La crisi di legittimità: perché la fiducia nella polizia si sta sgretolando

La notte del 9 agosto 2014, un adolescente di nome Michael Brown giaceva morto in mezzo a Canfield Drive, a Ferguson, nel Missouri, per circa quattro ore prima che il suo corpo venisse rimosso. L'immagine di quel corpo, scoperto sotto il caldo di agosto mentre i vicini si raccoglievano dietro il nastro della polizia, è diventata una delle fotografie più gravide di conseguenze degli ultimi tempi. Qualche settimana prima, su un marciapiede di Staten Island, un uomo di nome Eric Garner aveva ripetuto le parole "I can't breathe" undici volte mentre gli agenti lo tenevano a terra. Lì è morto, e nel giro di pochi giorni le riprese del telefonino si sono diffuse in tutto il paese.

Nessuno dei due episodi era, statisticamente parlando, insolito. La polizia negli Stati Uniti uccide all'incirca un migliaio di persone l'anno, e lo fa da quando esistono conteggi affidabili. Ciò che ha reso diversa l'estate del 2014 non sono state le morti in sé, ma la reazione che ne è seguita, capace di innescare l'ondata di attenzione pubblica più prolungata verso la polizia americana dai moti urbani degli anni Sessanta. Per capire perché un'istituzione tanto familiare sia improvvisamente apparsa illegittima a così tante persone, conviene partire da una domanda empirica solo in apparenza semplice, che i sociologi studiano da mezzo secolo: cosa fa davvero la polizia tutto il giorno?

La sorprendente verità su come gli agenti passano le loro giornate

L'immagine popolare del lavoro di polizia, rafforzata da decenni di televisione, è quella della lotta al crimine: l'inseguimento, l'arresto, l'interrogatorio, il caso risolto. La realtà empirica è molto meno cinematografica e molto più interessante. A partire dal sociologo Egon Bittner negli anni Sessanta e proseguendo attraverso decenni di osservazione etnografica e di studi quantitativi sull'impiego del tempo, i ricercatori hanno costantemente rilevato che l'attività diretta di controllo del crimine occupa solo una minoranza del tempo complessivo della polizia.

Il grosso del turno di un agente si svolge altrove. Una quota consistente è dedicata a ciò che gli studiosi chiamano lavoro di mantenimento dell'ordine, ossia la gestione di dispute, disordini, lamentele per il rumore e gli attriti minori della vita pubblica che spesso non violano alcuna legge. Un'ampia parte va al controllo del traffico. Molto del resto è assorbito dal lavoro di servizio sociale che è migrato verso la polizia quasi per inerzia, comprese le risposte a crisi di salute mentale, i controlli sul benessere degli anziani, il senzatetto, l'ubriachezza e le situazioni domestiche che sono più tristi che criminali. Il rimanente si dissolve in rapporti e scartoffie. La celebre formulazione di Bittner coglieva lo schema di fondo: la polizia è l'agenzia che una società chiama quando sta accadendo qualcosa che non dovrebbe accadere e a proposito della quale qualcuno farebbe meglio a fare qualcosa subito. Quella descrizione ha poco a che vedere con i reati gravi e quasi tutto a che vedere con la gestione della trama imprevedibile della vita quotidiana.

Costruita per un lavoro che per lo più non svolge

Qui l'analisi passa dalla curiosità alla conseguenza, perché dentro quel dato sull'impiego del tempo si nasconde un profondo problema strutturale. La polizia americana è attrezzata per la minoranza del proprio lavoro dedicata al controllo del crimine. Il suo addestramento, le sue armi, la sua autorità legale e il mandato politico che la autorizza sono tutti orientati verso gli incontri pericolosi e conflittuali che costituiscono la fetta più piccola di ciò che effettivamente fa. La quota di gran lunga maggiore della sua attività, quella di mantenimento dell'ordine e di servizio sociale, è affrontata in modo molto meno diretto da tutto quell'apparato.

Questo squilibrio strutturale è uno dei fatti più gravidi di conseguenze dell'istituzione contemporanea. Quando lo strumento principale che un agente porta con sé è la capacità di costringere, e la situazione principale che un agente affronta è una persona in difficoltà anziché una persona che commette un reato, lo strumento e la situazione possono separarsi con esiti tragici. Un'emergenza di salute mentale affrontata con l'arma in pugno, un senzatetto allontanato sotto la minaccia dell'arresto, un controllo stradale di routine degenerato nella violenza: non sono guasti esotici, ma esiti prevedibili del chiedere a un'istituzione progettata attorno alla coercizione di svolgere un lavoro che la coercizione non risolve. Lo squilibrio non scusa alcuna tragedia particolare, ma colloca molte di esse in qualcosa di più ampio dei singoli individui che agiscono male.

Quando un'istituzione familiare è improvvisamente apparsa illegittima

Ferguson e Staten Island nel 2014 sono deflagrate su questo sfondo. Le proteste, i mesi di copertura nazionale e l'ascesa di un movimento organizzato sotto la bandiera di Black Lives Matter hanno trasformato un problema strutturale a lenta combustione in un'acuta crisi di legittimità. La legittimità, nel senso sociologico, non coincide con la legalità. Un'istituzione è legittima quando le persone a essa soggette accettano la sua autorità come giusta e sentono un obbligo interiore di obbedire, anziché conformarsi semplicemente per paura della punizione. La polizia dipende da quella deferenza volontaria assai più di quanto i suoi critici o i suoi difensori di solito ammettano, perché nessuna forza al mondo è abbastanza grande da costringere una popolazione che ha ritirato il proprio consenso.

Ciò che il 2014 ha rivelato è che per una parte consistente del pubblico, soprattutto per gli afroamericani, quel consenso si era assottigliato. La crisi non si è risolta. Sei anni dopo, il 25 maggio 2020, l'uccisione di George Floyd da parte di un agente di Minneapolis che gli ha premuto il ginocchio sul collo per più di nove minuti, ancora una volta ripresa in video, ha prodotto quella che la letteratura di ricerca tratta ormai come la più grande ondata di proteste di piazza nella storia documentata degli Stati Uniti, con manifestazioni in migliaia di città e cittadine. Un problema che nel 2014 poteva sembrare una controversia passeggera si era indurito nella questione istituzionale che ha definito il decennio.

Cosa conquista davvero la fiducia delle persone

Se il problema è la legittimità, la ricerca di Tom Tyler e Lawrence Sherman indica una risposta sorprendente e in un certo senso incoraggiante sulla sua origine. Il loro lavoro sulla giustizia procedurale rileva che la legittimità della polizia è sostenuta principalmente dall'equità procedurale percepita, ossia dal fatto che le persone sentano di essere state trattate in modo equo durante un incontro, piuttosto che dall'esito di esso. Le persone che ricevono una multa, o persino un arresto, continueranno spesso a considerare legittima la polizia purché sentano che il procedimento è stato equo. Le persone che sentono che il procedimento è stato iniquo ritireranno la propria fiducia anche quando l'esito è andato a loro favore. In altre parole, il modo in cui la polizia agisce conta di più per la legittimità di ciò che la polizia ottiene.

Il quadro scompone l'equità percepita in quattro componenti, ciascuna empiricamente distinguibile e ciascuna capace di contribuire in modo indipendente alla legittimità. La prima è la voce, la sensazione che a una persona sia stato consentito di raccontare la propria versione e che il suo resoconto sia stato effettivamente ascoltato prima che venisse presa qualsiasi decisione. La seconda è la neutralità, la percezione che l'agente abbia applicato le regole in modo coerente e senza pregiudizi, anziché agire per preconcetto o capriccio. La terza è il rispetto, l'esperienza di essere trattati con dignità di base anziché con disprezzo. La quarta è l'affidabilità, la convinzione che le intenzioni dell'agente fossero sincere e benevole anziché ostili. L'implicazione pratica è importante e facile da trascurare: poiché si tratta di caratteristiche della condotta della polizia, la legittimità è in parte sotto il controllo della polizia. Un'istituzione non può garantire buoni esiti in ogni incontro, ma può, almeno in linea di principio, addestrare i propri agenti a dare voce alle persone, ad agire con neutralità, a mostrare rispetto e a trasmettere intenzioni affidabili.

La disparità che non si sposta

La giustizia procedurale è una tradizione di ricerca carica di speranza, ma sarebbe disonesto lasciarle reggere l'intera storia, perché c'è un fatto più duro che qualunque resoconto della crisi di legittimità deve affrontare. Gli afroamericani vengono uccisi dalla polizia a un tasso pro capite circa doppio rispetto agli americani bianchi, e questa disparità è rimasta sostanzialmente stabile negli ultimi due decenni nonostante un drastico aumento dell'attenzione pubblica, della raccolta di dati e degli sforzi di riforma. I numeri non si sono ridotti in modo significativo nemmeno mentre i riflettori si facevano più intensi.

Le cause prossime di quella disparità interagiscono in modi che la letteratura empirica sta ancora genuinamente cercando di chiarire, e l'onestà intellettuale impone di riconoscere che la questione è controversa anziché risolta. I ricercatori indicano le differenze nel tasso e nella natura dei contatti con la polizia, gli schemi di segregazione residenziale che concentrano un controllo aggressivo in determinati quartieri, il processo decisionale degli agenti sotto minaccia e la storia più ampia della razza nelle forze dell'ordine americane, e non concordano su quanto peso abbia ciascun fattore. Ciò che non è seriamente contestato è la disparità stessa, e la sua persistenza è proprio ciò che rende così difficile liquidare la crisi di legittimità come una manciata di episodi isolati.

Altri paesi, altri modelli

Un modo per vedere quanto del lavoro di polizia americano sia una scelta anziché una necessità è guardare oltre i confini. I modelli di polizia dell'Europa continentale operano tipicamente con corpi di dimensioni pro capite più ridotte, tassi di uso letale della forza molto più bassi e accenti formativi sensibilmente diversi. Il confronto canonico è quello con la Germania, dove il programma dell'accademia di polizia dura all'incirca due anni e mezzo, contro l'addestramento tipico delle accademie americane, da tre a sei mesi. Una recluta tedesca trascorre un periodo misurabile in anni su diritto, etica, de-escalation e contesto sociale del lavoro prima di portare un'arma per strada; molte reclute americane vengono dispiegate dopo pochi mesi orientati soprattutto verso le armi da fuoco e la tattica. La polizia tedesca uccide un numero di persone all'anno che si conta su una o due mani, un tasso di ordini di grandezza inferiore alla cifra americana.

Il confronto non è un verdetto semplice, poiché le differenze nazionali nel possesso di armi, nel welfare sociale, nella povertà urbana e nella storia plasmano tutte questi esiti, e nessun modello straniero si trapianta in modo pulito. Ma l'evidenza internazionale stabilisce qualcosa che il dibattito interno talvolta oscura: la scala, l'armamento e la letalità del lavoro di polizia americano non sono leggi di natura. Altre democrazie ricche sono giunte ad assetti molto diversi, il che significa che l'assetto americano è un insieme di decisioni che potrebbero essere prese diversamente.

Tre lenti e tre risposte

Poiché la crisi di legittimità è genuinamente complessa, vale la pena notare che gli analisti seri inquadrano lo stesso momento istituzionale in modi fondamentalmente diversi. Un analista della giustizia procedurale vede un problema di equità negli incontri quotidiani e cerca riforme che migliorino il modo in cui gli agenti trattano il pubblico. Un analista della teoria critica della razza nella tradizione di Michelle Alexander legge la stessa istituzione come una la cui funzione più profonda è da tempo il controllo sociale degli afroamericani, nel qual caso incontri più equi non sfiorano lo scopo sottostante. Un analista foucaultiano, che parte dall'idea di biopolitica, inquadra il lavoro di polizia come una tecnica tra molte con cui uno stato moderno gestisce e disciplina le popolazioni, il che sposta del tutto l'attenzione dai singoli agenti. I tre inquadramenti non sono semplicemente giusti o sbagliati; ciascuno illumina un aspetto diverso dello stesso momento, e quello che una persona trova più convincente plasma persino l'idea di come dovrebbe apparire una soluzione.

Quelle differenze analitiche si riflettono nel dibattito politico contemporaneo, che si muove su tre posizioni di massima che dissentono più sulla portata che sulla diagnosi di partenza. La posizione riformista accetta l'istituzione e cerca di migliorarla attraverso un addestramento migliore, le bodycam e il controllo civile. La posizione del definanziamento sostiene che lo squilibrio strutturale sia il cuore del problema e propone di reindirizzare parte del lavoro non legato al controllo del crimine, come la risposta alle crisi di salute mentale e al senzatetto, verso servizi civili specializzati, in modo che gli agenti armati gestiscano un insieme più ristretto di situazioni. La posizione abolizionista si spinge più in là, chiedendo un ripensamento radicale di a cosa serva l'istituzione e di cosa dovrebbe sostituirla. È significativo che tutte e tre condividano la stessa osservazione analitica su ciò che la polizia fa davvero, e differiscano soprattutto su quanto in là debba spingersi la risposta.

Punti chiave

La crisi di fiducia nella polizia americana si comprende meglio non come una storia di cattivi individuali, ma come una condizione strutturale e storica: decenni di ricerca sull'impiego del tempo, da Egon Bittner in poi, mostrano che il controllo del crimine occupa solo una minoranza del tempo della polizia, mentre il mantenimento dell'ordine e il lavoro di servizio sociale dominano, eppure gli agenti vengono addestrati, armati e autorizzati per la minoranza dedicata al controllo del crimine, producendo un grave squilibrio tra ciò per cui la polizia è costruita e ciò che per lo più fa; le uccisioni di Eric Garner e Michael Brown nel 2014 e di George Floyd nel 2020, l'ultima delle quali ha innescato la più grande ondata di proteste nella storia documentata degli Stati Uniti, hanno trasformato quel problema a lenta combustione in un'acuta crisi di legittimità, dove legittimità significa l'accettazione volontaria dell'autorità da cui ogni attività di polizia in ultima analisi dipende; la ricerca sulla giustizia procedurale di Tom Tyler e Lawrence Sherman colloca la legittimità soprattutto nell'equità percepita anziché negli esiti e ne identifica le quattro componenti come voce, neutralità, rispetto e affidabilità, il che significa che la legittimità è in parte sotto il controllo della polizia, anche se la disparità razziale di circa due a uno nelle uccisioni da parte della polizia si è ostinatamente rifiutata di ridursi per due decenni; il confronto con i modelli europei, come l'addestramento pluriennale della Germania, mostra che l'assetto americano è una scelta anziché una necessità; e il conseguente dibattito politico, che va dalla riforma al definanziamento fino all'abolizione, condivide una diagnosi comune pur dissentendo su quanto in là debba spingersi la risposta.