La politica dell'immigrazione e dei confini

Nella lunga estate del 2015, centinaia di migliaia di persone scesero da barconi sovraffollati sulle spiagge di isole greche come Lesbo e Kos, molte di loro in fuga dalla guerra in Siria. Da lì proseguirono a piedi verso nord attraverso i Balcani, lungo le linee ferroviarie e i margini delle autostrade, in direzione della Germania e della Svezia. Nel giro di pochi mesi il sistema di asilo dell'Unione Europea, costruito con cura sull'assunto che gli arrivi venissero gestiti nel primo Paese raggiunto, cedette sotto un volume di persone che non era mai stato progettato per assorbire. In Ungheria vennero erette recinzioni di confine, traghetti e treni vennero bloccati e i governi nazionali si scambiarono accuse su chi dovesse essere responsabile di chi.

Le scosse di assestamento istituzionali e politiche di quell'anno hanno plasmato la politica europea da allora, e mettono in luce una domanda che si annida sotto quasi ogni Stato moderno. Chi ha il diritto di entrare, di restare e, in ultima istanza, di appartenere? I confini non sono soltanto linee su una mappa; sono il margine istituzionale dell'appartenenza politica, il punto in cui sovranità, diritti individuali e competizione democratica entrano tutti in collisione. Questo articolo ripercorre i meccanismi alla base di quella collisione: come viene assegnata la cittadinanza, come gli Stati selezionano le persone che vogliono immigrare, le regole internazionali che governano i rifugiati e perché la politica dell'immigrazione appare così diversa da una democrazia ricca all'altra.

Due regole antiche su chi conta come cittadino

Prima che uno Stato possa discutere di immigrazione, deve rispondere a una domanda più elementare: come fa una persona a diventare membro del tutto? Gli Stati moderni risolvono la questione attraverso due principali regimi giuridici, e il contrasto tra essi è sorprendentemente profondo. Il primo è lo jus soli, espressione latina che significa "diritto del suolo", in base al quale la cittadinanza viene concessa a chiunque nasca sul territorio dello Stato indipendentemente dallo status dei genitori. Questa regola domina nell'emisfero occidentale, dove quasi ogni Paese del Nord e del Sud America concede automaticamente la cittadinanza per nascita. Il secondo è lo jus sanguinis, "diritto del sangue", in base al quale la cittadinanza si eredita dai propri genitori a prescindere da dove avvenga la nascita. Questa regola domina in Europa, Asia e Africa, dove la nazionalità giuridica di un bambino segue tipicamente la nazionalità della madre o del padre anziché il luogo dell'ospedale.

Nella pratica quasi nessuno Stato si fonda su un unico principio. La maggior parte dei Paesi moderni adotta regimi misti che combinano i due, sovrapponendo regole basate sulla discendenza a quelle territoriali o subordinando il diritto territoriale di nascita a condizioni come la residenza legale di un genitore. La Germania, a lungo Paese paradigmatico dello jus sanguinis, ha riformato la propria legge nel 2000 per concedere la cittadinanza ad alcuni bambini nati su suolo tedesco da genitori stranieri residenti da lungo tempo, mostrando come anche le più solide tradizioni fondate sulla discendenza si siano ammorbidite. Il punto da tenere a mente è che non esiste un modo neutro e predefinito di assegnare la cittadinanza. Ogni Stato ha scelto una regola, e quelle scelte racchiudono idee diverse su che cosa sia fondamentalmente una comunità politica.

L'economia politica nascosta nel diritto di nascita

Perché le Americhe hanno optato per il suolo e l'Europa per il sangue? Lo schema non è una casualità nella stesura delle leggi, ma un riflesso di come queste società sono state costruite. Le solide tradizioni di jus soli dell'emisfero occidentale sono associate a Stati di colonizzazione, Paesi cresciuti assorbendo ondate di immigrati e che avevano bisogno di un meccanismo per integrare direttamente i figli dei nuovi arrivati nel corpo dei cittadini. Concedere la cittadinanza a chiunque nascesse sul territorio era un modo efficiente di costruire una popolazione a partire da arrivi eterogenei, e configurava l'appartenenza come qualcosa di aperto a chiunque mettesse radici sulla terra.

Le tradizioni dello jus sanguinis dell'Europa, al contrario, sono associate a Stati nazionali organizzati attorno a un'identità etnica e culturale che precedeva l'immigrazione di massa. Quando uno Stato si concepisce come l'espressione politica di un popolo particolare con una lingua, una discendenza e una storia comuni, ereditare la cittadinanza attraverso la discendenza è una conseguenza naturale; l'appartenenza deriva da chi sono i tuoi genitori piuttosto che da dove ti è capitato di nascere. Non si tratta di semplici curiosità storiche. I dibattiti contemporanei sulla cittadinanza per nascita, compresi i recenti tentativi negli Stati Uniti di limitare la cittadinanza automatica concessa dal Quattordicesimo Emendamento, sono discussioni su quale di queste due visioni debba prevalere. Attaccare la cittadinanza per nascita significa spingere una comunità politica fondata sul suolo verso una fondata sul sangue, e le scelte insite in quel passaggio, su chi appartiene e a quali condizioni, sono esattamente ciò che rende la questione così esplosiva.

Selezionare le persone che vogliono entrare

La cittadinanza è il punto di arrivo; la politica dell'immigrazione governa la strada che vi conduce. I sistemi di immigrazione contemporanei nei principali Paesi di accoglienza tendono a organizzare le ammissioni attorno a cinque grandi categorie, ciascuna con i propri criteri di ammissione, le proprie basi politiche e i propri dibattiti ricorrenti. La prima è il ricongiungimento familiare, che consente a cittadini e residenti di sponsorizzare parenti stretti e che costituisce il canale più ampio di immigrazione legale verso gli Stati Uniti. La seconda è l'ammissione basata sull'impiego, che seleziona gli immigrati per le loro competenze, la loro istruzione o le offerte di lavoro e che fa appello agli interessi delle imprese e ai settori ad alta qualificazione. La terza è l'ammissione umanitaria, che riguarda rifugiati e richiedenti asilo in fuga dalla persecuzione, una categoria governata dal diritto internazionale anziché dalle sole preferenze nazionali.

La quarta è l'ammissione per diversità, esemplificata dalla lotteria dei visti per la diversità degli Stati Uniti, che ammette deliberatamente persone provenienti da Paesi sottorappresentati negli altri canali. La quinta è l'immigrazione non autorizzata, le persone che entrano o restano al di fuori dei canali legali, una categoria definita dalla propria illegalità eppure enormemente rilevante per la politica e per i mercati del lavoro. Queste categorie contano perché frammentano il dibattito sull'immigrazione in distinti gruppi di interesse che raramente coincidono. I datori di lavoro che premono per più visti di lavoro, le famiglie che chiedono ricongiungimenti più rapidi, gli attivisti per i rifugiati che invocano l'obbligo umanitario e gli elettori in ansia per gli arrivi non autorizzati non stanno discutendo della stessa cosa, ed è una delle ragioni per cui una riforma complessiva si rivela così difficile da mettere insieme.

Il regolamento che protegge i rifugiati

Tra queste categorie, il canale umanitario è l'unico governato in misura sostanziale dal diritto internazionale vincolante, e quel diritto è stato forgiato dalla catastrofe. Dopo che la Seconda guerra mondiale ebbe sfollato milioni di persone in tutta Europa, gli Stati negoziarono la Convenzione sui rifugiati del 1951, che definisce il rifugiato come una persona con un fondato timore di persecuzione per motivi quali razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale. La Convenzione era originariamente limitata a eventi accaduti in Europa prima del 1951, ma il Protocollo del 1967 eliminò quelle restrizioni geografiche e temporali e rese il regime globale.

La pietra angolare del sistema è il principio di non respingimento (non-refoulement), che vieta agli Stati di rinviare le persone verso un territorio in cui andrebbero incontro a persecuzione o a gravi danni. È questa la regola che dà mordente al regime, perché vincola ciò che persino uno Stato sovrano può legittimamente fare al proprio confine. A sovrintendere all'intera struttura c'è l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, l'UNHCR, che fornisce capacità istituzionale, coordina la protezione e sostiene gli Stati di accoglienza. Nel 2023, circa 35 milioni di rifugiati erano protetti da questo regime in tutto il mondo. Il sistema poggia su una tensione mai risolta: gli Stati custodiscono gelosamente il proprio diritto sovrano di controllare chi entra, eppure si sono vincolati per trattato ad ammettere e proteggere una specifica categoria di persone che arrivano in cerca di sicurezza.

Dal confine a una decisione

Il regime dei rifugiati si trasforma in esperienza concreta attraverso la procedura di asilo, un insieme strutturato di procedimenti amministrativi che determinano il destino di un individuo. Una persona di norma presenta domanda di asilo al confine o al momento dell'ingresso nel territorio di un Paese, dichiarando un timore di rimpatrio. Lo Stato indaga quindi sulla richiesta e la valuta, stabilendo se il richiedente soddisfi la definizione giuridica di rifugiato. Chi viene riconosciuto ottiene la residenza legale e, nella maggior parte dei sistemi, il diritto a lavorare e a iniziare a costruirsi una vita. Chi viene respinto va incontro di norma all'espulsione, anche se ricorsi ed eccezioni umanitarie possono complicare quell'esito.

Queste procedure variano in misura sostanziale da una giurisdizione all'altra, per quanto riguarda lo standard di prova richiesto, la rapidità della decisione, le condizioni in cui i richiedenti attendono e i diritti garantiti durante il procedimento, il che significa che una domanda identica può avere successo in un Paese e fallire in un altro. La portata del bisogno sottostante è impressionante. Nel 2023, circa 110 milioni di persone in tutto il mondo erano state costrette a fuggire, la cifra più alta mai registrata nella storia. Quel totale comprende all'incirca 35 milioni di rifugiati che hanno attraversato un confine internazionale e all'incirca 60 milioni di sfollati interni che sono fuggiti restando entro i confini del proprio Paese. Tra i principali Paesi di origine figurano Siria, Afghanistan, Venezuela, Ucraina e Sudan. Tra i principali Paesi di accoglienza, contrariamente all'assunto diffuso secondo cui sarebbero i ricchi Stati occidentali a sopportare il carico più pesante, figurano Turchia, Iran, Pakistan, Germania e Libano, con gran parte del peso che ricade sugli Stati confinanti con le crisi stesse.

Perché ogni democrazia ricca combatte in modo diverso

A parità di regole internazionali, perché la politica dell'immigrazione appare così diversa da una democrazia benestante all'altra? La variazione è netta e istruttiva. Negli Stati Uniti, la politica è stata dominata da ripetuti fallimenti nell'approvare una riforma complessiva fin dagli anni Duemila, lasciando il sistema bloccato e il dibattito incentrato sull'immigrazione non autorizzata e sul controllo dei confini. Nell'Unione Europea, la politica è stata ristrutturata dalla crisi del 2015 descritta all'inizio, che ha frantumato il consenso attorno alle regole comuni sull'asilo. Al centro di quella frattura c'era il Regolamento di Dublino, la norma dell'UE che attribuisce la responsabilità di una domanda di asilo al primo Stato membro in cui una persona entra, che ha imposto una pressione enorme e diseguale su Paesi di frontiera come la Grecia e l'Italia e che l'ondata del 2015 ha di fatto travolto.

La politica dell'immigrazione del Regno Unito è stata dominata dal suo riorientamento post-Brexit, poiché la fine della libera circolazione dall'UE ha imposto una riprogettazione totale di chi possa entrare e a quali condizioni. L'Australia mantiene una politica aggressiva di gestione extraterritoriale, intercettando gli arrivi via mare e inviandoli a strutture in Paesi terzi, un modello che scoraggia gli arrivi a un costo considerevole per le persone che vi vengono sottoposte. Il Canada, in modo quasi unico, ha pianificato un'immigrazione su larga scala con un ampio sostegno interno, trattando l'elevato afflusso come una strategia economica e demografica anziché come una minaccia. Queste divergenze non sono casuali; riflettono geografie, storie e una struttura della competizione democratica interna differenti, perché l'immigrazione è una delle poche questioni capaci di rimodellare l'elettorato stesso.

Di cosa parlano davvero le discussioni

Sotto i meccanismi delle politiche si annida un pugno di dibattiti duraturi. Il primo riguarda la cittadinanza per nascita, il principio dello jus soli ora sotto attacco politico negli Stati Uniti, dove limitarlo segnerebbe un cambiamento profondo nel significato dell'appartenenza americana. Il secondo riguarda la doppia cittadinanza, dove la tendenza globale si è mossa verso una maggiore accettazione man mano che gli Stati si abituano all'idea di persone che detengono più di una nazionalità, un'inversione rispetto alla più antica insistenza su una fedeltà esclusiva. Il terzo è la questione dell'integrazione, la lunga discussione su come, e con quanto successo, i nuovi arrivati diventino parte delle società in cui si inseriscono.

Attraverso tutto questo si intreccia l'economia, dove le prove sono più misurate della retorica. La ricerca generalmente rileva che l'immigrazione produce modesti guadagni aggregati per le economie di accoglienza, espandendo la produzione e colmando i bisogni di manodopera, generando al tempo stesso reali conseguenze distributive concentrate all'estremità a bassa qualificazione del mercato del lavoro, dove i lavoratori autoctoni e gli immigrati arrivati prima competono più direttamente con i nuovi arrivati. L'onestà richiede di tenere insieme entrambe le metà di quel risultato, poiché il beneficio aggregato è reale e anche il costo localizzato è reale, e gran parte del conflitto nasce dal fatto che i guadagni e i costi ricadono su persone diverse. Ciò che in ultima analisi distingue l'immigrazione dalle altre rivendicazioni di diritti è il suo oggetto: è l'unico scontro politico incentrato su chi possa diventare, in primo luogo, membro di una comunità esistente, con conseguenze che si propagano attraverso la competizione democratica in ogni grande Paese di accoglienza.

Punti chiave

La cittadinanza viene assegnata attraverso due regimi ancestrali, lo jus soli (nascita sul territorio, dominante nelle Americhe e legato alla costruzione nazionale di tipo coloniale) e lo jus sanguinis (discendenza dai genitori, dominante in Europa, Asia e Africa e legato alla nazionalità etnico-culturale), con la maggior parte degli Stati che mescola i due e con gli scontri contemporanei sulla cittadinanza per nascita che si riducono a discussioni su quale visione debba prevalere; la politica dell'immigrazione smista poi gli arrivi in cinque categorie (ricongiungimento familiare, basata sull'impiego, umanitaria, per diversità e non autorizzata), mentre il solo canale umanitario è vincolato dal diritto internazionale costruito sulla Convenzione sui rifugiati del 1951, il suo Protocollo del 1967, il principio di non respingimento e l'UNHCR; nel 2023 circa 110 milioni di persone erano sfollate (il numero più alto mai registrato), inclusi all'incirca 35 milioni di rifugiati e 60 milioni di sfollati interni, con i carichi di accoglienza più pesanti che ricadono su Turchia, Iran, Pakistan, Germania e Libano anziché sugli Stati più ricchi; e la politica diverge nettamente, dalla riforma bloccata degli Stati Uniti al crollo del sistema di Dublino nell'UE dopo il 2015, alla Gran Bretagna post-Brexit, alla gestione extraterritoriale australiana e all'elevato afflusso pianificato del Canada, il tutto animato da modesti guadagni economici aggregati accanto a costi distributivi concreti e dalla verità di fondo che l'immigrazione, in modo unico tra le rivendicazioni di diritti, è una lotta su chi ha diritto ad appartenere.