Comment la Chine est réellement gouvernée

Ouvrez n'importe quelle carte du gouvernement chinois et vous y trouverez deux tours parallèles de cases. L'une est intitulée « État » : le président, le Premier ministre, les ministères, le pouvoir législatif. L'autre est intitulée « parti » : le secrétaire général, le Bureau politique, le Comité central. Pour un néophyte, cela semble redondant, comme si le pays s'était accidentellement doté de deux gouvernements. Il n'en est rien. L'appareil d'État est l'échafaudage visible, mais la structure porteuse passe par le parti. Comprendre la Chine, c'est comprendre que presque chaque responsable qui compte porte deux casquettes, et que c'est la casquette du parti qui prime.

Cet agencement n'est ni un accident ni un défaut. C'est la conception délibérée d'un système à parti unique qui gouverne la nation la plus peuplée du monde depuis 1949, et il obéit à une logique cohérente en interne dès lors que l'on cesse d'attendre qu'il ressemble à une démocratie occidentale. L'expression employée par les politologues est celle de « parti-État », et c'est l'idée la plus utile pour comprendre comment la Chine est dirigée.

Le parti-État, et pas seulement un gouvernement

Dans la plupart des pays, nous traçons une ligne nette entre un parti politique et le gouvernement. Les partis se font concurrence, gagnent ou perdent les élections, et le vainqueur dote l'État de personnel pour une durée déterminée. En Chine, cette ligne n'existe pas. Le Parti communiste chinois, fondé en 1921, ne gouverne pas tant par l'intermédiaire de l'État qu'il ne se fond dans l'État à chaque échelon. C'est ce que les chercheurs entendent par « parti-État » : les deux sont si intimement entrelacés que l'on ne peut distinguer où l'un finit et où l'autre commence.

La primauté du parti est inscrite dans la loi elle-même. La Constitution chinoise désigne le Parti communiste comme la force dirigeante de la nation, et le parti exploite sa propre hiérarchie parallèle qui double chaque organe gouvernemental. Une ville a un maire, qui dirige l'administration municipale, mais elle a aussi un secrétaire du parti, qui presque toujours surpasse le maire. Une entreprise d'État a un directeur général, mais elle a aussi un comité du parti en son sein. Les universités, les hôpitaux, les tribunaux, et même certaines grandes entreprises privées hébergent des organisations du parti. Le parti est moins une partie du système que le système nerveux qui le traverse tout entier.

C'est pourquoi compter les ministères ne vous apprend pas grand-chose. La vraie question, en politique chinoise, est toujours la suivante : où siège le parti, et qui parle en son nom ?

La pyramide du pouvoir du parti

Le parti est immense, avec un effectif qui a atteint environ 99 millions de personnes, soit plus que la population de la plupart des pays. Mais l'adhésion constitue la large base d'une pyramide escarpée, et le pouvoir se concentre fortement à mesure que l'on s'élève.

Le Congrès national se situe au sommet formel. Tous les cinq ans, quelque 2 000 délégués se réunissent à Pékin pendant une semaine environ. Sur le papier, c'est l'organe le plus élevé du parti, mais dans les faits, c'est une assemblée d'entérinement. Il ne débat ni ne décide véritablement, il approuve plutôt des décisions déjà prises, et il élit l'échelon supérieur.

Le Comité central est cet échelon supérieur, avec quelques centaines de membres titulaires et suppléants issus des rangs élevés du parti, de l'armée, des provinces et des grandes institutions. Il se réunit lors de sessions appelées plénums, généralement une ou deux fois par an, et c'est là que sont confirmés certains documents et mouvements de personnel véritablement importants.

Le Bureau politique est l'endroit où commence l'autorité réelle. Composé d'une vingtaine des dirigeants les plus haut placés du pays, le Bureau politique dirige le parti entre les réunions du Comité central et façonne la politique nationale.

Le Comité permanent du Bureau politique est le saint des saints : un petit groupe, comptant ces dernières années sept membres, qui fait office de véritable direction collective de la Chine. Quand on demande qui dirige la Chine, l'honnête réponse courte tient à cette poignée d'hommes réunis dans une pièce.

Le secrétaire général et les trois casquettes

Au sommet se tient le secrétaire général du Parti communiste. C'est cette fonction, et non la présidence, qui constitue le poste le plus puissant de Chine. Le dirigeant actuel, Xi Jinping, l'occupe parallèlement à deux autres titres cruciaux, et c'est cette combinaison qui rend un dirigeant chinois suprême si redoutable.

Première casquette : secrétaire général du parti, le chef de l'organisation qui contrôle l'État.

Deuxième casquette : président de la Commission militaire centrale, qui commande l'Armée populaire de libération. Fait essentiel, les forces armées en Chine répondent au parti, et non à l'État ou à la Constitution comme c'est le cas pour les armées occidentales. Quiconque préside cette commission tient les fusils.

Troisième casquette : président de la République populaire, le chef de l'État. C'est la plus protocolaire des trois, le titre utilisé pour la diplomatie et les visites d'État, mais il est bien réel.

La leçon, c'est que le pouvoir personnel en Chine découle de l'accumulation de postes au sein du parti et de l'armée, et non du seul titre étatique. Une personnalité qui ne détiendrait que la présidence serait faible ; une personnalité qui détient la direction du parti et de l'armée commande véritablement. C'est aussi pourquoi un changement majeur compte ici : en 2018, la Chine a supprimé la limite de deux mandats à la présidence, levant un obstacle constitutionnel à un règne indéfini au sommet.

Comment les décisions circulent réellement

Si le Comité permanent est le cerveau, comment ses décisions atteignent-elles un village du Yunnan ou une usine du Guangdong ? La réponse réside dans deux mécanismes qui donnent au parti sa portée.

Le premier, ce sont les petits groupes dirigeants, plus récemment élevés au rang de commissions, qui sont des organes de coordination placés au-dessus des ministères ordinaires. Un ministère gère l'administration de routine, mais lorsqu'une question constitue une véritable priorité, c'est une commission dirigée par le parti qui prend les commandes, rassemblant des responsables issus de différents départements et rendant des comptes vers le haut, jusqu'à la direction suprême. C'est au sein de ces organes que se définit la stratégie transversale, et ils maintiennent fermement la politique entre les mains du parti plutôt qu'entre celles de la bureaucratie.

Le second, c'est le système de la nomenklatura, un outil hérité du modèle soviétique. Le parti tient des listes de postes importants à travers tout le pays et se réserve le droit de nommer, de promouvoir et de révoquer les personnes qui les occupent. Par l'intermédiaire d'un organe appelé le Département de l'organisation, le parti contrôle de fait la carrière de millions de responsables. C'est la machinerie discrète du contrôle : l'avancement d'un responsable dépend non pas des électeurs mais de ses supérieurs au sein du parti, ce qui aligne les incitations vers le haut, jusqu'à Pékin.

Le pouvoir dans ce système est donc à la fois centralisé et piloté par le personnel. Vous n'avez pas besoin de gérer une province dans le moindre détail si vous choisissez qui la gouverne et pouvez le remplacer à votre guise.

Discipline, loyauté et les limites du système

Un parti de 99 millions de membres dispersés à travers un pays immense pose un problème évident : comment maintenir un si grand nombre de responsables suffisamment loyaux et honnêtes pour fonctionner ? La réponse du parti est son propre bras d'exécution interne, la Commission centrale de contrôle de la discipline, qui surveille les membres du parti afin de détecter corruption et déloyauté.

Sous Xi Jinping, une vaste campagne anticorruption lancée après 2012 a enquêté sur un nombre frappant de responsables et les a sanctionnés, des « mouches » de bas rang aux « tigres » de haut rang, selon le langage de la campagne elle-même. Les efforts anticorruption sont réellement populaires auprès d'un public las de la concussion, et ils assainissent de véritables abus. Dans le même temps, les analystes notent largement que de telles campagnes remplissent aussi une fonction politique, en éliminant des rivaux et en renforçant l'autorité centrale. Les deux choses peuvent être vraies en même temps, et le système brouille la frontière entre l'éradication de la corruption et la consolidation du pouvoir.

Cela révèle une caractéristique plus profonde du parti-État. En l'absence de tribunaux indépendants, de parti d'opposition et de presse libre pour le contrôler, le parti doit se discipliner lui-même, et la qualité de la gouvernance dépend fortement du jugement des personnes au sommet. Les partisans soutiennent que cela permet une planification de long terme et une action décisive que les démocraties divisées peinent à égaler. Les détracteurs soutiennent que cela supprime les garde-fous qui rattrapent les erreurs d'une direction avant qu'elles ne tournent à la catastrophe. L'histoire moderne de la Chine elle-même, qui comprend à la fois une transformation économique extraordinaire et des épisodes de graves désastres causés par l'homme à la suite de décisions centrales sans contrôle, donne des arguments aux deux lectures.

Pourquoi la conception perdure

Il serait facile de supposer qu'un système aussi étroitement contrôlé est fragile, et pourtant le parti s'est révélé remarquablement durable, survivant à l'Union soviétique, dont il a emprunté le modèle avant de s'en écarter. Une partie de l'explication tient à la performance : les décennies de croissance économique rapide qui ont sorti des centaines de millions de personnes de la pauvreté ont valu au parti une légitimité énorme. Une autre partie tient à la capacité d'adaptation, la direction ayant réinventé à plusieurs reprises son approche économique tout en conservant intact son monopole politique.

Le parti travaille aussi avec acharnement à ce qu'il appelle le travail idéologique, façonnant l'éducation, les médias et le débat public pour soutenir son récit de renaissance nationale. Et il a bâti une vaste capacité de surveillance et de contrôle de l'information, bien plus sophistiquée qu'à l'époque du bloc soviétique. La combinaison de la prospérité matérielle, du contrôle du flux d'informations et de la domination de chaque institution est ce qui maintient la structure debout.

Rien de tout cela ne signifie que le système est figé. L'équilibre entre direction collective et pouvoir individuel s'est déplacé au fil des époques, la relation entre parti et marché ne cesse d'évoluer, et les défis d'une économie qui ralentit et d'une population vieillissante mettent le modèle à l'épreuve de façons nouvelles. Mais l'architecture fondamentale, le parti fondu à l'État, tient bon depuis plus de sept décennies.

Points clés à retenir

La Chine se comprend mieux non pas comme un gouvernement doté d'un parti au pouvoir, mais comme un parti-État, où le Parti communiste chinois est tissé dans chaque institution et où l'appareil d'État sert de coquille visible. Le pouvoir grimpe le long d'une pyramide escarpée, depuis un effectif de 99 millions de membres, en passant par le Comité central et le Bureau politique, jusqu'à un minuscule Comité permanent, et il se concentre dans un dirigeant suprême qui gouverne en détenant le poste le plus élevé du parti et le commandement de l'armée, et non la simple présidence protocolaire. Le parti projette sa volonté vers l'extérieur grâce à des commissions de coordination qui passent par-dessus les ministères ordinaires et grâce à son contrôle du personnel via le système de la nomenklatura, tout en se surveillant lui-même par une discipline interne plutôt que par des tribunaux indépendants. Le résultat est un système hautement centralisé, piloté par le personnel, et capable à la fois d'une action décisive de long terme et d'erreurs sans contrôle, un système qui a perduré en associant la prospérité économique à un contrôle étroit de l'information et des institutions. Pour suivre la politique chinoise, posez toujours la même question : non pas qui détient telle fonction sur le papier, mais qui parle au nom du parti.