Les trois visages du pouvoir : comment on vous contrôle sans que vous le sachiez

Entre 1996 et 2017, les médecins américains ont rédigé environ 245 millions d'ordonnances d'antidouleurs opioïdes lors d'une année record. Cela représente près d'un flacon pour chaque adulte du pays. Les comprimés étaient prescrits pour des maux de dos, des opérations dentaires, des blessures sportives, les douleurs ordinaires de vies ordinaires, et pendant une longue période presque personne en position d'autorité n'a traité cela comme une urgence nationale. Les médecins croyaient soigner la douleur de façon responsable. Les patients croyaient prendre un médicament que leur praticien avait jugé sûr. Les autorités de régulation ne voyaient rien qui exigeât une intervention spectaculaire. Lorsque la crise a enfin été nommée, des centaines de milliers d'Américains étaient déjà morts.

Ce qui rend cette histoire si troublante, ce n'est pas que quelques individus malintentionnés aient enfreint les règles. C'est qu'un résultat d'une telle ampleur se soit déployé avec le consentement apparent de presque tous les acteurs concernés, et que pendant des années il n'ait suscité pratiquement aucun combat politique. Si l'on veut comprendre comment cela est possible, l'outil le plus tranchant nous vient d'un mince ouvrage que le théoricien politique britannique Steven Lukes a publié en 1974, Power: A Radical View. Lukes soutenait que le pouvoir n'est pas une chose mais trois, et que celui que nous savons le mieux voir est celui qui compte le moins.

L'argument discret qui a recadré tout un débat

Pour saisir ce que faisait Lukes, il faut savoir contre quoi il argumentait. Au milieu du vingtième siècle, l'analyse du pouvoir la plus influente aux États-Unis venait du politologue Robert Dahl, dont l'étude de 1961, Who Governs?, examinait qui dirigeait réellement la ville de New Haven, dans le Connecticut. Dahl se méfiait des grandes affirmations selon lesquelles une élite cachée contrôlerait tout en secret, car de telles affirmations étaient difficiles à éprouver. Il a donc proposé une définition rigoureuse et observable. Le pouvoir, dans cette perspective, est la capacité de remporter des décisions précises et disputées. Si la personne A peut amener la personne B à faire quelque chose que B n'aurait pas fait autrement, alors A a du pouvoir sur B, et on peut le démontrer en observant qui l'emporte lorsque des intérêts s'affrontent ouvertement.

C'était un critère séduisant précisément parce qu'il était mesurable. On pouvait identifier une décision, identifier qui voulait quoi, observer l'affrontement et noter le vainqueur. Lukes ne disait pas que c'était faux. Il disait que c'était incomplet. Cela ne saisissait, selon son expression, qu'un seul visage du pouvoir, et un débat qui s'arrêtait là passerait à côté des façons les plus importantes dont le pouvoir façonne nos vies. Son livre procédait en absorbant la version la plus solide de la thèse de ses adversaires, puis en montrant que deux autres visages échappaient à sa portée.

Le premier visage : remporter l'affrontement ouvert

Le premier visage du pouvoir est celui que Dahl décrivait, et il est bien réel. C'est le pouvoir de décision, la capacité observable de l'emporter dans un différend précis où les camps sont connus et où le conflit se joue au grand jour. La méthode pour l'étudier est simple en principe. On choisit une décision concrète, par exemple si une ville construit une autoroute à travers un quartier ou si une assemblée vote une loi. On détermine ce que chaque partie préférait. Puis on regarde quelle préférence l'a emporté.

L'essentiel de ce que nous reconnaissons comme de la politique se situe à ce niveau. Une campagne de lobbying qui fait échouer une réglementation, un vote qui penche d'un côté plutôt que d'un autre, une négociation dans laquelle un camp obtient plus que l'autre, tout cela relève du premier visage. Dans l'histoire des opioïdes, le premier visage apparaît dans le flux régulier de victoires que les fabricants de médicaments et leurs alliés ont remportées sur le terrain ouvert. Ils ont financé des recherches, cultivé des liens avec les autorités de régulation et les instances médicales, et façonné les règles qui encadraient la manière dont leurs produits pouvaient être commercialisés et prescrits. Lorsqu'une restriction était proposée puis repoussée, ou qu'une directive favorable était adoptée, c'était le pouvoir sous sa forme la plus simple et la plus mesurable. Le premier visage explique comment les producteurs ont gagné les batailles qui ont effectivement eu lieu. Ce qu'il ne peut pas expliquer, c'est pourquoi si peu de batailles ont eu lieu.

Le deuxième visage : contrôler quelles batailles ont seulement lieu

En 1962, les politologues Peter Bachrach et Morton Baratz ont publié un essai intitulé « Two Faces of Power » qui a fissuré le cadre de Dahl. Ils soulignaient que l'usage le plus efficace du pouvoir ne laisse souvent aucun affrontement à observer, parce que les puissants organisent les choses de sorte que les questions menaçantes ne parviennent jamais sur la table. C'est le pouvoir d'agenda, la capacité de tenir certaines questions entièrement à l'écart de l'agenda politique, de sorte qu'elles ne soient jamais débattues, jamais soumises au vote, et jamais tranchées contre vous.

L'intuition décisive est qu'une absence peut être un exercice de pouvoir. Si une question qui mérite manifestement l'attention est systématiquement ignorée, ce silence n'est pas neutre. C'est un résultat, et quelqu'un en tire profit. Bachrach et Baratz ont appelé deuxième visage cette gestion discrète de l'agenda, précisément parce qu'il opère par ce qui n'arrive pas plutôt que par ce qui arrive. Le détecter est plus difficile que d'étudier les affrontements ouverts, car on ne peut pas se contenter d'observer une décision et de noter le vainqueur. Il faut au contraire comparer ce qui a réellement été débattu à ce qui aurait pu et sans doute aurait dû l'être, puis se demander pourquoi cet écart existe.

Le cas des opioïdes en est presque l'illustration parfaite. Durant une grande partie de la période allant de 1996 à environ 2010, la question d'une épidémie d'opioïdes sur ordonnance était systématiquement absente du débat politique fédéral sérieux. Les données sur l'augmentation des décès par surdose existaient et s'accumulaient, et pourtant le sujet faisait rarement surface comme une véritable question de politique publique appelant une décision. Cette absence de points de décision n'était pas un hasard d'inattention. Elle était elle-même l'exercice du pouvoir, entretenue par la présentation des opioïdes comme le traitement responsable d'une douleur insuffisamment soignée, par la crédibilité institutionnelle prêtée à cette présentation, et par l'absence de toute force organisée poussant la question sur l'agenda. Rien n'avait à être rejeté par un vote, parce que rien n'atteignait le vote.

Le troisième visage : façonner ce que les gens veulent dès le départ

L'apport propre et distinctif de Lukes fut un troisième visage, et c'est celui qui donne tout son mordant à son livre. Au-delà de remporter les affrontements ouverts, et au-delà de contrôler l'agenda, le pouvoir opère de la manière la plus fondamentale en façonnant ce que les gens en viennent à vouloir. Si l'on peut influencer les désirs, les croyances et le sens du normal de quelqu'un, alors on n'a jamais à le vaincre dans un affrontement, parce qu'il ne forme jamais la préférence qu'un affrontement supposerait. C'est le pouvoir de façonner les préférences, la capacité d'obtenir l'adhésion en modelant les perceptions et les désirs de sorte que le conflit ne surgisse pas en premier lieu.

Les deux premiers visages supposent tous deux un conflit d'intérêts au moins latent. Quelqu'un veut quelque chose, quelqu'un d'autre le bloque, et la question est de savoir qui l'emporte ou si la partie bloquée peut seulement soulever le problème. Le troisième visage va plus loin. Il demande comment un arrangement en vient à sembler si naturel, si évidemment juste, que les personnes qu'il défavorise l'approuvent activement. Dans l'histoire des opioïdes, c'est la culture, au fil des années, d'une conviction sincère et largement répandue, tant chez les médecins que chez les patients, selon laquelle ces médicaments étaient une réponse sûre et appropriée à la douleur quotidienne et que s'inquiéter de la dépendance relevait d'une forme de cruauté envers des gens qui souffraient. Quand les patients réclamaient les comprimés et que les médecins avaient le sentiment de bien pratiquer leur métier en les prescrivant, personne n'avait besoin d'être contraint. Les préférences en jeu avaient déjà été façonnées. C'est le troisième visage à l'œuvre, et c'est pourquoi la crise a pu prendre une telle ampleur avec si peu de résistance.

Pourquoi le visage le plus profond est le plus difficile à prouver

Il y a une difficulté honnête enfouie dans le troisième visage, et Lukes ne l'a pas cachée. Pour affirmer que les préférences de quelqu'un ont été façonnées contre ses propres intérêts, il faut être capable de dire quels sont ses véritables intérêts, sur des bases indépendantes de ce qu'il déclare aujourd'hui vouloir. Sinon l'argument s'effondre en une tautologie, dans laquelle toute préférence que l'on désapprouve se voit requalifiée en manipulation. Détecter le pouvoir du troisième visage exige donc de comparer les préférences observées d'une personne à une description de ses véritables intérêts que l'analyste puisse défendre sur des bases indépendantes, et cette exigence est à la fois méthodologiquement ardue et politiquement contestée.

L'objection est sérieuse. De quel droit l'analyste décrète-t-il que les gens ne veulent pas vraiment ce qu'ils disent vouloir ? La crainte est que le troisième visage donne aux intellectuels un permis de passer outre les souhaits exprimés par les gens ordinaires au nom d'intérêts que ceux-ci sont censés avoir mais ne sauraient voir. Lukes admettait que cela faisait du troisième visage la partie la plus difficile et la plus discutable de son cadre. Il ne pensait pas que cette difficulté fût une raison de l'abandonner, car certains des mécanismes les plus lourds de conséquences du pouvoir opèrent réellement à ce niveau, mais il était clair sur le fait que les affirmations à son sujet portent une charge de la preuve plus lourde que celles concernant les deux premiers visages. Ce n'est pas un défaut à dissimuler. C'est un coût intellectuel réel que tout usage soigneux de cette idée doit payer.

Adapter le visage à la question

Un point clé facile à manquer est que les trois visages ne sont pas des concurrents, parmi lesquels il faudrait choisir la bonne réponse. Ce sont des outils différents, adaptés à des questions différentes, et chacun exige son propre type de preuve. Si l'on étudie de nombreuses batailles législatives ordinaires, le premier visage et sa méthode de suivi des décisions disputées vous serviront généralement bien. Si l'énigme est de comprendre pourquoi une question évidente n'est jamais traitée, alors l'absence de décision est votre indice, et le deuxième visage vous oriente vers l'étude de l'agenda et des forces qui le surveillent. Si l'énigme est de comprendre pourquoi un arrangement qui nuit aux gens est néanmoins accepté par ceux qu'il blesse, alors le troisième visage et sa difficile comparaison des préférences avec les intérêts est la grille de lecture pertinente.

C'est aussi pourquoi le cadre est intégrateur plutôt que de remplacement. Lukes ne soutenait pas que le premier visage est une illusion à écarter. Le premier visage est réel et important, et l'essentiel de la politique quotidienne s'y joue. Son propos était que les deuxième et troisième visages s'y ajoutent, en saisissant des dimensions du pouvoir qu'une méthode centrée sur la décision ne peut voir, plutôt qu'en renversant la valeur de l'étude des affrontements ouverts. Appliqués ensemble au cas des opioïdes, les trois visages produisent une analyse qu'aucun visage seul ne pourrait égaler. Le premier saisit les victoires de lobbying et de régulation, le deuxième saisit la longue mise à l'écart de la question hors de l'agenda national, et le troisième saisit la culture des croyances qui ont fait que toute la structure ressemblait à de la bonne médecine. D'autres penseurs ont poussé l'analyse du troisième visage plus loin encore, Pierre Bourdieu écrivant sur le pouvoir symbolique et Michel Foucault sur le pouvoir productif du discours, mais ces prolongements relèvent d'une étude plus avancée et n'ont pas à être tranchés ici.

Points clés à retenir

Steven Lukes a soutenu en 1974 que le pouvoir a trois visages plutôt qu'un. Le premier visage, tiré de l'étude de la prise de décision menée par Robert Dahl, est la capacité observable de remporter des affrontements ouverts précis, et il se mesure en identifiant les décisions, les préférences et les vainqueurs. Le deuxième visage, nommé par Bachrach et Baratz en 1962, est la maîtrise de l'agenda, le pouvoir de tenir les questions menaçantes hors de la table de sorte qu'aucun affrontement n'ait jamais lieu, et on le détecte en comparant ce qui a été débattu à ce qui aurait pu l'être. Le troisième visage, l'apport propre de Lukes, est le façonnage des préférences, la forme la plus profonde et la plus contestée, dans laquelle le pouvoir modèle ce que les gens veulent de sorte qu'ils ne forment jamais de préférence opposée, et qui ne peut être affirmée qu'en défendant une description indépendante des véritables intérêts des gens. Chaque visage exige ses propres preuves et répond à une question différente, et le cadre est intégrateur plutôt qu'un remplacement des premiers par les suivants. La crise américaine des opioïdes sur ordonnance illustre les trois à la fois : le lobbying et les victoires réglementaires au grand jour, la mise à l'écart pendant des années de l'épidémie hors de l'agenda fédéral, et la conviction cultivée que les comprimés n'étaient qu'un soin responsable, qui ensemble ont permis qu'un préjudice énorme se déploie avec le consentement apparent de presque tous ceux qu'il a touchés.