Come funziona davvero l'Unione Europea

La sera del 17 ottobre 2019 i negoziatori uscirono dall'edificio Justus Lipsius di Bruxelles, la grigia fortezza di uffici in cui si riuniscono i capi dei governi europei, per annunciare che i 27 Stati membri rimasti dell'UE e il Regno Unito avevano raggiunto un accordo su un Accordo di recesso della Brexit riveduto. Erano serviti più di tre anni dal referendum britannico, diverse intese naufragate, due primi ministri e una straordinaria quantità di lavoro di stesura fino a notte fonda per arrivare a quel punto. La scena coglieva qualcosa di essenziale dell'Unione: un continente che aveva passato la prima metà del Novecento a dilaniarsi stava ora passando le sue serate a discutere, in minuziosi dettagli giuridici, dei termini secondo cui uno dei suoi membri poteva andarsene.

Quell'immagine va in senso opposto ai due malintesi più diffusi sull'Unione Europea. Non è un superstato che scavalca i suoi membri a piacimento, e non è un libero club commerciale le cui decisioni sono soltanto consultive. È qualcosa di più strano, e per capirlo bisogna capire come le sue istituzioni sono collegate tra loro. Questo articolo ripercorre che cosa è l'UE, come fa realmente le leggi, dove il suo potere morde davvero e che cosa il lungo dramma della Brexit ha messo a nudo dell'intero assetto.

Un'Unione costruita trattato dopo trattato, non in un'unica fondazione

L'Unione Europea è la più profonda integrazione politica mai tentata fra Stati un tempo sovrani, e fu assemblata gradualmente, attraverso una sequenza di trattati cominciata nei primi anni Cinquanta anziché in un singolo momento costituzionale. Non ci fu una convenzione di Filadelfia per l'Europa, nessuna unica e drammatica firma che evocasse dal nulla una federazione. Il progetto avanzò invece per passi deliberati, ciascuno dei quali un patto fra governi che accettavano di affidare una particolare fetta di autorità a istituzioni comuni.

Il primo di quei passi nacque direttamente dalle macerie della Seconda guerra mondiale. L'idea originaria era quasi subdola nella sua modestia: legare insieme le industrie del carbone e dell'acciaio di Francia e Germania Occidentale, le materie stesse della guerra, in modo così stretto che un nuovo conflitto tra di esse diventasse non solo impensabile ma meccanicamente impossibile. Da quel ristretto patto industriale il progetto si allargò, trattato dopo trattato, in un mercato comune, poi in una moneta unica per molti membri, poi nella cooperazione su tutto, dagli standard ambientali alla cooperazione di polizia. Il punto cruciale è che ogni ampliamento della portata dell'UE richiese ai governi membri di firmare un nuovo trattato, il che significa che i poteri dell'Unione non sono autoattribuiti. Sono delegati, e in linea di principio possono essere revocati, un fatto che la Brexit avrebbe poi dimostrato concretamente.

Il triangolo istituzionale che trasforma le proposte in legge

Al centro dell'UE si trova un assetto spesso descritto come il triangolo istituzionale, e una volta colto questo il resto del sistema diventa leggibile. Tre organi si dividono il lavoro legislativo, ciascuno con un ruolo distinto.

Il primo è la Commissione Europea, il braccio esecutivo dell'UE, composto da commissari nominati e da un'ampia funzione pubblica. La Commissione detiene un potere facile da sottovalutare: nella maggior parte degli ambiti essa sola può proporre nuove leggi dell'UE, dato che né il Parlamento né gli Stati membri possono semplicemente presentare un disegno di legge di propria iniziativa. Questo monopolio sulla proposta fa della Commissione il soggetto che fissa l'agenda dell'intera Unione. Il secondo organo è il Parlamento Europeo, eletto direttamente dai cittadini di tutti gli Stati membri, che siede come uno dei due colegislatori. Il terzo è il Consiglio dell'Unione Europea, talvolta chiamato Consiglio dei Ministri, dove i ministri nazionali competenti di ciascun governo membro si riuniscono per rappresentare gli interessi dei propri Paesi; è l'altro colegislatore.

Una legge tipica si muove attraverso questo triangolo secondo una sequenza riconoscibile. La Commissione redige e propone, e poi il Parlamento e il Consiglio devono entrambi essere d'accordo, emendando il testo e negoziando finché non raggiungono una posizione comune, prima che possa entrare in vigore. La produzione legislativa passa dunque attraverso le proposte della Commissione e l'autorità congiunta del Consiglio e del Parlamento. Lievemente in disparte rispetto a questo meccanismo c'è una quarta istituzione, il Consiglio Europeo, che non è lo stesso organo del Consiglio dei Ministri nonostante il nome confusamente simile. Il Consiglio Europeo è il vertice dei capi di Stato e di governo stessi, e il suo compito non è macinare i singoli atti normativi ma fissare l'indirizzo politico generale dell'Unione, definendo le priorità e mediando i patti più grandi. Fu il Consiglio Europeo a riunirsi a Bruxelles nel 2019 per dare il via libera all'accordo sulla Brexit.

Per metà sovranazionale, per metà intergovernativa, e di proposito

Il genio e la frustrazione dell'UE derivano entrambi dalla stessa scelta progettuale. L'Unione è un ibrido, che mescola due logiche opposte che i politologi chiamano sovranazionale e intergovernativa, e non risolve mai del tutto la tensione tra di esse.

I tratti sovranazionali sono le parti dell'UE che stanno al di sopra degli Stati membri e possono vincolarli anche contro la loro volontà. La Commissione, il Parlamento eletto direttamente e soprattutto la Corte di giustizia dell'Unione Europea appartengono a questa categoria. Il ruolo della Corte è particolarmente potente, perché può stabilire che una legge nazionale viola il diritto dell'UE e imporre che la legge nazionale ceda il passo, un principio di primazia giuridica che vincola concretamente ciò che i governi possono fare in patria. Questi organi fanno dell'UE qualcosa di più della somma dei suoi membri, un ordine con un'autorità propria.

I tratti intergovernativi tirano nella direzione opposta. Il Consiglio dei Ministri e il Consiglio Europeo sono arene in cui gli Stati membri mantengono la loro autorità e contrattano come governi sovrani, ciascuno a difesa del proprio interesse nazionale, e sulle questioni più delicate un singolo Paese può spesso bloccare del tutto una decisione. Il risultato è un sistema che negozia di continuo il confine fra l'autorità sovranazionale, in cui le istituzioni comuni decidono per tutti, e il controllo intergovernativo, in cui gli Stati nazionali conservano l'ultima parola. La maggior parte dei drammi ricorrenti dell'UE, dalle battaglie sul bilancio alle dispute sulla migrazione, sono in realtà discussioni su dove debba collocarsi quel confine.

Dove il potere dell'Unione morde davvero

Una cosa è descrivere le istituzioni, un'altra è chiedersi dove contino in pratica, e qui il quadro è disomogeneo per scelta. L'influenza dell'UE è più rilevante in una manciata di ambiti, e relativamente esile in altri.

L'integrazione più profonda è il mercato unico, il progetto di lasciare che merci, servizi, capitali e persone si muovano attraverso i confini interni come se l'Unione fosse un'unica economia. È qui che le regole dell'UE toccano più direttamente la vita ordinaria, disciplinando gli standard dei prodotti, le qualifiche professionali e il diritto di un cittadino di uno Stato membro di vivere e lavorare in un altro. Strettamente legata a esso è la politica monetaria per il sottoinsieme di Paesi che hanno adottato l'euro, i cui tassi di interesse e la cui valuta sono gestiti centralmente dalla Banca Centrale Europea anziché dai governi nazionali. Il commercio è un terzo ambito di potere reale, dato che l'UE negozia come blocco unico con il resto del mondo, il che le conferisce molta più forza contrattuale di quanta ne avrebbe da solo qualsiasi membro. La politica ambientale è un quarto ambito, con standard comuni vincolanti su emissioni, inquinamento e conservazione. Il quinto ambito, la cooperazione su migrazione e affari interni, è consistente ma realmente contestato, la parte del sistema in cui i membri dissentono più visibilmente su quanta autorità mettere in comune. Al di fuori di questi ambiti, in materie come la fiscalità, la sanità e gran parte della politica sociale, il ruolo dell'UE si assottiglia e i governi nazionali restano saldamente al comando.

Da sei membri fondatori a ventisette, e l'imbarazzante caso britannico

L'Unione che esiste oggi è di gran lunga più ampia di quella che cominciò. Partì con sei membri e crebbe, attraverso successivi cicli di allargamento, fino a ventisette. Ogni allargamento fu una decisione deliberata, una compagine esistente che votava per ammettere nuovi Stati i quali dovevano soddisfare condizioni democratiche ed economiche per entrare, e ciascuno cambiò il carattere del club.

L'adesione del Regno Unito nel 1973 fu un allargamento iniziale decisivo, e col senno di poi instaurò anche uno schema di appartenenza tiepida che attraversò l'intero periodo britannico nell'Unione. Il Regno Unito entrò in ritardo, essendo rimasto fuori dai patti fondativi, e negoziò opt-out che lo tennero in disparte da alcuni degli impegni più profondi, rinunciando all'euro e a parti degli accordi sulla libera circolazione. La Gran Bretagna era, in un certo senso, sempre stata un membro riluttante, nel progetto ma mai del tutto parte di esso, e quell'ambivalenza culminò infine nella decisione di andarsene. La storia dell'allargamento non è dunque soltanto una storia di espansione ma anche di profondità variabile.

Il deficit democratico e la questione dell'uscita

Nessun resoconto su come funziona l'UE è onesto senza affrontare la critica più persistente che le viene mossa, l'accusa di un deficit democratico. L'argomento sostiene che l'architettura istituzionale dell'Unione manca di un'adeguata responsabilità democratica, che troppo potere risiede in funzionari nominati e in negoziati lontani anziché in rappresentanti eletti direttamente e responsabili davanti agli elettori. I critici indicano i commissari non eletti della Commissione, le decisioni prese in opache sessioni notturne del Consiglio e la difficoltà che un cittadino comune incontra nel risalire a chi esattamente sia responsabile di una data regola dell'UE. I difensori replicano che il Parlamento è eletto direttamente, che i ministri nazionali nel Consiglio rispondono ai propri elettorati e che l'Unione è più responsabile di quanto i suoi critici ammettano. La disputa è autentica e irrisolta, e conta perché questo divario percepito è in gran parte ciò che alimenta l'euroscetticismo, la mobilitazione politica contro un'integrazione più profonda che è cresciuta in molti Stati membri.

Quella mobilitazione produsse la prova più dura dell'Unione. Il referendum britannico del 2016, gli estenuanti negoziati dal 2017 al 2019 e l'eventuale uscita nel 2020 formarono insieme uno stress test su se le istituzioni dell'UE potessero gestire il recesso di uno Stato membro sotto una pressione politica prolungata. Il processo fu doloroso e rivelatore. Mise a nudo i costi reali dell'uscire, l'intreccio di complicazioni commerciali, giuridiche e di confine che comporta lo smantellamento di decenni di integrazione, e dimostrò, forse con sorpresa della stessa UE, che l'Unione poteva reggere attraverso la prova senza spezzarsi. In modo cruciale, osservare quanto difficile e costosa si rivelò l'uscita britannica aiutò a spiegare perché nessun altro Stato membro si sia seriamente mosso per seguirla. La Brexit non innescò una reazione a catena; semmai, smorzò l'appetito per la partenza.

Un continente ancora sotto pressione

L'UE che assorbì la Brexit non sbucò nella calma. L'Unione contemporanea affronta contemporaneamente un insieme di gravi pressioni. C'è l'arretramento dello Stato di diritto all'interno di alcuni Stati membri, dove i governi nazionali hanno indebolito l'indipendenza dei tribunali e della stampa in modi che cozzano con gli standard democratici che l'appartenenza dovrebbe garantire. C'è una persistente pressione migratoria sulle frontiere esterne dell'Unione, che riapre di continuo la questione irrisolta di come condividere la responsabilità. Ci sono gli shock energetici e di sicurezza che seguirono la guerra cominciata nel 2022, che hanno costretto l'UE a ripensare la propria dipendenza dall'energia importata e l'adeguatezza della propria difesa comune. E ci sono decisioni contestate su un ulteriore allargamento, su quali Paesi ammettere e a quali condizioni.

Queste tensioni sono esattamente il motivo per cui l'UE resta il caso di studio più prezioso al mondo per una delle domande più profonde della scienza politica: se e come la sovranità possa essere messa in comune in modo duraturo fra Stati un tempo indipendenti. Nessun altro assetto contemporaneo tenta un'integrazione così profonda fra così tanti Paesi che furono un tempo rivali e nemici, e perciò i suoi successi e i suoi fallimenti insegnano lezioni che nessuna unione più piccola o più superficiale potrebbe insegnare.

Punti chiave

L'Unione Europea è la più profonda integrazione politica mai tentata fra Stati un tempo sovrani, costruita gradualmente attraverso trattati a partire dai primi anni Cinquanta anziché fondata in un unico momento, e funziona attraverso un triangolo istituzionale in cui la sola Commissione propone la legislazione mentre il Parlamento eletto direttamente e il Consiglio degli Stati membri la adottano congiuntamente, con il Consiglio Europeo dei leader nazionali che fissa l'indirizzo generale; l'intero sistema è un ibrido deliberato di tratti sovranazionali (la Commissione, il Parlamento e la Corte di giustizia, che possono vincolare i membri) e intergovernativi (i due Consigli, dove gli Stati conservano l'autorità), e il suo potere morde più forte nel mercato unico, nell'euro e nella politica monetaria, nel commercio, negli standard ambientali e nell'ambito contestato della migrazione. Cresciuta da sei membri a ventisette, l'Unione porta con sé una persistente critica di deficit democratico che alimenta l'euroscetticismo, e ha superato il severo stress test della Brexit, dal referendum del 2016 fino all'uscita del 2020, senza perdere coerenza, un esito i cui costi evidenti aiutano a spiegare perché nessun altro membro abbia seriamente cercato di andarsene; oggi affronta l'arretramento dello Stato di diritto, la migrazione, gli shock energetici e di sicurezza successivi al 2022 e un allargamento contestato, restando il più profondo laboratorio vivente del mondo per verificare se la sovranità possa essere messa in comune in modo duraturo fra Stati un tempo indipendenti.