Comment fonctionne vraiment l'Union européenne

Le soir du 17 octobre 2019, des négociateurs sont sortis du bâtiment Justus Lipsius à Bruxelles, la forteresse grise de bureaux où se réunissent les chefs des gouvernements européens, pour annoncer que les 27 membres restants de l'UE et le Royaume-Uni s'étaient entendus sur un accord de retrait révisé du Brexit. Il avait fallu plus de trois ans depuis le référendum britannique, plusieurs accords avortés, deux Premiers ministres et une quantité extraordinaire de rédaction nocturne pour parvenir à ce point. La scène résumait quelque chose d'essentiel à propos de l'Union : un continent qui avait passé la première moitié du vingtième siècle à se déchirer consacrait désormais ses soirées à débattre, dans un détail juridique minutieux, des conditions auxquelles l'un de ses membres pouvait partir.

Cette image va à l'encontre des deux idées fausses les plus répandues sur l'Union européenne. Ce n'est pas un super-État qui s'impose à ses membres à sa guise, et ce n'est pas non plus un vague club commercial dont les décisions ne sont que consultatives. C'est quelque chose de plus étrange, et pour le comprendre il faut saisir comment ses institutions sont reliées entre elles. Cet article explique ce qu'est l'UE, comment elle élabore réellement les lois, là où son pouvoir mord véritablement, et ce que le long drame du Brexit a mis au jour sur l'ensemble du dispositif.

Une Union bâtie traité après traité, et non par une fondation unique

L'Union européenne est l'intégration politique la plus profonde jamais tentée entre des États autrefois souverains, et elle a été assemblée progressivement, à travers une succession de traités amorcée au début des années 1950 plutôt qu'à un seul moment constitutionnel. Il n'y a pas eu de convention de Philadelphie pour l'Europe, pas de signature unique et spectaculaire faisant surgir une fédération. Le projet a plutôt avancé par étapes délibérées, chacune étant un marché conclu entre des gouvernements qui acceptaient de confier une part précise d'autorité à des institutions communes.

La toute première de ces étapes est née directement des ruines de la Seconde Guerre mondiale. L'idée d'origine était presque rusée dans sa modestie : lier ensemble les industries du charbon et de l'acier de la France et de l'Allemagne de l'Ouest, les matériaux mêmes de la guerre, si étroitement qu'un nouveau conflit entre elles deviendrait non seulement impensable mais mécaniquement impossible. À partir de ce pacte industriel restreint, le projet s'est élargi, traité après traité, en un marché commun, puis une monnaie unique pour de nombreux membres, puis une coopération sur tout, des normes environnementales au maintien de l'ordre. Le point crucial est que chaque extension de la portée de l'UE a exigé que les gouvernements des États membres signent un nouveau traité, ce qui signifie que les pouvoirs de l'Union ne sont pas auto-attribués. Ils sont délégués, et en principe ils peuvent être repris, un fait que le Brexit allait plus tard prouver concrètement.

Le triangle institutionnel qui transforme les propositions en lois

Au cœur de l'UE se trouve un dispositif souvent décrit comme le triangle institutionnel, et une fois qu'on l'a saisi, le reste du système devient lisible. Trois organes se partagent le travail législatif, chacun jouant un rôle distinct.

Le premier est la Commission européenne, le bras exécutif de l'UE, composée de commissaires nommés et d'une vaste fonction publique. La Commission détient un pouvoir facile à sous-estimer : dans la plupart des domaines, elle seule peut proposer une nouvelle loi européenne, puisque ni le Parlement ni les États membres ne peuvent simplement déposer un projet de loi de leur propre initiative. Ce monopole de la proposition fait de la Commission celle qui fixe l'agenda de toute l'Union. Le deuxième organe est le Parlement européen, élu directement par les citoyens à travers les États membres, qui siège comme l'un des deux colégislateurs. Le troisième est le Conseil de l'Union européenne, parfois appelé Conseil des ministres, où les ministres nationaux compétents de chaque gouvernement membre se réunissent pour représenter les intérêts de leur pays ; c'est l'autre colégislateur.

Une loi type traverse ce triangle selon une séquence reconnaissable. La Commission rédige et propose, puis le Parlement et le Conseil doivent tous deux donner leur accord, amendant le texte et négociant jusqu'à parvenir à une position commune, avant qu'il puisse entrer en vigueur. L'élaboration des lois passe donc par les propositions de la Commission et par l'autorité conjointe du Conseil et du Parlement. Un peu à l'écart de cette mécanique se tient une quatrième institution, le Conseil européen, qui n'est pas le même organe que le Conseil des ministres malgré la similarité prêtant à confusion de leurs noms. Le Conseil européen est le sommet des chefs d'État et de gouvernement eux-mêmes, et son rôle n'est pas de passer au crible chaque texte individuel mais de fixer l'orientation politique générale de l'Union, en définissant les priorités et en négociant les plus grands compromis. C'est le Conseil européen qui s'est réuni à Bruxelles en 2019 pour entériner l'accord sur le Brexit.

Moitié supranationale, moitié intergouvernementale, et délibérément ainsi

Le génie et la frustration de l'UE découlent tous deux du même choix de conception. L'Union est un hybride, mêlant deux logiques opposées que les politologues qualifient de supranationale et d'intergouvernementale, et elle ne résout jamais entièrement la tension entre les deux.

Les traits supranationaux sont les parties de l'UE qui se placent au-dessus des États membres et peuvent les lier même contre leur volonté. La Commission, le Parlement élu au suffrage direct et, par-dessus tout, la Cour de justice de l'Union européenne appartiennent à cette catégorie. Le rôle de la Cour est particulièrement puissant, car elle peut juger qu'une loi nationale viole le droit de l'UE et exiger que cette loi nationale cède, un principe de primauté juridique qui contraint véritablement ce que les gouvernements peuvent faire chez eux. Ces organes font de l'UE quelque chose de plus que la somme de ses membres, un ordre doté d'une autorité propre.

Les traits intergouvernementaux tirent dans la direction opposée. Le Conseil des ministres et le Conseil européen sont des arènes où les États membres conservent leur autorité et négocient en tant que gouvernements souverains, chacun défendant son intérêt national, et sur les sujets les plus sensibles un seul pays peut souvent bloquer purement et simplement une décision. Il en résulte un système qui négocie en permanence la frontière entre l'autorité supranationale, où les institutions communes décident pour tous, et le contrôle intergouvernemental, où les États-nations gardent le dernier mot. La plupart des drames récurrents de l'UE, des batailles budgétaires aux différends sur les migrations, sont en réalité des disputes sur l'emplacement de cette frontière.

Là où le pouvoir de l'Union mord vraiment

Décrire des institutions est une chose, demander où elles comptent en pratique en est une autre, et ici le tableau est inégal, à dessein. L'influence de l'UE est la plus déterminante dans une poignée de domaines, et comparativement ténue dans d'autres.

L'intégration la plus poussée est le marché unique, le projet consistant à laisser les biens, les services, les capitaux et les personnes circuler à travers les frontières internes comme si l'Union ne formait qu'une seule économie. C'est là que les règles de l'UE touchent le plus directement la vie ordinaire, en régissant les normes de produits, les qualifications professionnelles et le droit d'un citoyen d'un État membre à vivre et travailler dans un autre. Étroitement liée à cela se trouve la politique monétaire pour le sous-ensemble de pays ayant adopté l'euro, dont les taux d'intérêt et la monnaie sont gérés de manière centralisée par la Banque centrale européenne plutôt que par les gouvernements nationaux. Le commerce constitue un troisième domaine de pouvoir réel, puisque l'UE négocie comme un bloc unique avec le reste du monde, ce qui lui donne bien plus de poids qu'aucun membre n'en aurait seul. La politique environnementale en est un quatrième, avec des normes communes contraignantes sur les émissions, la pollution et la conservation. Le cinquième domaine, la coopération en matière de migration et d'affaires intérieures, est substantiel mais réellement contesté, la partie du système où les membres se montrent le plus visiblement en désaccord sur l'ampleur de l'autorité à mettre en commun. En dehors de ces domaines, sur des questions telles que la fiscalité, la santé et la majeure partie de la politique sociale, le rôle de l'UE s'amenuise et les gouvernements nationaux restent fermement aux commandes.

De six membres fondateurs à vingt-sept, et l'embarrassant cas britannique

L'Union qui existe aujourd'hui est bien plus vaste que celle des débuts. Elle a commencé avec six membres et s'est étendue, par vagues successives d'élargissement, à vingt-sept. Chaque élargissement a été une décision délibérée, des membres existants votant pour admettre de nouveaux États qui devaient remplir des conditions démocratiques et économiques pour adhérer, et chacun a changé le caractère du club.

L'adhésion du Royaume-Uni en 1973 fut un élargissement précoce majeur, et avec le recul elle a aussi instauré un schéma d'appartenance à demi convaincue qui a traversé tout le temps que la Grande-Bretagne a passé dans l'Union. Le Royaume-Uni a adhéré tardivement, étant resté à l'écart des marchés fondateurs, et il a négocié des dérogations qui l'ont tenu éloigné de certains des engagements les plus profonds, refusant l'euro et des pans des accords de libre circulation. La Grande-Bretagne fut, en un sens, toujours un membre réticent, dans le projet mais jamais entièrement du projet, et cette ambivalence a fini par culminer dans la décision de partir. L'histoire de l'élargissement n'est donc pas seulement celle d'une expansion, mais aussi d'une profondeur variable.

Le déficit démocratique et le cas du départ

Aucun récit du fonctionnement de l'UE n'est honnête sans affronter la critique la plus tenace qui lui est adressée, l'accusation de déficit démocratique. L'argument soutient que l'architecture institutionnelle de l'Union manque d'une responsabilité démocratique suffisante, qu'un pouvoir trop grand repose entre les mains de fonctionnaires nommés et de négociations lointaines plutôt que de représentants élus au suffrage direct et comptables devant les électeurs. Les critiques pointent les commissaires non élus de la Commission, les décisions prises lors de sessions opaques et nocturnes du Conseil, et la difficulté qu'éprouve un citoyen ordinaire à retracer qui est exactement responsable d'une règle européenne donnée. Les défenseurs rétorquent que le Parlement est élu au suffrage direct, que les ministres nationaux au Conseil répondent devant leurs propres électorats, et que l'Union est plus responsable que ses détracteurs ne le concèdent. Le différend est réel et non résolu, et il compte parce que cet écart perçu nourrit en grande partie l'euroscepticisme, la mobilisation politique contre une intégration plus poussée qui s'est développée dans de nombreux États membres.

Cette mobilisation a engendré l'épreuve la plus rude de l'Union. Le référendum britannique de 2016, les négociations laborieuses de 2017 à 2019 et le départ final en 2020 ont ensemble constitué un test de résistance visant à savoir si les institutions de l'UE pouvaient gérer le retrait d'un État membre sous une pression politique soutenue. Le processus fut douloureux et révélateur. Il a exposé les coûts réels du départ, l'écheveau de complications commerciales, juridiques et frontalières qu'entraîne le démêlage de décennies d'intégration, et il a démontré, peut-être à la propre surprise de l'UE, que l'Union pouvait tenir bon tout au long de l'épreuve sans se fracturer. Élément décisif, observer à quel point la sortie britannique s'est révélée difficile et coûteuse a aidé à expliquer pourquoi aucun autre État membre n'a sérieusement cherché à suivre. Le Brexit n'a pas déclenché de cascade ; il a au contraire émoussé l'appétit pour le départ.

Un continent toujours sous pression

L'UE qui a absorbé le Brexit n'a pas débouché sur le calme. L'Union contemporaine fait face à un faisceau de pressions sérieuses à la fois. Il y a le recul de l'État de droit à l'intérieur de certains États membres, où des gouvernements nationaux ont affaibli l'indépendance des tribunaux et de la presse d'une manière qui heurte les standards démocratiques que l'adhésion est censée garantir. Il y a une pression migratoire soutenue sur les frontières extérieures de l'Union, qui ne cesse de rouvrir la question non résolue du partage des responsabilités. Il y a les chocs énergétiques et sécuritaires qui ont suivi la guerre déclenchée en 2022, lesquels ont contraint l'UE à repenser sa dépendance à l'égard de l'énergie importée et l'adéquation de sa défense commune. Et il y a des décisions contestées sur la poursuite de l'élargissement, sur les pays à admettre et à quelles conditions.

Ces tensions sont précisément ce qui fait de l'UE le cas d'étude le plus précieux au monde pour l'une des questions les plus profondes de la science politique : savoir si et comment la souveraineté peut être mise en commun de façon durable entre des États autrefois indépendants. Aucun autre dispositif contemporain ne tente une intégration aussi profonde entre tant de pays jadis rivaux et ennemis, et c'est pourquoi ses succès comme ses échecs enseignent des leçons qu'aucune union plus petite ou plus superficielle ne pourrait livrer.

Points clés à retenir

L'Union européenne est l'intégration politique la plus profonde jamais tentée entre des États autrefois souverains, bâtie progressivement par des traités depuis le début des années 1950 plutôt que fondée à un instant unique, et elle fonctionne grâce à un triangle institutionnel dans lequel la Commission seule propose la législation tandis que le Parlement élu au suffrage direct et le Conseil des États membres l'adoptent conjointement, le Conseil européen des dirigeants nationaux fixant l'orientation générale ; l'ensemble du système est un hybride délibéré de traits supranationaux (la Commission, le Parlement et la Cour de justice, qui peuvent lier les membres) et de traits intergouvernementaux (les deux Conseils, où les États conservent leur autorité), et son pouvoir mord le plus fort dans le marché unique, l'euro et la politique monétaire, le commerce, les normes environnementales et le domaine contesté des migrations. Ayant grandi de six membres à vingt-sept, l'Union porte une critique persistante de déficit démocratique qui nourrit l'euroscepticisme, et elle a survécu au sévère test de résistance du Brexit, du référendum de 2016 au départ de 2020, sans perdre sa cohérence, un résultat dont les coûts manifestes aident à expliquer pourquoi aucun autre membre n'a sérieusement cherché à partir ; aujourd'hui elle affronte le recul de l'État de droit, les migrations, les chocs énergétiques et sécuritaires de l'après-2022 et un élargissement contesté, demeurant le laboratoire vivant le plus profond au monde pour éprouver si la souveraineté peut être mise en commun de façon durable entre des États jadis indépendants.