La crise de légitimité : pourquoi la confiance envers la police s'effondre

Dans la nuit du 9 août 2014, un adolescent du nom de Michael Brown gisait mort au milieu de Canfield Drive, à Ferguson, dans le Missouri, pendant environ quatre heures avant que son corps ne soit déplacé. L'image de ce corps, à découvert sous la chaleur d'août tandis que les voisins se rassemblaient derrière le ruban de police, est devenue l'une des photographies les plus lourdes de conséquences de la mémoire récente. Quelques semaines plus tôt, sur un trottoir de Staten Island, un homme du nom d'Eric Garner avait répété onze fois les mots « je ne peux pas respirer » pendant que des agents le maintenaient au sol. Il y est mort, et la vidéo prise au téléphone portable s'est répandue à travers le pays en quelques jours.

Statistiquement parlant, aucun de ces deux événements n'était inhabituel. La police, aux États-Unis, tue environ un millier de personnes par an, et elle le fait depuis aussi longtemps que quiconque en tient un décompte fiable. Ce qui rendait l'été 2014 différent, ce n'étaient pas les morts elles-mêmes, mais la réaction qu'elles ont suscitée, laquelle a déclenché la vague d'attention publique la plus soutenue à l'égard de la police américaine depuis les soulèvements urbains des années 1960. Pour comprendre pourquoi une institution familière a soudain paru illégitime à tant de gens, il est utile de partir d'une question empirique d'apparence trompeusement simple, que les sociologues étudient depuis un demi-siècle : que font réellement les policiers de leurs journées ?

La vérité surprenante sur la manière dont les agents passent leurs journées

L'image populaire de la police, renforcée par des décennies de télévision, est celle de la lutte contre le crime : la poursuite, l'arrestation, l'interrogatoire, l'affaire bouclée. La réalité empirique est bien moins cinématographique et bien plus intéressante. À commencer par le sociologue Egon Bittner dans les années 1960, et au fil de décennies d'observation ethnographique et d'études quantitatives sur l'emploi du temps, les chercheurs ont constaté de façon constante que l'activité directe de contrôle de la criminalité ne représente qu'une minorité du temps de travail policier total.

L'essentiel du service d'un agent se déploie ailleurs. Une large part est consacrée à ce que les chercheurs appellent le travail de maintien de l'ordre, c'est-à-dire la gestion des querelles, des troubles, des plaintes pour bruit et des frictions mineures de la vie publique, qui peuvent ne violer aucune loi. Une grande partie va à la régulation de la circulation. Le reste, pour beaucoup, est absorbé par un travail de service social qui a migré vers la police presque par défaut, notamment les réponses aux crises de santé mentale, les visites de bien-être auprès des personnes âgées, le sans-abrisme, l'ivresse et les situations domestiques plus tristes que criminelles. Le solde se perd dans les rapports et la paperasse. La célèbre formule de Bittner saisissait le schéma sous-jacent : la police est l'institution qu'une société appelle lorsqu'il se passe quelque chose qui ne devrait pas se passer et à propos de quoi quelqu'un ferait mieux d'agir maintenant. Cette description a peu à voir avec les crimes graves et presque tout à voir avec la gestion de la trame imprévisible de la vie quotidienne.

Conçus pour un métier qu'ils n'exercent pour l'essentiel pas

C'est ici que l'analyse passe de la curiosité à la conséquence, car un problème structurel profond se dissimule à l'intérieur de ce constat sur l'emploi du temps. La police américaine est équipée pour la minorité de son travail qui relève du contrôle de la criminalité. Sa formation, ses armes, son autorité légale et le mandat politique qui l'habilite sont tous orientés vers les rencontres dangereuses et conflictuelles qui constituent la plus petite tranche de ce qu'elle fait réellement. La part bien plus large de son activité, celle du maintien de l'ordre et du service social, est bien moins directement prise en charge par cet équipement.

Ce décalage structurel est l'un des faits les plus lourds de conséquences à propos de l'institution contemporaine. Lorsque le principal outil que porte un agent est la capacité à contraindre, et que la principale situation à laquelle il fait face est une personne en détresse plutôt qu'une personne commettant un crime, l'outil et la situation peuvent se dissocier, avec des conséquences tragiques. Une urgence de santé mentale traitée arme au poing, un homme sans abri chassé sous la menace d'une arrestation, un simple contrôle routier qui dégénère en violence : ce ne sont pas des défaillances exotiques, mais les résultats prévisibles de ce que l'on obtient en demandant à une institution conçue autour de la coercition d'accomplir un travail que la coercition ne résout pas. Ce décalage n'excuse aucune tragédie particulière, mais il en situe beaucoup dans quelque chose de plus vaste que des individus malveillants.

Quand une institution familière a soudain paru illégitime

Ferguson et Staten Island, en 2014, ont explosé sur cette toile de fond. Les manifestations, les mois de couverture nationale et la montée d'un mouvement organisé sous la bannière Black Lives Matter ont transformé un problème structurel à combustion lente en une crise aiguë de légitimité. La légitimité, au sens sociologique, n'est pas la même chose que la légalité. Une institution est légitime lorsque les personnes qui lui sont soumises acceptent son autorité comme fondée et ressentent une obligation intérieure d'obéir, plutôt que de simplement se conformer par crainte de la sanction. La police dépend de cette déférence volontaire bien davantage que ses détracteurs ou ses défenseurs ne l'admettent d'ordinaire, car aucune force au monde n'est assez grande pour contraindre une population qui a retiré son consentement.

Ce que 2014 a révélé, c'est que pour une part substantielle du public, en particulier les Américains noirs, ce consentement s'était amenuisé. La crise ne s'est pas résorbée. Six ans plus tard, le 25 mai 2020, la mort de George Floyd, tué par un agent de Minneapolis qui s'est agenouillé sur son cou pendant plus de neuf minutes, là encore filmée, a produit ce que la littérature de recherche considère désormais comme la plus grande vague de manifestations de rue de l'histoire américaine consignée, avec des rassemblements dans des milliers de villes et de villages. Un problème qui aurait pu sembler une controverse passagère en 2014 s'était durci pour devenir la question institutionnelle déterminante de la décennie.

Ce qui gagne réellement la confiance des gens

Si la légitimité est le problème, les recherches de Tom Tyler et de Lawrence Sherman indiquent une réponse frappante et plutôt porteuse d'espoir quant à sa source. Leurs travaux sur la justice procédurale établissent que la légitimité de la police repose avant tout sur l'équité procédurale perçue, c'est-à-dire sur le sentiment des gens d'avoir été traités équitablement au cours d'une interaction, plutôt que sur l'issue de celle-ci. Les personnes qui reçoivent une contravention, ou même qui sont arrêtées, continueront souvent de considérer la police comme légitime à condition qu'elles aient le sentiment que le processus a été équitable. Celles qui estiment que le processus a été inéquitable retireront leur confiance même lorsque l'issue leur a été favorable. La manière dont la police agit, autrement dit, compte davantage pour la légitimité que ce que la police obtient.

Ce cadre décompose l'équité perçue en quatre composantes, chacune empiriquement distincte et contribuant indépendamment à la légitimité. La première est la voix, le sentiment qu'une personne a été autorisée à exposer sa version et que son récit a réellement été entendu avant qu'une décision ne soit prise. La deuxième est la neutralité, la perception que l'agent a appliqué les règles de façon cohérente et sans parti pris, plutôt que d'agir par préjugé ou par caprice. La troisième est le respect, l'expérience d'être traité avec une dignité élémentaire plutôt qu'avec mépris. La quatrième est la fiabilité, la conviction que les intentions de l'agent étaient sincères et bienveillantes plutôt qu'hostiles. L'implication pratique est importante et facile à manquer : parce qu'il s'agit là de traits de la conduite policière, la légitimité est en partie sous le contrôle de la police. Une institution ne peut garantir de bonnes issues à chaque interaction, mais elle peut, du moins en principe, former ses agents à donner la parole aux gens, à agir avec neutralité, à témoigner du respect et à manifester des intentions dignes de confiance.

La disparité qui refuse de bouger

La justice procédurale est une tradition de recherche porteuse d'espoir, mais il serait malhonnête de lui laisser porter toute l'histoire, car il existe un fait plus dur que tout récit de la crise de légitimité doit affronter. Les Américains noirs sont tués par la police à un taux par habitant environ deux fois supérieur à celui des Américains blancs, et cette disparité est restée à peu près stable au cours des deux dernières décennies, malgré une augmentation spectaculaire de l'attention du public, de la collecte de données et des efforts de réforme. Les chiffres ne se sont pas resserrés de manière significative, alors même que les projecteurs s'intensifiaient.

Les causes immédiates de cette disparité interagissent de façons que la littérature empirique cherche encore véritablement à démêler, et l'honnêteté intellectuelle exige de reconnaître que la question est contestée plutôt que tranchée. Les chercheurs invoquent des différences dans la fréquence et la nature des contacts policiers, des schémas de ségrégation résidentielle qui concentrent une police agressive dans certains quartiers, la prise de décision des agents sous l'effet de la menace, ainsi que l'histoire plus large de la race dans le maintien de l'ordre américain, et ils ne s'accordent pas sur le poids à attribuer à chacun de ces facteurs. Ce qui n'est pas sérieusement contesté, c'est la disparité elle-même, et sa persistance est précisément ce qui rend la crise de légitimité si difficile à écarter comme une poignée d'incidents isolés.

D'autres pays, d'autres modèles

Une manière de voir à quel point la police américaine relève d'un choix plutôt que d'une nécessité consiste à regarder au-delà des frontières. Les modèles de police d'Europe continentale fonctionnent généralement avec des effectifs plus réduits par habitant, des taux de recours à la force létale bien plus faibles et des accents de formation nettement différents. La comparaison de référence est celle de l'Allemagne, où le cursus de l'école de police dure environ deux ans et demi, contre une formation type de l'académie américaine de trois à six mois. Une recrue allemande passe une période qui se compte en années à étudier le droit, l'éthique, la désescalade et le contexte social du métier avant de porter une arme dans la rue ; de nombreuses recrues américaines sont déployées après quelques mois axés sur les armes à feu et la tactique. La police allemande tue chaque année un nombre de personnes que l'on peut compter sur les doigts d'une ou deux mains, un taux inférieur de plusieurs ordres de grandeur au chiffre américain.

La comparaison n'est pas un verdict simple, car les différences nationales en matière de possession d'armes, de protection sociale, de pauvreté urbaine et d'histoire façonnent toutes ces résultats, et aucun modèle étranger ne se transplante proprement. Mais les données internationales établissent bel et bien quelque chose que le débat national obscurcit parfois : l'ampleur, l'armement et la létalité de la police américaine ne sont pas des lois de la nature. D'autres démocraties prospères sont parvenues à des arrangements très différents, ce qui signifie que l'arrangement américain est un ensemble de décisions qui pourraient être prises autrement.

Trois prismes et trois réponses

Parce que la crise de légitimité est véritablement complexe, il vaut la peine de remarquer que des analystes sérieux cadrent ce même moment institutionnel de manières fondamentalement différentes. Un analyste de la justice procédurale y voit un problème d'équité dans les interactions quotidiennes et cherche des réformes qui améliorent la manière dont les agents traitent le public. Un analyste de la critical race theory, dans la tradition de Michelle Alexander, lit la même institution comme celle dont la fonction profonde a longtemps été le contrôle social des Américains noirs, auquel cas des interactions plus équitables ne touchent en rien la finalité sous-jacente. Un analyste foucaldien, partant de l'idée de biopolitique, cadre la police comme l'une des nombreuses techniques par lesquelles un État moderne gère et discipline les populations, ce qui détourne entièrement l'attention des agents pris individuellement. Ces trois cadrages ne sont pas simplement justes ou faux ; chacun éclaire un aspect différent du même moment, et celui qu'une personne juge le plus convaincant détermine ce à quoi, selon elle, une solution pourrait même ressembler.

Ces divergences analytiques se reportent sur le débat politique contemporain, qui se déploie selon trois positions approximatives dont le désaccord porte davantage sur la portée que sur le diagnostic de départ. La position réformiste accepte l'institution et cherche à l'améliorer par une meilleure formation, des caméras-piétons et un contrôle civil. La position du defunding soutient que le décalage structurel est au cœur du problème et propose de rediriger une partie du travail qui ne relève pas du contrôle de la criminalité, comme la réponse aux crises de santé mentale et au sans-abrisme, vers des services civils spécialisés, afin que les agents armés ne traitent qu'un ensemble plus restreint de situations. La position abolitionniste va le plus loin, appelant à repenser fondamentalement la raison d'être de l'institution et ce qui devrait la remplacer. Fait notable, ces trois positions partagent la même observation analytique sur ce que fait réellement la police, et diffèrent principalement quant à la portée que la réponse devrait avoir.

Points clés à retenir

La crise de confiance envers la police américaine se comprend le mieux non comme une histoire de méchants individuels, mais comme une impasse structurelle et historique : des décennies de recherche sur l'emploi du temps, depuis Egon Bittner, montrent que le contrôle de la criminalité n'occupe qu'une minorité du temps policier tandis que le maintien de l'ordre et le travail de service social dominent, et pourtant les agents sont formés, armés et habilités pour la minorité relevant du contrôle de la criminalité, produisant un décalage lourd de conséquences entre ce pour quoi la police est conçue et ce qu'elle fait pour l'essentiel ; les morts d'Eric Garner et de Michael Brown en 2014 et de George Floyd en 2020, la dernière ayant déclenché la plus grande vague de manifestations de l'histoire américaine consignée, ont transformé ce problème à combustion lente en une crise aiguë de légitimité, où la légitimité désigne l'acceptation volontaire de l'autorité dont dépend en dernier ressort tout maintien de l'ordre ; les recherches de Tom Tyler et de Lawrence Sherman sur la justice procédurale situent la légitimité principalement dans l'équité perçue plutôt que dans les issues et en identifient les quatre composantes comme la voix, la neutralité, le respect et la fiabilité, ce qui signifie que la légitimité est en partie sous le contrôle de la police, même si la disparité raciale d'environ deux pour un dans les morts causées par la police a obstinément refusé de se réduire depuis deux décennies ; la comparaison avec des modèles européens comme la formation pluriannuelle allemande montre que l'arrangement américain est un choix plutôt qu'une nécessité ; et le débat politique qui en résulte, allant de la réforme au defunding puis à l'abolition, partage un diagnostic commun tout en divergeant sur la portée que la réponse doit atteindre.