La politique de l'immigration et des frontières

Au cours du long été 2015, des centaines de milliers de personnes débarquèrent de bateaux surchargés sur les plages d'îles grecques comme Lesbos et Kos, beaucoup d'entre elles fuyant la guerre en Syrie. De là, elles marchèrent vers le nord à travers les Balkans, le long des voies ferrées et des bas-côtés d'autoroute, en direction de l'Allemagne et de la Suède. En l'espace de quelques mois, le système d'asile soigneusement échafaudé par l'Union européenne, fondé sur l'hypothèse que les arrivants seraient traités dans le premier pays qu'ils atteignaient, avait ployé sous un afflux de personnes qu'il n'avait jamais été conçu pour absorber. Des clôtures frontalières se dressèrent en Hongrie, des ferries et des trains furent arrêtés, et les gouvernements nationaux se renvoyèrent la responsabilité de savoir qui devait répondre de qui.

Les ondes de choc institutionnelles et politiques de cette année-là ont façonné la vie politique européenne depuis lors, et elles mettent au jour une question qui se loge sous presque chaque État moderne. Qui a le droit d'entrer, de rester et, en fin de compte, d'appartenir ? Les frontières ne sont pas que des lignes sur une carte ; elles sont la lisière institutionnelle de l'appartenance politique, là où la souveraineté, les droits individuels et la compétition démocratique entrent toutes en collision. Cet article parcourt la mécanique qui sous-tend cette collision : comment la citoyenneté est attribuée, comment les États trient les personnes qui veulent immigrer, les règles internationales qui régissent les réfugiés et pourquoi la politique migratoire diffère tant d'une démocratie riche à l'autre.

Deux règles ancestrales pour décider qui est citoyen

Avant qu'un État puisse débattre d'immigration, il doit répondre à une question plus fondamentale : comment une personne devient-elle membre tout court ? Les États modernes tranchent cette question à travers deux grands régimes juridiques, et le contraste entre eux est étonnamment profond. Le premier est le jus soli, le « droit du sol » en latin, en vertu duquel la citoyenneté est accordée à toute personne née sur le territoire de l'État, quel que soit le statut de ses parents. Cette règle prévaut dans l'hémisphère occidental, où presque tous les pays d'Amérique du Nord et du Sud accordent automatiquement la citoyenneté par la naissance. Le second est le jus sanguinis, le « droit du sang », en vertu duquel la citoyenneté est héritée des parents, peu importe le lieu de la naissance. Cette règle prévaut en Europe, en Asie et en Afrique, où la nationalité légale d'un enfant suit généralement celle de la mère ou du père plutôt que le lieu de l'hôpital.

En pratique, presque aucun État ne fonctionne sur un seul principe. La plupart des pays modernes appliquent des régimes mixtes qui combinent les deux, superposant des règles fondées sur la filiation à des règles territoriales, ou assortissant le droit du sol de conditions telles que la résidence légale d'un parent. L'Allemagne, longtemps un pays paradigmatique du jus sanguinis, a réformé sa législation en 2000 pour accorder la citoyenneté à certains enfants nés sur le sol allemand de parents étrangers résidant de longue date, ce qui montre comment même les traditions de filiation les plus solides se sont assouplies. Ce qu'il faut retenir, c'est qu'il n'existe aucune manière neutre, par défaut, d'attribuer la citoyenneté. Chaque État a choisi une règle, et ces choix encodent des conceptions différentes de ce qu'est fondamentalement une communauté politique.

L'économie politique cachée dans le droit du sol

Pourquoi les Amériques ont-elles opté pour le sol et l'Europe pour le sang ? Ce schéma n'est pas un accident de rédaction juridique, mais le reflet de la manière dont ces sociétés se sont construites. Les fortes traditions du jus soli dans l'hémisphère occidental sont associées aux États de peuplement colonial, des pays qui se sont développés en absorbant des vagues d'immigrants et qui avaient besoin d'un mécanisme pour intégrer directement les enfants des nouveaux venus au corps des citoyens. Accorder la citoyenneté à toute personne née sur le territoire était un moyen efficace de fabriquer une population à partir d'arrivants divers, et cela présentait l'appartenance comme quelque chose d'ouvert à quiconque s'enracinait sur la terre.

Les traditions du jus sanguinis en Europe, à l'inverse, sont associées à des États-nations organisés autour d'une identité ethnique et culturelle qui précédait l'immigration de masse. Lorsqu'un État se conçoit comme l'expression politique d'un peuple particulier doté d'une langue, d'une ascendance et d'une histoire communes, hériter de la citoyenneté par la filiation va de soi ; l'appartenance découle de qui sont vos parents plutôt que du lieu où vous êtes né par hasard. Ce ne sont pas de simples curiosités historiques. Les débats contemporains sur la citoyenneté par la naissance, y compris les tentatives récentes aux États-Unis de restreindre la citoyenneté automatique accordée par le quatorzième amendement, sont des disputes sur celle de ces deux visions qui doit l'emporter. S'attaquer à la citoyenneté par la naissance, c'est pousser un régime fondé sur le sol vers un régime fondé sur le sang, et les choix inscrits dans ce basculement, sur qui appartient et à quelles conditions, sont précisément ce qui rend la question si explosive.

Trier les gens qui veulent entrer

La citoyenneté est le point d'arrivée ; la politique migratoire régit le chemin qui y mène. Les systèmes d'immigration contemporains des grands pays d'accueil tendent à organiser les admissions autour de cinq grandes catégories, chacune avec ses propres critères d'admission, ses clientèles politiques et ses débats récurrents. La première est le regroupement familial, qui permet aux citoyens et aux résidents de parrainer des proches et qui constitue le plus important canal d'immigration légale vers les États-Unis. La deuxième est l'admission fondée sur l'emploi, qui sélectionne les immigrants en fonction de leurs compétences, de leur niveau d'études ou d'une offre d'emploi, et qui séduit les intérêts économiques et les secteurs hautement qualifiés. La troisième est l'admission humanitaire, qui couvre les réfugiés et les demandeurs d'asile fuyant la persécution, une catégorie régie par le droit international plutôt que par la seule préférence nationale.

La quatrième est l'admission de diversité, illustrée par la loterie des visas de diversité aux États-Unis, qui admet délibérément des personnes originaires de pays sous-représentés dans les autres flux. La cinquième est l'immigration irrégulière, soit les personnes qui entrent ou demeurent en dehors des voies légales, une catégorie définie par son illégalité et pourtant lourde de conséquences pour la politique et les marchés du travail. Ces catégories importent parce qu'elles fragmentent le débat sur l'immigration en clientèles distinctes qui s'alignent rarement. Les employeurs qui réclament davantage de visas de travail, les familles qui pressent pour un regroupement plus rapide, les défenseurs des réfugiés qui invoquent l'obligation humanitaire et les électeurs inquiets des arrivées irrégulières ne parlent pas de la même chose, ce qui explique en partie pourquoi une réforme d'ensemble est si difficile à assembler.

Le règlement qui protège les réfugiés

Parmi ces catégories, le flux humanitaire est le seul à être largement régi par un droit international contraignant, et ce droit est né d'une catastrophe. Après que la Seconde Guerre mondiale eut déplacé des millions de personnes à travers l'Europe, les États négocièrent la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, qui définit un réfugié comme une personne craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social. La Convention se limitait à l'origine aux événements survenus en Europe avant 1951, mais le Protocole de 1967 leva ces restrictions géographiques et temporelles et rendit le régime mondial.

La pierre angulaire du système est le principe de non-refoulement, qui interdit aux États de renvoyer des personnes vers un territoire où elles subiraient des persécutions ou des préjudices graves. C'est la règle qui donne du mordant au régime, car elle limite ce que même un État souverain peut légalement faire à sa propre frontière. À la tête de cette architecture se trouve le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, le HCR, qui fournit une capacité institutionnelle, coordonne la protection et soutient les États d'accueil. En 2023, quelque 35 millions de réfugiés étaient protégés par ce régime à l'échelle mondiale. Le système repose sur une tension qui n'a jamais été résolue : les États défendent jalousement leur droit souverain de contrôler qui entre, tout en s'étant engagés par traité à admettre et à protéger une catégorie précise de personnes qui arrivent en quête de sécurité.

De la frontière à une décision

Le régime des réfugiés se traduit en expérience vécue à travers la procédure d'asile, un ensemble structuré de démarches administratives qui scellent le sort d'un individu. Une personne dépose généralement une demande d'asile à une frontière ou à son entrée sur le territoire d'un pays, en déclarant craindre un retour. L'État enquête alors sur la demande et statue, en déterminant si le demandeur répond à la définition légale de réfugié. Ceux qui sont reconnus obtiennent un séjour légal et, dans la plupart des systèmes, le droit de travailler et de commencer à se construire une vie. Ceux qui sont déboutés font généralement face à une expulsion, même si des recours et des exceptions humanitaires peuvent compliquer ce dénouement.

Ces procédures varient considérablement d'une juridiction à l'autre, par le niveau de preuve exigé, la rapidité de la décision, les conditions dans lesquelles les demandeurs attendent et les droits accordés pendant le processus, ce qui signifie qu'une même demande peut aboutir dans un pays et échouer dans un autre. L'ampleur du besoin sous-jacent donne le vertige. En 2023, environ 110 millions de personnes dans le monde avaient été déplacées de force, le chiffre le plus élevé jamais enregistré. Ce total comprend environ 35 millions de réfugiés ayant franchi une frontière internationale et environ 60 millions de personnes déplacées à l'intérieur des frontières de leur propre pays. Les principaux pays d'origine sont notamment la Syrie, l'Afghanistan, le Venezuela, l'Ukraine et le Soudan. Les principaux pays d'accueil, contrairement à l'idée répandue selon laquelle les États occidentaux riches en supportent la charge la plus lourde, sont notamment la Turquie, l'Iran, le Pakistan, l'Allemagne et le Liban, une grande partie du fardeau incombant aux États voisins des crises elles-mêmes.

Pourquoi chaque démocratie riche se déchire à sa manière

Face aux mêmes règles internationales, pourquoi la politique migratoire diffère-t-elle tant d'une démocratie riche à l'autre ? La variation est frappante et instructive. Aux États-Unis, la politique a été dominée par des échecs répétés à faire adopter une réforme d'ensemble depuis les années 2000, ce qui a figé le système et recentré le débat sur l'immigration irrégulière et le contrôle des frontières. Dans l'Union européenne, la politique a été remodelée par la crise de 2015 décrite en ouverture, qui a fracturé le consensus derrière des règles d'asile communes. Au cœur de cette fracture se trouvait le règlement de Dublin, la règle européenne qui attribue la responsabilité d'une demande d'asile au premier État membre dans lequel une personne entre, qui a fait peser une pression énorme et inégale sur les pays frontaliers comme la Grèce et l'Italie, et que l'afflux de 2015 a de fait submergé.

La politique migratoire du Royaume-Uni a été dominée par sa réorientation post-Brexit, la fin de la libre circulation depuis l'UE ayant imposé une refonte totale de qui peut entrer et à quelles conditions. L'Australie maintient une politique agressive de traitement extraterritorial, interceptant les arrivées par voie maritime et les envoyant vers des centres situés dans des pays tiers, un modèle qui dissuade les arrivées au prix d'un coût considérable pour les personnes qui le subissent. Le Canada, presque seul de son genre, a planifié une immigration de grande ampleur avec un large soutien intérieur, traitant un fort niveau d'accueil comme une stratégie économique et démographique plutôt que comme une menace. Ces divergences ne sont pas aléatoires ; elles reflètent des géographies, des histoires et des structures de compétition démocratique intérieure différentes, car l'immigration est l'un des rares enjeux capables de remodeler l'électorat lui-même.

De quoi les débats parlent vraiment

Sous la mécanique des politiques publiques se logent quelques débats durables. Le premier porte sur la citoyenneté par la naissance, le principe du jus soli aujourd'hui attaqué politiquement aux États-Unis, où le restreindre marquerait un bouleversement profond du sens de l'appartenance américaine. Le deuxième porte sur la double nationalité, où la tendance mondiale s'est orientée vers une plus grande acceptation à mesure que les États se sont sentis plus à l'aise avec des personnes détenant plus d'une nationalité, un renversement de l'ancienne exigence d'une loyauté exclusive. Le troisième est la question de l'intégration, le long débat sur la manière dont, et avec quel succès, les nouveaux venus deviennent partie intégrante des sociétés qu'ils rejoignent.

Traversant tout cela, il y a l'économie, où les données sont plus mesurées que la rhétorique. La recherche conclut généralement que l'immigration produit des gains globaux modestes pour les économies d'accueil, en augmentant la production et en comblant des besoins de main-d'œuvre, tout en engendrant aussi de réelles conséquences distributives concentrées au bas de l'échelle des qualifications, là où les travailleurs natifs et les immigrants plus anciens entrent le plus directement en concurrence avec les nouveaux arrivants. L'honnêteté exige de tenir les deux moitiés de ce constat à la fois, car le bénéfice global est réel et le coût localisé l'est aussi, et une grande partie du conflit vient du fait que les gains et les coûts retombent sur des personnes différentes. Ce qui distingue en définitive l'immigration des autres revendications de droits, c'est son objet : c'est le seul combat politique centré sur qui peut, en premier lieu, devenir membre d'une communauté existante, avec des conséquences qui se répercutent sur la compétition démocratique dans chaque grand pays d'accueil.

Points clés à retenir

La citoyenneté est attribuée à travers deux régimes ancestraux, le jus soli (naissance sur le territoire, dominant dans les Amériques et lié à la construction nationale par le peuplement colonial) et le jus sanguinis (filiation à partir des parents, dominant en Europe, en Asie et en Afrique et lié à une nation ethnique et culturelle), la plupart des États mêlant les deux, et les batailles contemporaines sur la citoyenneté par la naissance revenant à des disputes sur la vision qui doit l'emporter ; la politique migratoire trie ensuite les arrivants en cinq catégories (regroupement familial, fondée sur l'emploi, humanitaire, diversité et irrégulière), tandis que le seul flux humanitaire est encadré par un droit international bâti sur la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, son Protocole de 1967, le principe de non-refoulement et le HCR ; en 2023, environ 110 millions de personnes étaient déplacées (le plus grand nombre jamais enregistré), dont environ 35 millions de réfugiés et 60 millions de déplacés internes, les plus lourdes charges d'accueil incombant à la Turquie, à l'Iran, au Pakistan, à l'Allemagne et au Liban plutôt qu'aux États les plus riches ; et la politique diverge nettement, de la réforme figée aux États-Unis à l'effondrement de Dublin dans l'UE après 2015, en passant par la Grande-Bretagne post-Brexit, le traitement extraterritorial australien et le fort accueil planifié du Canada, le tout animé par des gains économiques globaux modestes assortis de coûts distributifs bien réels et par la vérité sous-jacente selon laquelle l'immigration, fait unique parmi les revendications de droits, est une lutte sur qui a le droit d'appartenir.