D'où viennent les droits de l'homme ?

À Kigali, en avril 1994, une petite force de maintien de la paix des Nations unies a regardé la milice hutue connue sous le nom d'Interahamwe commencer le massacre systématique des Tutsis. Le commandant sur le terrain a demandé des renforts et un mandat plus solide. À la place, après l'assassinat de dix Casques bleus belges, la Belgique a retiré ses troupes, et la force dans son ensemble a été réduite plutôt que renforcée. Au cours des cent jours qui ont suivi, environ 800 000 personnes ont été tuées, la plupart à la machette et au gourdin, voisin se retournant contre voisin pendant que le monde détournait le regard. La machinerie bâtie après la Seconde Guerre mondiale pour empêcher précisément ce genre d'horreur existait sur le papier, et elle n'a rien fait.

Cet écart, entre le grand langage des droits universels et le silence de la communauté internationale au moment où elle comptait le plus, est l'énigme centrale des droits de l'homme en tant que champ d'étude. Nous parlons des droits comme s'ils étaient des faits de nature, aussi immuables que la gravité. Mais d'où viennent-ils réellement, qui décide de ce qui compte comme un droit, et que se passe-t-il quand un gouvernement les viole ? Les réponses sont moins rassurantes et plus intéressantes que ne le laisse entendre la formulation assurée de n'importe quelle déclaration.

Un corpus de droit né de la catastrophe

Le système international moderne des droits de l'homme est jeune, et il n'a pas été conçu dans une salle de séminaire. Il a grandi directement à partir des suites morales de la Shoah. Avant 1945, la protection des individus contre leur propre gouvernement était traitée comme une affaire interne, une question de droit national que les autres États n'avaient pas à juger. Un régime pouvait emprisonner, persécuter ou assassiner ses propres citoyens, et le droit international avait remarquablement peu à dire à ce sujet. Le principe dominant était la souveraineté, l'idée que ce qui se passe à l'intérieur des frontières d'un pays relève de ce pays seul.

L'extermination systématique de six millions de Juifs, menée par un gouvernement contre des personnes qui étaient, dans bien des cas, ses propres citoyens légaux, a brisé la conviction que des protections purement nationales suffisaient. La leçon tirée des camps était brutale. Laisser les droits entièrement à la discrétion des États pris un par un avait échoué de manière catastrophique, et il faudrait donc que les droits deviennent, en un certain sens, internationaux. Telle est l'intuition fondatrice de tout le champ : certaines revendications appartiennent aux êtres humains simplement parce qu'ils sont humains, et ces revendications ne devraient pas s'arrêter à une frontière. Traduire cette intuition en institutions, traités et tribunaux concrets a occupé les quelque soixante-dix ans qui ont suivi, et la tâche reste inachevée.

Le document qui a tenté de tout nommer

Le premier grand produit de cette pensée nouvelle est arrivé en 1948. La Déclaration universelle des droits de l'homme, adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU, a énoncé trente articles cherchant à énumérer ce qui est dû à chaque personne. Elle a été rédigée par une petite commission internationale travaillant sous la direction d'Eleanor Roosevelt, et sa portée était délibérément large. Le document couvrait deux familles distinctes de droits qui structurent encore le champ aujourd'hui.

La première famille, ce sont les droits civils et politiques : la protection contre la torture, le droit à un procès équitable, la liberté d'expression et de religion, le droit de ne pas être détenu arbitrairement, et le droit de participer à la gouvernance de son pays. La seconde, ce sont les droits économiques, sociaux et culturels : le droit à l'éducation, au travail, à un niveau de vie suffisant, aux soins de santé. Réunir les deux familles dans un seul document était un acte de compromis entre des visions politiques très différentes, et la tension entre elles ne s'est jamais entièrement résolue. Certains gouvernements et penseurs considèrent la première famille comme les seuls « vrais » droits et tiennent la seconde pour des aspirations ou des objectifs de politique publique. D'autres soutiennent qu'un droit à la liberté d'expression ne signifie pas grand-chose pour quelqu'un qui meurt de faim. La Déclaration a refusé de trancher, et ce refus a façonné tout ce qui a suivi.

La Déclaration avait aussi une limite cruciale. C'était une déclaration, pas un traité. Elle portait un poids moral et rhétorique immense, mais elle ne créait aucune obligation juridique contraignante et aucun mécanisme pour contraindre un État à la respecter. C'était l'énoncé de ce que le monde disait croire, et transformer cette croyance en droit allait demander deux décennies de plus.

De l'aspiration à l'obligation contraignante

Cette conversion a eu lieu en 1966, lorsque l'ONU a adopté deux traités qui ont donné force juridique aux promesses de la Déclaration. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques a rendu la première famille de droits contraignante pour les États qui l'ont ratifié, et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels a fait de même pour la seconde. La décision de scinder les droits en deux pactes distincts, plutôt qu'un seul, reflétait exactement la fracture de la guerre froide qui vient d'être décrite, les États occidentaux mettant l'accent sur les libertés civiles et politiques et le bloc soviétique sur les garanties économiques et sociales. Avec la Déclaration universelle, ces deux pactes sont souvent appelés la Charte internationale des droits de l'homme.

Autour de ce noyau, un réseau dense de traités plus spécialisés s'est développé au cours des décennies suivantes. Des conventions distinctes ont porté sur la torture, les droits des femmes, les droits des enfants, le traitement des réfugiés, la discrimination raciale et les droits des personnes handicapées. Chacune était une tentative de combler une vulnérabilité particulière que le langage large de la Déclaration laissait sous-définie, et l'effet a été de bâtir, traité après traité, un corpus assez complet de droit international décrivant ce que les États doivent aux personnes qui sont à leur portée. À la fin du vingtième siècle, l'architecture était impressionnante sur le papier. La question la plus difficile a toujours été de savoir si quoi que ce soit de tout cela pouvait être appliqué.

Qui contraint vraiment un État à se comporter correctement

C'est ici que le champ cesse d'être inspirant et commence à être honnête. Il n'existe pas de police mondiale. Aucune autorité internationale ne peut simplement arrêter un chef d'État, passer outre un gouvernement ou contraindre un pays à cesser de maltraiter ses citoyens. L'application repose plutôt sur une mosaïque d'institutions qui se chevauchent, dont aucune n'a le pouvoir d'agir seule, et dont la plupart dépendent de la coopération des États mêmes qu'elles sont censées contraindre.

L'architecture contemporaine de mise en œuvre combine plusieurs strates. Les organes de traité, comités d'experts rattachés à chaque grande convention, examinent les rapports que les États soumettent sur leur propre conformité, un processus qui dépend de l'honnêteté et qu'il est facile de manipuler. Le Conseil des droits de l'homme de l'ONU, organe composé d'États membres, enquête sur des situations et publie des conclusions, même si ses membres ont parfois compté de graves violateurs. La Cour pénale internationale peut poursuivre des individus pour génocide, crimes contre l'humanité et crimes de guerre, mais seulement lorsque les États coopèrent en livrant les suspects, ce que les États puissants refusent régulièrement de faire. Les cours régionales des droits de l'homme, au premier rang desquelles la Cour européenne des droits de l'homme, ont une véritable autorité sur leurs États membres et peuvent rendre des arrêts contraignants. Les institutions nationales, les tribunaux internes ordinaires et les médiateurs, assurent souvent l'application la plus constante de toutes, parce qu'elles opèrent à l'intérieur des systèmes juridiques qui ont réellement force exécutoire.

Le résumé honnête est que le régime international s'appuie moins sur la contrainte dure que sur des outils plus souples. Il fonctionne par la dénonciation publique, en exposant les abus et en abîmant la réputation d'un gouvernement ; par la conditionnalité, en liant l'aide ou le commerce à un meilleur comportement ; par la mobilisation interne, en donnant aux militants à l'intérieur d'un pays un levier juridique et moral ; et, rarement et de façon sélective, par l'intervention pure et simple. Ces outils peuvent être puissants, mais ils sont inégaux, et ils échouent de la manière la plus fiable précisément contre les États les plus disposés à ignorer l'opinion mondiale.

Quand la souveraineté cesse d'être une excuse

Les échecs des années 1990, le Rwanda avant tout, mais aussi l'effondrement parallèle en Bosnie entre 1992 et 1995, où le massacre de plus de 8 000 hommes et garçons musulmans bosniaques à Srebrenica s'est déroulé dans une prétendue zone de sécurité de l'ONU, ont imposé une question difficile. Si un gouvernement massacre son propre peuple, sa souveraineté le protège-t-elle réellement d'une action extérieure ? La réponse traditionnelle avait été oui, et les corps de Kigali et de Srebrenica étaient le prix de cette réponse.

La réponse a été une doctrine nouvelle, formellement approuvée lors du Sommet mondial de l'ONU de 2005, appelée la responsabilité de protéger, généralement abrégée en R2P. Son geste fondamental était de redéfinir la souveraineté elle-même. Selon la R2P, la souveraineté n'est pas un droit absolu d'être laissé tranquille, mais une responsabilité conditionnelle. Un État gagne la protection de la non-ingérence en protégeant ses propres citoyens du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l'humanité. Lorsqu'un État manque manifestement à ce devoir, ou en est lui-même l'auteur, la responsabilité revient à la communauté internationale, qui peut agir par des moyens diplomatiques, économiques et, en dernier recours, militaires. C'était une reformulation élégante, et pour un moment il a semblé que les leçons des années 1990 avaient été institutionnalisées.

Une doctrine qui ne marche que lorsque la puissance y consent

Le bilan depuis 2005 montre ce qui arrive quand un noble principe se heurte aux réalités de la puissance internationale, et il a de quoi dégriser. La R2P a été invoquée, bloquée et ignorée à peu près à parts égales, et lequel de ces trois résultats se produit a bien moins dépendu de la gravité de l'atrocité que des intérêts des États les plus puissants.

En Libye en 2011, le Conseil de sécurité a explicitement invoqué la R2P pour autoriser une intervention militaire contre les forces de Mouammar Kadhafi, et une campagne aérienne a suivi. Mais les suites, où l'intervention a glissé de la protection des civils vers le changement de régime et a laissé le pays dans un chaos prolongé, ont profondément refroidi la Russie et la Chine à l'égard de la doctrine. Lorsque la Syrie a sombré dans le massacre de masse, ces deux États ont utilisé leur droit de veto au Conseil de sécurité pour bloquer toute action comparable, et le résultat a été des années d'atrocités que la communauté internationale s'est révélée incapable d'arrêter. En Birmanie, la campagne militaire contre les Rohingyas, qu'un courant croissant de l'opinion juridique a qualifiée de génocide, s'est déroulée sous les yeux du monde, la machinerie de la R2P étant de fait paralysée. La doctrine, autrement dit, ne peut autoriser l'action que lorsque les membres permanents du Conseil de sécurité le permettent, et ils le permettent de façon sélective, selon leurs propres calculs stratégiques.

Cette sélectivité est au cœur du déficit d'application plus large. Les droits de l'homme sont affirmés de manière quasi universelle dans le principe, ratifiés traité après traité, invoqués dans presque chaque différend diplomatique, et pourtant appliqués de façon inégale et incohérente dans la pratique. Le même acte peut déclencher une intervention dans un pays et un silence total dans un autre.

Quatre façons de douter de tout le projet

Précisément parce que l'écart entre le principe et la pratique est si large, le régime des droits de l'homme attire de sérieuses critiques, qui se rangent en quatre grandes familles. La critique universaliste demande si des droits formulés en grande partie par des États occidentaux au milieu du vingtième siècle sont véritablement universels, ou s'ils imposent les valeurs d'une seule culture au reste du monde sous une étiquette d'apparence neutre. La critique de l'application, celle que cet article a soulignée, fait observer que des droits sans application fiable ne sont que des promesses que les gouvernements abusifs peuvent ignorer en toute sécurité. La critique expansionniste s'inquiète de ce que la multiplication constante de nouveaux droits dilue le concept, de sorte que lorsque presque tout est un droit, le mot perd la force dont il a besoin pour protéger les revendications les plus fondamentales. Et la critique réaliste soutient que les États agissent en fin de compte selon leur intérêt et leur puissance, non selon une obligation morale, de sorte que le langage des droits de l'homme fonctionne surtout comme un outil que les États puissants déploient contre leurs rivaux et écartent discrètement quand il les contraint eux-mêmes.

Aucune de ces critiques n'est décisive, et les défenseurs du régime ont une réponse à chacune. Mais prises ensemble, elles expliquent pourquoi un système que presque tout le monde approuve dans l'abstrait fonctionne de manière si incohérente dans le monde réel. L'intérêt de comprendre ce cadre n'est pas qu'il permette d'applaudir les droits de l'homme. C'est qu'il donne les outils pour lire une situation réelle, repérer quels mécanismes s'appliquent, voir quels intérêts sont en jeu, et prédire, souvent avec une exactitude déprimante, ce que sera réellement la réponse internationale.

Points clés à retenir

Le système moderne des droits de l'homme a été bâti à partir de la catastrophe, principalement la Shoah, sur le constat que laisser les droits aux États pris un par un avait échoué ; la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 a nommé trente articles couvrant à la fois les droits civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels, mais elle ne liait personne, jusqu'à ce que les deux pactes de 1966 et un réseau de conventions spécialisées sur la torture, les femmes, les enfants et les réfugiés donnent à ces droits une force juridique. L'application, toutefois, n'a jamais été à la hauteur de l'ambition : elle est répartie entre les organes de traité, le Conseil des droits de l'homme de l'ONU, la Cour pénale internationale, les cours régionales et les institutions nationales, et elle s'appuie lourdement sur les outils souples de la dénonciation publique, de la conditionnalité, de la mobilisation interne et de l'intervention sélective. La doctrine de la responsabilité de protéger, approuvée en 2005 et directement motivée par les échecs au Rwanda et en Bosnie, a redéfini la souveraineté comme conditionnée à la protection par un État de son propre peuple, mais son bilan (intervention en Libye, paralysie en Syrie, inaction en Birmanie) montre qu'elle ne fonctionne que lorsque les intérêts des grandes puissances s'alignent. Cet écart persistant entre une affirmation quasi universelle et une application inégale est le trait déterminant du champ, la cible de quatre critiques sérieuses (universaliste, de l'application, expansionniste et réaliste) qui, ensemble, expliquent pourquoi les droits de l'homme demeurent à la fois l'une des grandes réussites morales du vingtième siècle et l'un de ses projets inachevés les plus frustrants.