Come funziona davvero il governo degli Stati Uniti

È fine settembre durante una legislatura recente, e l'orologio che conta i fondi del governo federale sta scendendo verso la mezzanotte. Centinaia di migliaia di dipendenti federali hanno già ricevuto avvisi precauzionali che indicano loro se saranno messi in congedo forzato oppure costretti a continuare a lavorare senza stipendio. I parchi nazionali si preparano a chiudere i cancelli. Il motivo non è una guerra, un crollo dei mercati o una catastrofe naturale. È che la Camera dei rappresentanti, il Senato e il Presidente non sono riusciti a mettersi d'accordo su un unico documento, una legge di stanziamento, che autorizza il Tesoro a spendere denaro che già possiede. Un governo che tassa migliaia di miliardi e comanda l'esercito più potente della Terra può essere bloccato perché tre sue parti distinte non riescono a dire sì nello stesso momento.

Alla maggior parte di chi osserva da altre democrazie, questo sembra un malfunzionamento. In un sistema parlamentare, il partito che controlla il legislativo controlla anche l'esecutivo, quindi un bilancio passa più o meno automaticamente, e un governo che non riesce a farlo approvare semplicemente cade e viene sostituito. Lo shutdown americano è qualcosa di più strano: una dimostrazione ricorrente, quasi rituale, di un sistema che funziona esattamente come è stato concepito per funzionare, anche quando il risultato è la paralisi. Capire il perché richiede di guardare oltre i titoli dei giornali, fino al meccanismo sottostante, alla deliberata distribuzione del potere tra livelli e poteri che i costituenti costruirono perché fosse difficile da muovere.

Una repubblica divisa su tre livelli

La prima cosa da capire sul governo americano è che non esiste affatto un unico "governo". L'autorità è distribuita su tre livelli, federale, statale e locale, e ciascuno detiene un potere autonomo sostanziale anziché limitarsi a eseguire ordini dall'alto. Questo assetto si chiama federalismo, ed è il fondamento strutturale di tutto il resto.

Il governo nazionale a Washington si occupa di questioni che richiedono davvero una voce sola, tra cui la difesa nazionale, la politica estera, la moneta e la regolazione del commercio che attraversa i confini statali. I governi dei cinquanta stati non sono filiali di Washington. Ciascuno ha la propria costituzione, il proprio legislativo, il proprio governatore e il proprio sistema giudiziario, e ciascuno conserva un'ampia autorità su ambiti che toccano più direttamente la vita quotidiana, come il diritto penale, l'istruzione pubblica, il matrimonio, l'uso del territorio e lo svolgimento delle elezioni. Al di sotto degli stati ci sono migliaia di governi locali, le contee, le città, i distretti scolastici e le autorità speciali che gestiscono scuole, polizia, urbanistica e acqua.

La conseguenza pratica è che la risposta a "che cosa è legale?" o "che cosa fornisce il governo?" dipende spesso da dove ci si trova. Il limite di velocità, la legalità di una data attività commerciale, il programma scolastico in un'aula e le regole per votare possono tutti differire da un confine statale all'altro. Questo non è un incidente né un difetto da correggere. È il progetto. I costituenti, profondamente diffidenti verso il potere concentrato dopo la loro esperienza con una monarchia lontana, distribuirono deliberatamente l'autorità verso l'esterno, in modo che nessun singolo centro potesse controllare ogni cosa.

Come è cambiato il patto tra federazione e stati

Il federalismo non è mai stato statico. Nel corso della storia americana il rapporto tra il governo nazionale e quelli statali ha oscillato tra due grandi modalità. In quello che gli studiosi chiamano federalismo duale, i due livelli operano in sfere in gran parte separate, ciascuno sovrano nel proprio ambito, come due strati di una torta che non si mescolano. Questo modello dominò gran parte dell'Ottocento, quando l'ingerenza di Washington nella vita ordinaria era modesta.

Il sistema contemporaneo è in larga parte un federalismo cooperativo, in cui i livelli sono intrecciati anziché separati, e condividono responsabilità, finanziamenti e amministrazione attraverso le stesse aree di politica. L'immagine spesso usata è quella di una torta marmorizzata, con gli strati mescolati insieme. Lo strumento principale di questo intreccio è il denaro. Washington raccoglie enormi entrate fiscali e poi le restituisce agli stati sotto forma di sovvenzioni, ma quasi sempre con condizioni allegate. Uno stato che vuole i fondi federali per le autostrade, per esempio, deve soddisfare requisiti federali per riceverli. Attraverso questa leva il governo nazionale plasma la politica in ambiti che non può comandare direttamente, spingendo gli stati verso standard comuni nell'istruzione, nella sanità, nei trasporti e nella tutela ambientale senza assumere formalmente quei poteri per sé. Gli stati conservano la loro autorità costituzionale, ma il richiamo finanziario di Washington si insinua in quasi tutto ciò che fanno.

Tre poteri costruiti per controllarsi a vicenda

All'interno del livello federale, il potere è di nuovo diviso, questa volta in orizzontale, tra tre poteri. Il potere legislativo, il Congresso, scrive le leggi e controlla la spesa federale. Il potere esecutivo, guidato dal Presidente, dà attuazione alle leggi e comanda le forze armate. Il potere giudiziario, al cui vertice c'è la Corte Suprema, interpreta le leggi e la Costituzione. Ciascun potere detiene autorità distinte ed enumerate e, cosa fondamentale, ciascuno è dotato di strumenti specifici per controllare gli altri.

Il Presidente può porre il veto su una legge approvata dal Congresso, ma il Congresso può superare quel veto con un voto di due terzi in entrambe le camere. Il Presidente nomina giudici e alti funzionari, ma il Senato deve confermarli. Il Congresso scrive le leggi, ma i tribunali possono annullarle perché incostituzionali. Il Congresso controlla il denaro, il che limita ciò che il Presidente può effettivamente fare. Il Presidente può essere rimosso dalla carica tramite la messa in stato d'accusa da parte della Camera e il processo da parte del Senato. Nessun potere può agire in modo decisivo da solo; quasi ogni azione significativa richiede la collaborazione, o quanto meno l'acquiescenza, degli altri. Questa rete di vincoli reciproci è ciò che gli americani intendono quando parlano di pesi e contrappesi, ed è la ragione per cui un Presidente determinato non può semplicemente governare, né un Congresso determinato semplicemente legiferare.

La scommessa di Madison su una grande repubblica

L'argomentazione intellettuale a favore di questo progetto fu formulata prima ancora che la Costituzione venisse ratificata, in modo celebre da James Madison nel Federalist No. 10, pubblicato nel 1787 come parte della campagna per convincere i newyorkesi ad adottare la nuova carta. Madison si confrontava con un problema che aveva tormentato i pensatori politici fin dall'antichità, il pericolo della fazione, con cui intendeva qualsiasi gruppo, maggioranza o minoranza, unito da un interesse comune contrario ai diritti altrui o al bene dell'insieme.

La saggezza convenzionale della sua epoca sosteneva che una repubblica potesse sopravvivere solo se rimaneva piccola e omogenea, poiché una società grande e diversificata si sarebbe frantumata in interessi in lotta tra loro. Madison ribaltò questa premessa. Sostenne che una repubblica estesa, vasta per territorio e popolazione, avrebbe in realtà diluito il pericolo della fazione anziché alimentarlo. In una piccola comunità, una singola maggioranza appassionata può formarsi facilmente e calpestare tutti gli altri. Ma distribuita su un paese ampio e variegato, ragionava Madison, la società contiene così tanti interessi in competizione, così tante religioni, regioni, occupazioni e ambizioni, che nessuna fazione può facilmente costruire una maggioranza duratura e oppressiva. Le fazioni si controllerebbero a vicenda, e la pura difficoltà di coordinarsi attraverso un continente proteggerebbe i diritti delle minoranze. Questa argomentazione, secondo cui la grandezza e la diversità sono fonti di stabilità anziché di caos, è rimasta fondamentale per il pensiero costituzionale americano per più di due secoli.

Perché la macchina così spesso si inceppa

Le stesse caratteristiche che proteggono dalla tirannia rendono anche il sistema lento e di frequente bloccato. La separazione dei poteri, per progetto, moltiplica ciò che i politologi chiamano punti di veto, i luoghi del processo in cui un singolo attore può bloccare l'azione. Per approvare una legge ordinaria, un disegno di legge deve passare la Camera, passare il Senato, dove le regole del Senato spesso richiedono di fatto sessanta voti su cento per procedere, e poi essere firmato dal Presidente o approvato di nuovo superando il suo veto. Ciascuno di questi è un punto in cui l'intero sforzo può morire. Una costituzione progettata per impedire a un solo gruppo di fare troppo rende inevitabilmente difficile a qualsiasi gruppo fare granché.

Per gran parte della storia americana questo attrito era tollerabile, perché i due principali partiti erano internamente diversificati e sovrapposti, e la collaborazione tra i due schieramenti era abituale. Ciò che è cambiato è la polarizzazione. I partiti si sono assestati in schieramenti ideologicamente coerenti e sempre più distanti, e il risultato non è soltanto una forte lealtà verso il proprio campo, ma il partigianismo negativo, un'ostilità attiva verso l'altro schieramento che fa sembrare il compromesso un tradimento. I cambiamenti procedurali hanno accentuato ulteriormente l'effetto, con strumenti come l'ostruzionismo ormai abituale che trasformano la soglia dei sessanta voti del Senato da ostacolo occasionale a barriera quasi permanente. Il progetto costituzionale ha sempre contenuto la possibilità dello stallo; la polarizzazione contemporanea ha riscosso quella possibilità, producendo una paralisi ben oltre ciò che l'architettura originaria da sola genererebbe. Lo shutdown ricorrente ne è il sintomo più visibile, ma lo schema più profondo è un Congresso che fatica ad approvare leggi importanti su quasi qualsiasi cosa.

Quando la legge si blocca, il potere si sposta altrove

La politica non si ferma semplicemente quando il Congresso si inceppa; migra. Man mano che il percorso legislativo si è irrigidito, l'azione si è spostata verso canali che non richiedono una nuova legge. I presidenti governano sempre più attraverso l'azione esecutiva, emanando ordini e direttive che reinterpretano o ridefiniscono le priorità della legge esistente. Le agenzie federali fanno politica attraverso l'attività regolamentare, riempiendo vaste aree di dettaglio in virtù di un'autorità che il Congresso conferì loro molto tempo fa. E i tribunali, chiamati a dirimere controversie che il legislativo non vuole affrontare, finiscono per decidere questioni di portata nazionale attraverso le loro sentenze. Cambiamenti importanti nell'applicazione delle norme sull'immigrazione, nelle regole ambientali, nella sanità e altro ancora sono arrivati attraverso queste vie extralegislative anziché tramite leggi dibattute e approvate nel modo ordinario.

Questa migrazione ha conseguenze, perché una politica fatta per ordine esecutivo o regolamento è meno duratura di una legge. Ciò che un Presidente stabilisce per ordine, il successivo può revocarlo per ordine, e ciò che un'agenzia scrive, un tribunale può sospenderlo. L'immigrazione è il caso più chiaro. Da anni l'opinione pubblica è favorevole a una qualche ampia combinazione di riforme, eppure una legislazione organica è ripetutamente fallita perché deve sopravvivere a troppi punti di veto detenuti da attori che non hanno alcun incentivo a cedere. Così la politica ha invece oscillato avanti e indietro tra successivi atti esecutivi e ricorsi giudiziari, vincolata a ogni passaggio dalla struttura istituzionale, senza mai assestarsi in una legge stabile. Il quadro spiega la frustrazione: il sistema può assorbire un'enorme domanda pubblica di cambiamento e produrre comunque ben poca legislazione permanente.

Che cosa distingue davvero questo sistema

Diverse caratteristiche distinguono l'assetto americano da democrazie comparabili. Sostiene una competizione bipartitica duratura, in parte frutto delle sue elezioni in cui il vincitore prende tutto, dove le sfide sono decise da chi ottiene più voti in un singolo collegio, il che esclude i partiti minori. I suoi partiti sono organizzativamente deboli rispetto alle disciplinate macchine di partito di molti sistemi parlamentari, quindi i singoli legislatori conservano una reale indipendenza. Molti stati praticano la democrazia diretta, permettendo ai cittadini di votare direttamente su iniziative referendarie e referendum, una via in gran parte assente a livello nazionale. E il localismo è profondamente radicato, con consigli scolastici, commissioni di contea e consigli comunali che esercitano un'autorità reale sulla trama della vita quotidiana. L'effetto complessivo è una politica insolitamente dispersa, con il potere sparpagliato tra un enorme numero di cariche elette separatamente.

Presi insieme, federalismo, separazione dei poteri e polarizzazione contemporanea producono un sistema dal carattere distintivo. È solido, avendo assorbito una guerra civile, una depressione e crisi ripetute senza crollare. È deliberatamente lento, resistente a un cambiamento rapido o radicale da parte di chiunque. Ed è sempre più dipendente dall'azione esecutiva e dalla decisione giudiziaria, anziché dalla legislazione, per risolvere le questioni che un Congresso paralizzato lascia senza risposta. Se questo sia un pregio o un difetto dipende da ciò che si vuole dal governo. Un sistema così difficile da muovere è difficile da conquistare per aspiranti tiranni, esattamente come voleva Madison, ma è anche difficile da usare per le maggioranze democratiche, anche quando sono d'accordo su ciò che vogliono.

Punti chiave

Il governo americano distribuisce l'autorità sia in verticale, tra i livelli federale, statale e locale, sotto un federalismo che è passato da un modello duale di sfere separate all'odierno modello cooperativo in cui le sovvenzioni condizionate di Washington intrecciano ogni livello, sia in orizzontale, tra un potere legislativo, uno esecutivo e uno giudiziario, ciascuno armato di controlli sugli altri, un'architettura che Madison difese nel Federalist No. 10 sulla teoria secondo cui una repubblica grande e diversificata avrebbe diluito le fazioni pericolose anziché alimentarle. Questo stesso progetto moltiplica i punti di veto, e quando si combina con la polarizzazione moderna, il partigianismo negativo e armi procedurali come l'ostruzionismo ormai abituale, produce frequenti paralisi e shutdown ricorrenti che superano ciò che la Costituzione da sola causerebbe; di conseguenza, la politica su questioni controverse come l'immigrazione migra lontano dalla legge duratura e verso ordini esecutivi più reversibili, l'attività regolamentare delle agenzie e le decisioni dei tribunali, lasciando un sistema genuinamente solido e resistente alla conquista ma anche deliberatamente lento e spesso incapace di agire, persino quando ampie maggioranze lo vogliono.