Pourquoi le mode de scrutin désigne le vainqueur

Le 7 mai 2015, des millions d'électeurs britanniques ont glissé leur bulletin dans l'urne lors d'élections législatives, et lorsque les résultats furent dépouillés, quelque chose d'étrange apparut dans les chiffres. Le Parti conservateur avait remporté 36,9 pour cent des suffrages à l'échelle nationale, un peu plus du tiers, et pourtant il s'est emparé de 50,8 pour cent des sièges à la Chambre des communes, assez pour une majorité absolue et le droit de gouverner seul. Lors de la même élection, avec les mêmes bulletins, le Parti pour l'indépendance du Royaume-Uni a obtenu 12,6 pour cent des voix, soit environ un bulletin sur huit déposé dans tout le pays, et est reparti avec 0,15 pour cent des sièges. Un siège, sur 650.

Arrêtons-nous sur cette arithmétique. Les conservateurs ont recueilli environ trois fois plus de voix que l'UKIP, et ont pourtant fini avec plusieurs centaines de fois plus de sièges ; mesurés en nombre de voix nécessaires pour remporter un siège, les deux partis étaient séparés par un facteur de plus de quatre-vingts. Personne n'a triché et aucun bulletin n'a été perdu. L'écart a été produit entièrement par les règles qui traduisent les voix en sièges, des règles auxquelles la plupart des électeurs ne pensent jamais et qui, au vu de ces faits, décident des élections au moins autant que les électeurs eux-mêmes.

Comment les mêmes bulletins peuvent-ils donner des récompenses aussi radicalement différentes à des partis différents ? La réponse réside dans la machinerie installée entre le vote et le siège, qui n'est pas un tuyau neutre mais un ensemble de choix lourds de conséquences pour qui gagne, qui gouverne et quel type de démocratie un pays finit par adopter.

La machine invisible qui transforme les voix en pouvoir

Toute démocratie se heurte au même problème fondamental. Les citoyens déposent des bulletins, mais une assemblée législative est faite de sièges, et il faut bien une procédure pour convertir les uns en les autres. Cette procédure, c'est le mode de scrutin, et tout son rôle consiste à projeter une répartition des voix sur une répartition des sièges. Le point crucial, c'est que cette projection n'a rien de figé. Le même schéma sous-jacent de voix, les mêmes gens préférant les mêmes partis dans les mêmes proportions, peut être passé au crible de règles de conversion différentes et ressortir sous la forme de parlements complètement différents. Changez les règles, et vous changez le vainqueur, alors même que pas un seul électeur n'a changé d'avis. Le résultat britannique de 2015 n'était pas un dysfonctionnement mais le système fonctionnant exactement comme il a été conçu. Pour comprendre pourquoi, il est utile de savoir que les modes de scrutin du monde se répartissent en trois grandes familles, chacune convertissant les voix en sièges d'une manière qui lui est propre.

Le scrutin uninominal et le vainqueur qui rafle la circonscription

Le système qu'a utilisé le Royaume-Uni en 2015 est le plus ancien et le plus simple des trois. Il porte plusieurs noms, scrutin à la pluralité ou, plus familièrement, scrutin uninominal majoritaire à un tour, et fonctionne par circonscriptions à un seul siège. Le pays est découpé en circonscriptions géographiques, chacune élisant exactement un représentant, et à l'intérieur de chacune le candidat ayant le plus de voix l'emporte, non pas une majorité, mais une simple pluralité. Quiconque a voté pour un candidat perdant, même un bloc important, n'obtient rien dans cette circonscription.

L'attrait de ce dispositif est réel. Il est facile à comprendre, le bulletin se résume à une seule marque, et il produit un lien local clair entre une circonscription et un représentant nommément désigné qui doit lui rendre des comptes. Mais parce que les voix perdantes sont tout simplement écartées dans chaque circonscription, le système est capable de produire des résultats nationaux spectaculairement disproportionnés. Un parti dont le soutien est dispersé en mince couche peut finir bon deuxième dans circonscription après circonscription et ne presque rien gagner, ce qui est précisément ce qui est arrivé à l'UKIP, tandis qu'un parti dont le soutien est concentré, ou simplement important dans suffisamment d'endroits, peut convertir un tiers du vote national en majorité parlementaire. La disproportion n'est pas un défaut ; c'est la conséquence mathématique directe du fait d'attribuer un siège à un seul vainqueur et de jeter le reste.

La représentation proportionnelle et le parlement qui reflète le vote

La deuxième famille a été conçue en réaction délibérée à ce gaspillage des voix. Sous la représentation proportionnelle, souvent abrégée en RP, les partis remportent des sièges en proportion approximative de leur part des voix. Un parti qui obtient 12 pour cent des suffrages devrait se retrouver avec un chiffre proche de 12 pour cent des sièges, exactement le résultat que le scrutin uninominal majoritaire ne parvient pas à fournir.

Le mécanisme qui rend cela possible est la circonscription plurinominale, ou parfois une liste nationale unique. Au lieu d'un siège par circonscription, une circonscription élit plusieurs représentants à la fois, et ces sièges sont répartis entre les partis selon la façon dont les voix se sont divisées. Parce que les sièges peuvent être partagés plutôt que remis intégralement à un seul vainqueur, des partis plus petits qui seraient exclus sous le scrutin à la pluralité peuvent obtenir une représentation, et l'écart entre la part des voix et la part des sièges se réduit. La contrepartie, c'est que les systèmes proportionnels tendent à produire des assemblées comptant de nombreux partis, dont aucun ne détient une majorité absolue, de sorte que gouverner exige d'ordinaire que deux partis ou plus négocient une coalition. Les partisans y voient le prix d'une représentation équitable et un aiguillon vers le consensus, tandis que les détracteurs y voient un gouvernement plus lent, plus enclin au compromis et une responsabilité plus faible, puisqu'il est plus difficile de chasser les responsables quand la responsabilité est partagée. Les deux descriptions sont exactes, et l'arbitrage est inscrit dans le choix même du système.

Le compromis allemand et la logique des systèmes mixtes

Si le scrutin uninominal majoritaire valorise le lien local et la représentation proportionnelle valorise l'équité d'ensemble, un pays peut-il avoir les deux ? La troisième famille répond oui, au moins en partie. Les systèmes mixtes combinent les deux approches dans un même bulletin, associant des circonscriptions uninominales à la pluralité à une couche de sièges proportionnels de compensation.

L'Allemagne est le cas modèle, utilisant une version connue sous le nom de scrutin proportionnel mixte, ou MMP. Chaque électeur émet en réalité deux votes, l'un pour un candidat de circonscription locale élu à la pluralité de la manière habituelle, et l'autre pour un parti. Les scrutins de circonscription pourvoient environ la moitié des sièges et préservent le représentant local direct dans lequel excelle le scrutin uninominal majoritaire, tandis que le vote pour un parti régit le résultat d'ensemble : les sièges de compensation sont attribués de sorte que la part finale de chaque parti dans la chambre corresponde à sa part du vote pour les partis, corrigeant la disproportion que les scrutins de circonscription produiraient autrement. Un électeur obtient un élu local nommément désigné à qui demander des comptes, et le parlement dans son ensemble reflète toujours la façon dont le pays a voté. Le dispositif est plus complexe à administrer que l'un ou l'autre des systèmes purs, mais il vise à saisir les forces des deux tout en émoussant leurs faiblesses.

La loi de Duverger et le nombre de partis qu'un système engendre

Prenons du recul par rapport aux trois familles et un schéma se dessine, assez frappant pour porter un nom. En 1951, le politologue français Maurice Duverger a formalisé une observation qui a façonné la discipline depuis lors. La loi de Duverger soutient que les systèmes à la pluralité tendent à produire des systèmes bipartites, tandis que les systèmes proportionnels tendent à en produire des multipartites. La règle de vote, autrement dit, ne décide pas seulement qui gagne une élection donnée ; au fil du temps, elle façonne tout le paysage partisan d'un pays.

Duverger a mis en avant deux mécanismes qui se renforcent mutuellement. Le premier est mécanique : parce que le scrutin uninominal majoritaire écarte les voix de chaque candidat perdant dans chaque circonscription, il pénalise systématiquement les partis plus petits et ceux qui arrivent en troisième position, ramenant le champ vers deux prétendants sérieux. Le second est psychologique. Une fois que les électeurs comprennent que soutenir un parti sans chance réaliste de finir premier dans leur circonscription risque de gaspiller leur vote, beaucoup se rabattent sur celui des deux partis de tête qu'ils détestent le moins, ce qui est la logique familière du vote stratégique ou utile. Les deux mécanismes tirent vers la concurrence bipartite, et ils expliquent pourquoi les pays qui utilisent depuis longtemps des règles à la pluralité, comme les États-Unis et, historiquement, le Royaume-Uni, tendent à être dominés par deux grands partis. Les systèmes proportionnels, à l'inverse, n'écartent pas les voix aussi durement et ne pénalisent pas le vote sincère, de sorte que les partis plus petits survivent et que le système partisan se fragmente en de nombreux courants.

Il importe d'énoncer la loi honnêtement, car il s'agit d'une tendance plutôt que d'une règle d'airain, et les chercheurs l'ont raffinée et éprouvée de manière intensive depuis 1951. Dans des conditions particulières, les systèmes proportionnels peuvent se stabiliser dans quelque chose de proche d'une concurrence bipartite, et le scrutin uninominal majoritaire peut entretenir un système véritablement multipartite. Le cas le plus net est la concentration régionale : lorsque le soutien d'un parti plus petit est groupé géographiquement plutôt que dispersé en mince couche, ce parti peut dominer ses circonscriptions d'origine et y remporter des sièges même sous des règles à la pluralité, ce qui est exactement la façon dont des partis ancrés régionalement persistent dans des pays qui, en principe, auraient dû les évincer. La loi de Duverger ordonne le schéma général, mais le monde réel fournit assez d'exceptions pour tenir les politologues occupés.

Les réglages au cœur des systèmes proportionnels

Qualifier le système d'un pays de proportionnel ne clôt pas l'analyse, car les systèmes proportionnels contiennent des réglages qui produisent des résultats très différents. Le plus déterminant est la magnitude de la circonscription, le nombre de sièges élus par circonscription, le choix de conception le plus important au sein de la famille proportionnelle. Lorsqu'une circonscription n'élit que quelques sièges, un parti a besoin d'une large part du vote local pour en capter ne serait-ce qu'un, ce qui exclut de fait les petits partis et maintient le système concentré. Lorsqu'une circonscription élit de nombreux sièges, la part nécessaire pour en remporter un diminue, les petits partis entrent, et le système partisan peut se fragmenter substantiellement. Deux pays peuvent tous deux se dire proportionnels et se comporter de manière très différente, simplement parce que l'un utilise de petites circonscriptions et l'autre de grandes.

Le second réglage est le seuil explicite. De nombreux systèmes proportionnels exigent d'un parti qu'il franchisse une part déterminée du vote, couramment de l'ordre de quelques pour cent, avant d'avoir droit à un quelconque siège, de sorte qu'un parti tombant en dessous de la ligne ne gagne rien, quel que soit le nombre de voix qu'il a rassemblées. L'objectif est de tenir les partis marginaux à l'écart de l'assemblée et d'empêcher le type de fragmentation extrême qui peut rendre difficile la formation d'un gouvernement stable, et plus le seuil est élevé, plus les petits partis sont exclus et plus les sièges se concentrent parmi les plus grands. La magnitude et les seuils expliquent ensemble l'essentiel des variations au sein de la famille proportionnelle, et c'est pourquoi deux systèmes de RP peuvent paraître aussi différents l'un de l'autre que chacun l'est du scrutin uninominal majoritaire.

Pourquoi ce choix se répercute sur tout

Rien de tout cela n'aurait grande importance si le mode de scrutin était une technicité dont les effets se cantonnaient au soir de l'élection, mais ce n'est pas le cas. Ce choix façonne le type de gouvernement qu'obtient un pays, des majorités à parti unique dans les systèmes à la pluralité contre des coalitions négociées dans les systèmes proportionnels, et cela à son tour façonne quelles politiques peuvent être adoptées et à quelle vitesse. Il façonne la diversité de ceux qui siègent réellement dans l'assemblée, puisque les systèmes proportionnels font généralement place à un éventail plus large de points de vue. Et il façonne la responsabilité, qui tend à être plus nette sous la pluralité et plus trouble sous un gouvernement de coalition, où la responsabilité est partagée. La question apparemment aride de la manière de compter les voix se révèle toucher à presque tout ce qui en découle.

C'est aussi pourquoi la réforme est si conflictuelle partout où elle est débattue, et bien des démocraties en ont débattu. L'argument n'est jamais purement technique, jamais simplement une affaire de savoir quel système correspond le mieux à un critère abstrait d'équité ou de stabilité. Il est aussi, inévitablement, politique, parce que chaque changement de règles aide certains partis et en lèse d'autres, et que les partis qui tirent le plus profit des règles actuelles sont d'ordinaire ceux qui ont le pouvoir de bloquer tout changement. Un débat qui ressemble à un séminaire sur les mécanismes électoraux est, en dessous, une lutte pour savoir qui aura le droit de gagner.

Points essentiels à retenir

Les modes de scrutin convertissent les voix en sièges législatifs, et parce que cette conversion relève de la conception plutôt que de la nature, la même répartition des voix peut donner des parlements radicalement différents, comme l'a montré l'élection britannique de 2015 lorsque 36,9 pour cent des voix sont devenus une majorité conservatrice tandis que 12,6 pour cent n'ont laissé à l'UKIP qu'un seul siège. Trois familles dominent le monde : le scrutin uninominal majoritaire, avec ses circonscriptions à un seul siège et son unique vainqueur à la pluralité, simple et localement représentatif mais capable d'une disproportion sévère ; la représentation proportionnelle, avec ses circonscriptions plurinominales qui attribuent les sièges grossièrement en fonction de la part des voix, plus équitable envers les petits partis mais tendant vers des assemblées multipartites et un gouvernement de coalition ; et les systèmes mixtes comme le MMP allemand, qui greffent des sièges proportionnels de compensation sur des circonscriptions à la pluralité pour saisir à la fois le lien local et la proportionnalité d'ensemble. La loi de Duverger capture le schéma général, la pluralité engendrant des systèmes bipartites tandis que les règles proportionnelles en entretiennent de multiples, bien qu'il s'agisse d'une tendance assortie de véritables exceptions, en particulier là où des partis concentrés régionalement survivent sous le scrutin uninominal majoritaire. Au sein des systèmes proportionnels, la magnitude des circonscriptions et les seuils explicites sont les réglages décisifs. Parce que le choix du système façonne le type de gouvernement, les politiques, la représentation et la responsabilité, la réforme électorale est toujours à la fois une question technique et une question politique, disputée précisément parce que chacun peut voir qui a tout à gagner et tout à perdre.