Les externalités : les coûts cachés que les marchés ignorent

Dans les années 1970, une centrale électrique au charbon était installée sur les rives de la rivière Ohio, brûlant des trains entiers de charbon et vendant de l'électricité à la région environnante à un prix qui couvrait confortablement son combustible, ses turbines et les salaires de tous ceux qui y travaillaient. Selon les critères de n'importe quel comptable, la centrale était une entreprise honnête. Elle facturait ce que coûtait la production d'un kilowattheure, et les clients payaient de bon gré. Pourtant, à quelques kilomètres sous le vent, dans un district scolaire que les propriétaires de la centrale n'avaient jamais rencontré et ne factureraient jamais, autre chose s'accumulait : un nombre inhabituel d'enfants se présentant à la clinique le souffle court, les admissions pour asthme grimpant saison après saison.

Aucune facture ne reliait ces deux faits. Les familles qui respiraient le soufre et les particules fines de la centrale n'étaient jamais parties au contrat d'électricité, et le prix affiché sur le compteur ne disait rien de leurs visites à l'hôpital. Ce coin silencieux, la distance entre ce que le marché facturait et ce que l'activité coûtait réellement au monde, est l'une des idées les plus lourdes de conséquences de l'économie. Les économistes l'appellent une externalité, et la comprendre explique tout, depuis les raisons pour lesquelles nous taxons le carbone jusqu'à celles pour lesquelles la ruche de votre voisin améliore discrètement le sort de toute la rue.

Ce qui passe entre les mailles d'une transaction

Une externalité existe lorsqu'une transaction de marché impose un coût à, ou confère un avantage à, un tiers qui n'est pas impliqué dans la transaction, et que le prix auquel font face les parties contractantes ne reflète pas cet effet. Le mot crucial est tiers. Un acheteur et un vendeur se rencontrent, ils s'accordent sur un prix, et ce prix reflète tout ce qui compte pour eux deux. Mais les conséquences de leur accord peuvent déborder sur des personnes assises entièrement hors de la négociation, des personnes dont le bien-être n'a jamais été pris en compte dans le prix parce qu'elles n'avaient pas de place à la table.

La centrale à charbon est le cas d'école. L'acheteur veut de l'électricité, le vendeur veut des recettes, et le prix sur lequel ils s'entendent équilibre admirablement ces deux intérêts. Ce que le prix ignore, c'est l'enfant asthmatique situé sous le vent, parce que cet enfant n'a rien vendu ni rien acheté. Les dommages causés à ses poumons sont réels, ils ont un coût économique véritable en frais médicaux et en jours d'école perdus, et pourtant ils n'apparaissent nulle part dans la transaction qui les a provoqués. Le marché, malgré toute son efficacité à coordonner acheteurs et vendeurs, est structurellement aveugle à quiconque n'est ni l'un ni l'autre.

Cet aveuglement n'est pas une faille morale des personnes concernées. L'exploitant de la centrale n'est pas un méchant, et le client qui appuie sur un interrupteur ne commet pas de crime. Le problème est inscrit dans l'architecture même de l'échange. Les prix sont merveilleusement doués pour transporter l'information entre les deux parties qui les fixent, et merveilleusement mauvais pour transporter l'information sur tous les autres.

L'écart discret entre coût privé et coût social

Pour voir pourquoi cela importe à l'économie dans son ensemble, les économistes distinguent deux sortes de coûts. Le premier est le coût privé, la dépense supportée directement par le producteur : le charbon, la main-d'œuvre, l'entretien, le coût de l'activité. Le second est le coût social, le coût total de l'activité pour la société, qui comprend le coût privé plus tout dommage qui retombe sur des tiers. Lorsqu'une activité n'a aucun débordement, ces deux nombres sont identiques et rien ne cloche. Lorsqu'un coût pour des tiers est présent, le coût social dépasse le coût privé d'exactement le montant du dommage externe marginal, le préjudice supplémentaire causé par la production d'une unité de plus.

C'est ici que les ennuis surgissent. Un marché se stabilise naturellement à la quantité où le coût privé rejoint le prix, parce que c'est le point auquel il cesse d'être rentable pour le producteur de fabriquer une unité de plus. Mais ce calcul ne pèse que les propres coûts du producteur. Il ne tient jamais compte du préjudice qui retombe sur le district scolaire situé sous le vent. Comme le producteur ne fait face qu'au coût privé, qui est inférieur au véritable coût social, l'activité paraît moins chère qu'elle ne l'est réellement, et le marché en produit donc trop.

Le résultat est que le marché échange à la mauvaise quantité. Il ne s'agit pas de dire que l'électricité polluante ne devrait jamais être produite, mais qu'on ne devrait pas en produire autant. La société serait mieux lotie avec un peu moins d'électricité au charbon et un peu moins de cas d'asthme, et le marché n'a aucun mécanisme interne pour trouver ce meilleur point par lui-même. Le signal de prix, ce sur quoi les marchés s'appuient pour guider la production, envoie un nombre tout simplement trop bas.

Deux images, la même forme avec le signe inversé

Le cadre devient véritablement élégant dès que l'on remarque qu'il fonctionne dans les deux sens. Les externalités négatives, celles du genre de la centrale à charbon, poussent le coût social au-dessus du coût privé, et la conséquence est que le marché surproduit, déversant davantage de la chose nuisible que ce qui est bon pour quiconque. Mais la même logique, le signe inversé, décrit les avantages qui débordent plutôt que les coûts.

Considérons la vaccination. Quand vous vous faites vacciner, vous vous protégez vous-même, et c'est cet avantage privé qui motive votre décision. Mais vous rendez aussi marginalement plus difficile la propagation d'une maladie aux personnes qui vous entourent, contribuant à une immunité collective qui protège même ceux qui ne peuvent pas être vaccinés. Cet avantage retombe sur des tiers et n'entre jamais dans votre calcul personnel coûts-avantages, de sorte que l'avantage social dépasse l'avantage privé. La conséquence reflète exactement le cas de la pollution : le marché sous-produit. Laissés aux seuls choix individuels, moins de gens se font vacciner qu'il ne serait idéal pour la communauté, parce que personne n'est payé pour la protection qu'il confère à ses voisins.

Le catalogue d'exemples de chaque côté est long et instructif. Du côté négatif se trouvent la pollution, les embouteillages, la résistance aux antibiotiques engendrée par la surconsommation et le tabagisme passif, autant d'activités dont les préjudices retombent sur des passants. Du côté positif se trouvent la vaccination, l'apiculture près des vergers (les abeilles pollinisent des fruits que l'apiculteur ne récolte jamais), la recherche scientifique fondamentale dont les découvertes enrichissent tout le monde, et l'immunité collective elle-même. Le cadre traite les deux sortes comme un seul et même écart entre valeur privée et valeur sociale, rien ne changeant si ce n'est le signe arithmétique.

La taxe de Pigou et le marchandage de Coase

Si le problème est un écart entre coût privé et coût social, la question naturelle est de savoir comment le combler. La première grande réponse est venue de l'économiste britannique Arthur Pigou, dont l'ouvrage The Economics of Welfare en 1920 proposait un remède d'une simplicité frappante. Taxez une externalité négative au niveau du coût externe marginal qu'elle impose, soutenait Pigou, et le producteur fera soudain face au coût social complet de l'activité. Subventionnez une externalité positive au niveau de l'avantage externe marginal, et le producteur sera récompensé pour le bien qu'il répand autour de lui. Dans les deux cas, le coin se referme, le prix se met à dire la vérité, et le marché est orienté vers la bonne quantité. Un siècle plus tard, cette taxe pigouvienne ancre encore toute l'entreprise de la tarification du carbone.

Quatre décennies après Pigou, l'économiste Ronald Coase a lancé un défi provocateur. Dans The Problem of Social Cost en 1960, Coase soutenait que l'intervention de l'État pourrait n'être pas du tout nécessaire. Lorsque les droits de propriété sont clairement définis et que le coût du marchandage est faible, montrait-il, les parties privées concernées peuvent négocier elles-mêmes leur chemin vers un résultat efficient, sans aucune taxe. Si l'usine a le droit de polluer, les voisins touchés peuvent la payer pour qu'elle pollue moins. Si les voisins ont droit à un air pur, l'usine peut les payer pour obtenir la permission d'émettre. Quoi qu'il en soit, tant que le marchandage est bon marché et les droits clairs, les parties continueront d'échanger jusqu'à atteindre la quantité efficiente. Cette idée était assez profonde pour valoir à Coase le prix Nobel d'économie en 1991.

Ces deux résultats se partagent le terrain des politiques publiques. Pigou dit que l'État devrait tarifer directement l'externalité. Coase dit que, dans de bonnes conditions, l'État n'a qu'à attribuer des droits de propriété clairs puis à se retirer. Le désaccord est moins une contradiction qu'une question de savoir quand chaque approche s'applique.

Pourquoi l'atmosphère ne marchandera pas

La réponse honnête est que le résultat de Coase ne tient que sous des conditions qui sont souvent absentes. Sa solution par le marchandage fonctionne lorsque les coûts de transaction sont faibles, lorsque les droits de propriété sont clairs, et lorsque les parties touchées sont assez peu nombreuses pour s'asseoir et négocier réellement. Deux voisins et un atelier bruyant pourraient vraiment régler les choses par-dessus une clôture. Mais agrandissez le problème et les conditions s'effondrent.

Le dioxyde de carbone atmosphérique viole les trois à la fois. Personne ne détient un droit de propriété clair sur l'atmosphère, de sorte qu'il n'y a aucun propriétaire avec qui marchander ou à dédommager. Les coûts de transaction pour amener à la table chaque émetteur et chaque personne touchée sont en pratique infinis, parce que les émetteurs se comptent en milliards et que les parties touchées incluent des personnes pas encore nées. Et les parties touchées ne sont pas peu nombreuses mais représentent l'humanité tout entière à travers les générations. Il n'y a aucune clôture sur laquelle négocier ni aucune table de négociation plausiblement assez grande. C'est précisément pour cela que, pour le problème environnemental qui définit notre époque, la politique est revenue à Pigou. Quand le marchandage est impossible, une taxe sur l'externalité est l'outil qui reste.

Tarifer le carbone, et les limites de l'idée

Ce retour à Pigou est désormais visible dans les politiques du monde entier. Une cinquantaine de juridictions appliquent actuellement un prix explicite du carbone, soit sous forme de taxe, soit sous forme de système de permis échangeables. Le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne a vu les quotas s'échanger entre environ soixante et cent euros la tonne de dioxyde de carbone de 2022 à 2024, tandis que la taxe carbone suédoise se situe près de cent trente dollars la tonne, parmi les plus élevées du monde.

L'expérience de la Suède mérite qu'on s'y attarde parce qu'elle dure assez longtemps pour mettre l'idée à l'épreuve. En 1991, le pays a instauré l'une des premières taxes carbone du monde, fixée alors à l'équivalent d'environ trente dollars la tonne. Au cours des décennies suivantes, il a relevé le taux régulièrement jusqu'à environ cent trente dollars la tonne d'ici 2024. Le résultat souvent cité est que les émissions suédoises ont chuté d'environ trente pour cent par rapport à leur niveau de 1990, alors même que le PIB du pays a à peu près doublé, un couplage fréquemment présenté comme la preuve que décarbonation et croissance ne s'excluent pas mutuellement. La taxe n'a pas étranglé l'économie ; l'économie a crû pendant que l'externalité diminuait.

Pourtant le cadre n'est pas une machine achevée, et ses détracteurs soulèvent une difficulté véritable. Pour fixer correctement une taxe pigouvienne, il faut d'abord estimer le coût externe marginal, et pour le carbone cette estimation, connue sous le nom de coût social du carbone, est profondément contestée. Elle dépend fortement du taux d'actualisation, le taux auquel nous arbitrons entre coûts présents et préjudices futurs, et des économistes raisonnables sont en vif désaccord sur ce que ce taux devrait être. Un petit changement du taux d'actualisation peut déplacer le coût social estimé du carbone d'un facteur important, ce qui signifie que le cadre déplace le débat de politique publique sans l'éliminer. Pigou nous dit de taxer l'externalité à son coût marginal ; il ne nous dit pas, avec la moindre certitude, quel est ce nombre. Le débat passe du faut-il tarifer le carbone au combien, ce qui est un progrès, mais cela reste un débat.

Points clés à retenir

Une externalité est un coût ou un avantage issu d'une transaction de marché qui retombe sur un tiers et n'est pas reflété dans le prix, ce qui explique qu'une centrale à charbon puisse vendre de l'électricité bon marché pendant que les cas d'asthme s'accumulent sous le vent ; parce que les producteurs ne font face qu'à leur coût privé plutôt qu'au coût social plus élevé qui inclut les dommages externes, les marchés surproduisent les activités à externalités négatives (pollution, embouteillages, résistance aux antibiotiques) et sous-produisent celles à externalités positives (vaccination, recherche fondamentale, immunité collective), le même écart avec le signe inversé. Deux traditions intellectuelles se partagent la réponse de politique publique : la proposition d'Arthur Pigou en 1920 de taxer les préjudices et de subventionner les avantages à leur valeur externe marginale, et le résultat de Ronald Coase en 1960 selon lequel des droits de propriété clairement définis et de faibles coûts de transaction permettent aux parties privées de marchander jusqu'à l'efficience sans action gouvernementale. La solution de Coase par le marchandage échoue précisément là où vit le carbone atmosphérique (pas de droits de propriété clairs, des coûts de transaction prohibitifs, des milliards de parties touchées), ce qui explique pourquoi la politique climatique moderne est revenue à Pigou, avec une cinquantaine de juridictions tarifant désormais le carbone et la Suède offrant des décennies de preuves qu'une taxe carbone croissante peut coexister avec une économie en croissance. La limite durable du cadre est que fixer la bonne taxe exige de connaître le coût social du carbone, une estimation qui dépend de choix contestés de taux d'actualisation, de sorte que la théorie des externalités remodèle le débat de politique publique sans le résoudre.