Comment fonctionne réellement le gouvernement américain

On est fin septembre, sous un Congrès récent, et l'horloge des finances du gouvernement fédéral approche dangereusement de minuit. Des centaines de milliers de fonctionnaires fédéraux ont déjà reçu des avis de mise en disponibilité leur indiquant s'ils seront mis en congé forcé ou tenus de continuer à travailler sans être payés. Les parcs nationaux se préparent à fermer leurs grilles. La cause n'est ni une guerre, ni un krach boursier, ni une catastrophe naturelle. C'est que la Chambre des représentants, le Sénat et le Président n'ont pas réussi à s'accorder sur un seul document, une loi de crédits, qui autorise le Trésor à dépenser de l'argent qu'il possède déjà. Un gouvernement qui prélève des milliers de milliards d'impôts et commande l'armée la plus puissante de la planète peut se retrouver paralysé parce que trois de ses composantes distinctes n'arrivent pas à dire oui en même temps.

Pour la plupart des observateurs venus d'autres démocraties, cela ressemble à un dysfonctionnement. Dans un régime parlementaire, le parti qui contrôle le législatif contrôle aussi l'exécutif, si bien qu'un budget est adopté plus ou moins automatiquement, et qu'un gouvernement incapable d'en faire voter un tombe tout simplement et est remplacé. Le « shutdown » américain est quelque chose de plus étrange : une démonstration récurrente, presque rituelle, d'un système qui fonctionne exactement comme il a été conçu pour fonctionner, même lorsque le résultat est la paralysie. Pour comprendre pourquoi, il faut regarder au-delà des gros titres et observer la mécanique sous-jacente, cette répartition délibérée du pouvoir entre les niveaux et les pouvoirs que les rédacteurs de la Constitution ont voulue difficile à faire bouger.

Une république répartie sur trois niveaux

La première chose à comprendre au sujet du gouvernement américain, c'est qu'il n'existe pas de « gouvernement » unique du tout. L'autorité est répartie sur trois niveaux, fédéral, étatique et local, et chacun détient un pouvoir autonome substantiel plutôt que de se contenter d'exécuter des ordres venus d'en haut. Cet agencement s'appelle le fédéralisme, et il constitue le fondement structurel de tout le reste.

Le gouvernement national de Washington traite les questions qui exigent véritablement une voix unique, comme la défense nationale, la politique étrangère, la monnaie et la régulation du commerce qui traverse les frontières des États. Les cinquante gouvernements des États ne sont pas des antennes de Washington. Chacun possède sa propre constitution, sa propre assemblée législative, son propre gouverneur et son propre système judiciaire, et chacun conserve une large autorité sur les domaines qui touchent le plus directement la vie quotidienne, tels que le droit pénal, l'éducation publique, le mariage, l'usage des sols et l'organisation des élections. Sous les États se trouvent des milliers de collectivités locales, les comtés, les villes, les districts scolaires et les autorités spéciales qui gèrent les écoles, la police, l'urbanisme et l'eau.

La conséquence pratique est que la réponse à « qu'est-ce qui est légal ? » ou « que fournit le gouvernement ? » dépend fréquemment de l'endroit où l'on se trouve. La vitesse maximale autorisée, la légalité d'une activité donnée, le programme d'une salle de classe et les règles de vote peuvent tous différer d'une frontière d'État à l'autre. Ce n'est ni un hasard ni un défaut à corriger. C'est le projet. Les rédacteurs de la Constitution, profondément méfiants à l'égard du pouvoir concentré après leur expérience d'une monarchie lointaine, ont délibérément dispersé l'autorité vers l'extérieur afin qu'aucun centre unique ne puisse tout contrôler.

Comment le marché entre le fédéral et les États a évolué

Le fédéralisme n'a jamais été statique. Tout au long de l'histoire américaine, la relation entre le gouvernement national et celui des États a oscillé entre deux grands modes. Dans ce que les spécialistes appellent le fédéralisme dual, les deux niveaux opèrent dans des sphères largement séparées, chacun souverain dans son propre domaine, comme deux couches d'un gâteau qui ne se mélangent pas. Ce modèle a dominé une grande partie du dix-neuvième siècle, lorsque l'emprise de Washington sur la vie ordinaire était modeste.

Le système contemporain relève largement du fédéralisme coopératif, dans lequel les niveaux sont entrelacés plutôt que séparés, partageant responsabilités, financements et administration au sein des mêmes domaines d'action publique. L'image souvent employée est celle d'un gâteau marbré, dont les couches sont mêlées les unes aux autres. Le principal instrument de cet enchevêtrement est l'argent. Washington collecte d'énormes recettes fiscales puis les renvoie aux États sous forme de subventions, mais presque toujours assorties de conditions. Un État qui veut des fonds fédéraux pour ses autoroutes, par exemple, doit satisfaire à des exigences fédérales pour les recevoir. Grâce à ce levier, le gouvernement national façonne les politiques dans des domaines qu'il ne peut pas commander directement, poussant les États vers des normes communes en matière d'éducation, de santé, de transports et de protection de l'environnement sans s'approprier formellement ces pouvoirs. Les États conservent leur autorité constitutionnelle, mais l'attraction financière de Washington se faufile dans presque tout ce qu'ils entreprennent.

Trois pouvoirs conçus pour se contrôler mutuellement

Au sein du niveau fédéral, le pouvoir est de nouveau divisé, cette fois horizontalement, entre trois branches. Le pouvoir législatif, le Congrès, rédige les lois et contrôle les dépenses fédérales. Le pouvoir exécutif, dirigé par le Président, applique les lois et commande les forces armées. Le pouvoir judiciaire, coiffé par la Cour suprême, interprète les lois et la Constitution. Chaque branche détient des prérogatives distinctes et énumérées, et, surtout, chacune est dotée d'outils précis pour contrôler les autres.

Le Président peut opposer son veto à un projet de loi voté par le Congrès, mais le Congrès peut passer outre ce veto par un vote des deux tiers dans les deux chambres. Le Président nomme les juges et les hauts responsables, mais le Sénat doit les confirmer. Le Congrès rédige les lois, mais les tribunaux peuvent les invalider pour inconstitutionnalité. Le Congrès contrôle l'argent, ce qui limite ce que le Président peut réellement faire. Le Président peut être destitué par la procédure d'« impeachment » menée par la Chambre et le procès tenu par le Sénat. Aucune branche ne peut agir de manière décisive seule ; presque toute action significative requiert la coopération, ou au moins l'acquiescement, des autres. Cette toile de contrainte réciproque est ce que les Américains désignent lorsqu'ils parlent des checks and balances, et c'est la raison pour laquelle un Président déterminé ne peut pas simplement régner, ni un Congrès déterminé simplement légiférer.

Le pari de Madison sur une grande république

Le plaidoyer intellectuel en faveur de cette conception a été formulé avant même la ratification de la Constitution, le plus célèbrement par James Madison dans Federalist No. 10, publié en 1787 dans le cadre de la campagne destinée à convaincre les New-Yorkais d'adopter la nouvelle charte. Madison se débattait avec un problème qui hantait les penseurs politiques depuis l'Antiquité, le danger de la faction, par lequel il entendait tout groupe, qu'il soit majoritaire ou minoritaire, uni par un intérêt commun contraire aux droits d'autrui ou au bien de l'ensemble.

La sagesse conventionnelle de son époque tenait qu'une république ne pouvait survivre que si elle restait petite et homogène, puisqu'une société vaste et diverse se fracturerait en intérêts rivaux. Madison a renversé cette idée reçue. Il a soutenu qu'une république étendue, vaste par son territoire et sa population, diluerait en réalité le danger de la faction plutôt que de le renforcer. Dans une petite communauté, une seule majorité passionnée peut aisément se former et écraser tous les autres. Mais répartie sur un pays immense et varié, raisonnait Madison, la société renferme tant d'intérêts concurrents, tant de religions, de régions, de métiers et d'ambitions, qu'aucune faction ne peut facilement rassembler une majorité durable et oppressive. Les factions se contrôleraient les unes les autres, et la difficulté même de se coordonner à l'échelle d'un continent protégerait les droits des minorités. Cet argument, selon lequel l'immensité et la diversité sont des sources de stabilité plutôt que de chaos, demeure fondateur de la pensée constitutionnelle américaine depuis plus de deux siècles.

Pourquoi la machine se grippe si souvent

Les mêmes caractéristiques qui protègent contre la tyrannie rendent aussi le système lent, et fréquemment bloqué. La séparation des pouvoirs, par conception, multiplie ce que les politologues appellent les points de veto, ces endroits du processus où un seul acteur peut bloquer l'action. Pour adopter une loi ordinaire, un projet doit franchir la Chambre, franchir le Sénat, où les règles sénatoriales exigent souvent en pratique soixante voix sur cent pour avancer, puis être signé par le Président ou voté de nouveau pour passer outre son veto. Chacune de ces étapes est un point où l'effort tout entier peut mourir. Une constitution conçue pour empêcher tout groupe de faire trop rend inévitablement difficile, pour n'importe quel groupe, de faire grand-chose.

Pendant la majeure partie de l'histoire américaine, cette friction était tolérable, car les deux grands partis étaient internement divers et se recoupaient, et la coopération transpartisane était courante. Ce qui a changé, c'est la polarisation. Les partis se sont triés en camps idéologiquement cohérents et de plus en plus éloignés, et il en résulte non seulement une forte loyauté envers son propre camp, mais aussi une partisannerie négative, une hostilité active envers l'autre camp qui fait ressembler le compromis à une trahison. Des changements de procédure ont encore aiguisé l'effet, des outils comme le « filibuster » devenu routinier transformant le seuil de soixante voix du Sénat d'un obstacle occasionnel en un obstacle quasi permanent. La conception constitutionnelle contenait toujours le potentiel du blocage ; la polarisation contemporaine a converti ce potentiel en réalité, produisant un enlisement bien au-delà de ce que la seule architecture originelle engendrerait. Le shutdown récurrent en est le symptôme le plus visible, mais la tendance plus profonde est celle d'un Congrès qui peine à voter des lois importantes sur presque tout.

Quand la loi s'enraye, le pouvoir se déplace ailleurs

L'action publique ne s'arrête pas simplement lorsque le Congrès se grippe ; elle migre. À mesure que la voie législative s'est durcie, l'action s'est déplacée vers des canaux qui ne nécessitent pas de nouvelle loi. Les présidents gouvernent de plus en plus par l'action exécutive, émettant des décrets et des directives qui réinterprètent ou réordonnent les priorités du droit existant. Les agences fédérales élaborent des politiques par la réglementation, comblant de vastes pans de détail en vertu d'une autorité que le Congrès leur a accordée il y a longtemps. Et les tribunaux, appelés à trancher des différends que le législatif refuse de régler, finissent par décider de questions d'importance nationale par leurs arrêts. Des changements majeurs dans l'application des lois sur l'immigration, les règles environnementales, la santé et bien d'autres domaines sont survenus par ces voies extralégislatives plutôt que par des lois débattues et adoptées de la manière ordinaire.

Cette migration est lourde de conséquences, car une politique établie par décret ou par règlement est moins durable qu'une loi. Ce qu'un Président instaure par décret, le suivant peut l'annuler par décret, et ce qu'une agence rédige, un tribunal peut le suspendre. L'immigration en est l'exemple le plus net. L'opinion publique est depuis des années favorable à une vaste combinaison de réformes, et pourtant une législation d'ensemble a échoué à plusieurs reprises parce qu'elle doit survivre à trop de points de veto tenus par des acteurs n'ayant aucun intérêt à céder. La politique a donc oscillé d'avant en arrière au gré d'actions exécutives successives et de recours judiciaires, contrainte à chaque tournant par la structure institutionnelle, sans jamais se stabiliser en loi durable. Ce cadre explique la frustration : le système peut absorber une demande publique de changement considérable et ne produire pourtant que très peu de loi permanente.

Ce que ce système distingue réellement

Plusieurs traits distinguent l'agencement américain d'autres démocraties comparables. Il entretient une compétition bipartite durable, en partie produit de ses élections à scrutin majoritaire, où les scrutins se décident à celui qui obtient le plus de voix dans une seule circonscription, ce qui évince les partis plus petits. Ses partis sont organisationnellement faibles comparés aux machines partisanes disciplinées de nombreux régimes parlementaires, de sorte que les élus individuels conservent une réelle indépendance. De nombreux États pratiquent la démocratie directe, permettant aux citoyens de voter directement sur des initiatives populaires et des référendums, une voie largement absente à l'échelon national. Et le localisme est profondément ancré, les conseils scolaires, les commissions de comté et les conseils municipaux exerçant une autorité véritable sur la trame de la vie quotidienne. L'effet cumulé est une politique exceptionnellement dispersée, le pouvoir étant éparpillé entre un nombre énorme de fonctions élues séparément.

Pris ensemble, le fédéralisme, la séparation des pouvoirs et la polarisation contemporaine produisent un système au caractère singulier. Il est durable, ayant absorbé une guerre civile, une dépression et des crises répétées sans s'effondrer. Il est délibérément lent, résistant à tout changement rapide ou radical de la part de qui que ce soit. Et il s'appuie de plus en plus sur l'action exécutive et la décision judiciaire plutôt que sur la législation pour résoudre les questions qu'un Congrès paralysé laisse sans réponse. Que ce soit une force ou une faiblesse dépend de ce que l'on attend du gouvernement. Un système aussi difficile à faire bouger est difficile à capturer pour des tyrans en puissance, exactement comme Madison l'avait voulu, mais il est aussi difficile à utiliser pour des majorités démocratiques, même lorsqu'elles s'accordent sur ce qu'elles veulent.

Points essentiels à retenir

Le gouvernement américain répartit l'autorité à la fois verticalement, entre les niveaux fédéral, étatique et local, sous un fédéralisme qui est passé d'un modèle dual aux sphères séparées au modèle coopératif d'aujourd'hui, dans lequel les subventions conditionnelles de Washington enchevêtrent chaque niveau, et horizontalement, entre un pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, chacun armé de moyens de contrôle sur les autres, une architecture que Madison a défendue dans Federalist No. 10 sur la théorie qu'une république vaste et diverse diluerait les factions dangereuses plutôt que de les renforcer. Cette même conception multiplie les points de veto et, combinée à la polarisation moderne, à la partisannerie négative et à des armes procédurales comme le « filibuster » devenu routinier, elle produit un blocage fréquent et des shutdowns récurrents qui dépassent ce que la seule Constitution provoquerait ; en conséquence, sur des sujets disputés comme l'immigration, l'action publique s'éloigne de la loi durable pour se tourner vers des décrets, une réglementation des agences et des décisions de justice plus facilement réversibles, laissant un système réellement durable et résistant à la capture, mais aussi délibérément lent et souvent incapable d'agir même lorsque de larges majorités le souhaitent.