gli interessi delle grandi potenze coincidono. Quel divario persistente tra un'affermazione pressoché universale e un'applicazione diseguale è il tratto distintivo del campo, il bersaglio di quattro critiche serie (universalista, sull'applicazione, espansionista e realista) che insieme spiegano perché i diritti umani restino al tempo stesso una delle grandi conquiste morali del XX secolo e uno dei suoi progetti incompiuti più frustranti.