Les droits de douane fonctionnent-ils vraiment ?

Le 17 juin 1930, le président Herbert Hoover était assis à son bureau, un projet de loi devant lui et un avertissement résonnant encore à ses oreilles. Quelques semaines plus tôt, 1 028 économistes avaient signé une lettre publique le suppliant d'opposer son veto au Smoot-Hawley Tariff Act, un consensus professionnel quasi unanime comme il ne s'en forme presque jamais publiquement. Hoover signa malgré tout. Au cours des quatre années suivantes, à mesure que les partenaires commerciaux ripostaient et que la Grande Dépression s'aggravait, le commerce mondial de marchandises ne ralentit pas simplement. Il s'effondra d'environ deux tiers.

C'est l'une des mises en garde les plus citées de toute l'économie, et pourtant, près d'un siècle plus tard, les droits de douane reviennent au cœur du débat politique aux États-Unis et dans le monde entier. Les responsables politiques promettent que taxer les importations protégera les emplois, punira les rivaux et fera renaître l'industrie nationale, en insistant souvent sur le fait que ce sont les exportateurs étrangers, et non les citoyens, qui paieront la facture. Il vaut donc la peine de poser la question clairement, sans slogans d'un camp ni de l'autre : les droits de douane fonctionnent-ils vraiment ? La réponse honnête exige de distinguer plusieurs questions qui se trouvent habituellement emmêlées : ce qu'un droit de douane fait mécaniquement, qui le paie réellement, pourquoi les gouvernements continuent d'en imposer malgré les coûts, et s'il existe un seul cas où la protection est véritablement payante.

Les quatre leviers qu'un gouvernement peut actionner

Avant de juger les droits de douane, il est utile de les voir comme un outil parmi plusieurs. Les gouvernements disposent essentiellement de quatre instruments pour restreindre ou orienter les échanges, et chacun fonctionne différemment. Un droit de douane est une taxe sur les importations, qui augmente le prix qu'un acheteur national paie pour un bien étranger. Un quota est une limite stricte sur la quantité physique d'un bien pouvant être importé, contrôlant le volume plutôt que le prix. Une subvention va dans le sens inverse, en canalisant l'argent public vers les producteurs nationaux afin qu'ils puissent casser les prix de leurs concurrents étrangers sans relever le prix en rayon. Enfin, les restrictions à l'exportation, les plus rares des quatre, empêchent les propres producteurs d'un pays de vendre certains biens à l'étranger, un levier réservé surtout aux armes et aux technologies à double usage ayant des applications militaires.

Ces instruments ne sont pas interchangeables, et leurs différences déterminent qui gagne et qui perd. Un quota a tendance à offrir des profits exceptionnels à celui qui détient les rares licences d'importation, tandis qu'un droit de douane envoie au moins l'argent supplémentaire à l'État sous forme de recettes. Une subvention maintient des prix bas pour les consommateurs mais en envoie discrètement la facture aux contribuables. Le droit de douane, lui, est l'instrument qui domine le débat politique, en partie parce qu'il est visible, facile à annoncer et qu'il semble faire payer les étrangers. Cette dernière impression survit-elle au contact des faits ? C'est là tout le nœud de la question.

Dessiner le droit de douane, et y trouver la perte cachée

Les économistes ont une manière standard de représenter exactement ce que fait un droit de douane, et il vaut la peine de la suivre car elle révèle un coût invisible dans la mise en récit politique. Imaginez un bien, disons l'acier, que le monde vend à un faible prix mondial. Lorsqu'un pays impose un droit de douane, le prix intérieur de cet acier importé augmente du montant de la taxe. Plusieurs choses se produisent en même temps. Les producteurs nationaux d'acier, désormais protégés de la concurrence bon marché, peuvent vendre plus cher et davantage, donc ils y gagnent. L'État perçoit des recettes sur chaque tonne encore importée, donc lui aussi y gagne. Et les consommateurs nationaux, c'est-à-dire tous ceux qui achètent de l'acier ou tout produit fabriqué à partir d'acier, paient le prix plus élevé, donc ils y perdent.

Voici la partie que les slogans passent sous silence. Quand on additionne les gains des producteurs et ceux de l'État, ils n'égalent pas ce que perdent les consommateurs. Les consommateurs perdent davantage. La différence ne revient à personne ; elle s'évapore tout simplement de l'économie. Dans le diagramme classique, cette valeur manquante apparaît sous la forme de deux petits triangles coincés entre les courbes d'offre et de demande, et les économistes appellent cette valeur disparue la perte sèche. Un triangle représente la production qui a basculé vers des entreprises nationales moins efficaces, qui ne survivent que grâce au droit de douane ; l'autre représente les achats que les consommateurs renoncent tout simplement à faire parce que le prix protégé est trop élevé. C'est dans ce sens rigoureux que les droits de douane sont inefficaces : ils ne font pas que déplacer de l'argent, ils en détruisent une partie au passage. Le gain de l'industrie protégée est réel, mais il est plus petit que la perte qu'il impose à tous les autres.

Qui met vraiment la main à la poche

L'argument de la perte sèche relève de la théorie, et l'on peut discuter la théorie. Considérons donc l'expérience naturelle récente la plus étudiée : la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, déclenchée en mars 2018. En vertu des sections 232 et 301 du droit commercial américain, l'administration Trump a imposé des droits de douane sur environ 370 milliards de dollars d'importations chinoises, et la Chine a riposté de la même manière. Ce n'était pas une expérience de pensée ; c'était une politique de grande ampleur appliquée à une grande économie, et elle a généré un flot de données à étudier pour les économistes.

Une affirmation politique persistante, répétée tout au long de l'épisode, voulait que les droits de douane fussent payés par les exportateurs chinois, que la Chine envoyait un chèque aux États-Unis. La littérature empirique a constaté presque le contraire. Plusieurs études rigoureuses des droits de douane de 2018 à 2019 ont conclu que le coût était répercuté presque intégralement sur les prix d'importation américains, autrement dit qu'il était supporté par les importateurs américains et, en fin de compte, par les consommateurs et les entreprises américains. Le coût estimé atteignait environ 51 milliards de dollars par an. Le droit de douane s'est comporté, en pratique, à peu près comme le prédit le diagramme : une taxe que paient les acheteurs nationaux, et non une pénalité absorbée par les vendeurs étrangers. Ce résultat est aussi proche d'un consensus que l'économie empirique peut l'être sur une politique contestée. Cela ne tranche pas toutes les questions stratégiques qu'un pays peut avoir au sujet d'un rival, mais cela écarte l'affirmation politique la plus simple et la plus courante sur l'identité de ceux qui paient.

Pourquoi une mauvaise politique continue de gagner les élections

Si les droits de douane imposent de façon fiable des pertes nettes, et si les économistes l'ont compris depuis deux siècles, pourquoi ne cessent-ils de revenir ? La réponse n'est pas que les responsables politiques sont singulièrement bêtes. Elle tient à une caractéristique structurelle de la manière dont les coûts et les bénéfices sont répartis, et c'est l'une des idées les plus importantes de l'économie politique.

La protection douanière produit des bénéfices concentrés et des coûts diffus. Les bénéfices vont à un petit groupe identifiable : les travailleurs et les propriétaires d'une seule industrie protégée, qui peuvent gagner chacun des milliers de dollars et qui savent exactement d'où vient ce gain. Les coûts se répartissent sur l'ensemble de la population des consommateurs, dont chacun paie un peu plus cher l'acier, le sucre ou les machines à laver, souvent sans même s'en apercevoir. Un sidérurgiste a toutes les raisons de faire du lobbying, de faire des dons et de voter sur la question ; un acheteur qui paie quelques dollars de plus par an n'a presque aucune raison de s'organiser contre cela. Cette asymétrie, parfois appelée la logique de l'action collective, fait systématiquement pencher la pression politique en faveur du maintien de la protection, même lorsque le coût total pour la société dépasse le bénéfice total. C'est l'arithmétique de qui se présente pour se battre, et non celle du bien-être national, qui tend à l'emporter. Voilà pourquoi le protectionnisme n'est pas une erreur passagère que l'éducation guérira ; c'est une caractéristique stable de la politique démocratique qui ne cesse de se régénérer.

La longue retraite, et le retour brutal

Durant la majeure partie de la fin du XXe siècle, le monde est parvenu à résister à cette pesanteur avec un succès remarquable. Les décombres de Smoot-Hawley et des années 1930 ont contribué à convaincre les dirigeants d'après-guerre de bâtir un cadre coopératif. En 1947, vingt-trois pays ont signé l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ou GATT, s'engageant à négocier ensemble la baisse des droits de douane plutôt qu'à se livrer à une course à la hausse. Au fil de huit cycles de négociation successifs, puis sous l'Organisation mondiale du commerce qui a remplacé le GATT en 1995, la tendance fut spectaculaire et durable. Les droits de douane appliqués moyens sont passés d'environ 22 pour cent en 1947 à environ 3 pour cent dans les années 2020. Ce n'est pas une erreur d'arrondi ; c'est l'une des raisons structurelles pour lesquelles le commerce et les revenus mondiaux ont tant progressé durant ces décennies.

Mais le cadre a contraint les droits de douane sans éliminer les pressions politiques sous-jacentes, et ces dernières années, ces pressions ont resurgi avec force. Les droits de douane de 2018 contre la Chine n'étaient que le coup d'ouverture. Ils ont été suivis du CHIPS and Science Act de 2022, de l'Inflation Reduction Act, de fortes hausses des droits de douane sur les véhicules électriques en 2024, et de nouvelles menaces tarifaires en 2025. Pris ensemble, ils constituent la réaffirmation la plus concentrée de la politique industrielle et commerciale américaine depuis les années 1970. La longue retraite du droit de douane, en fin de compte, n'était pas définitive. La question de savoir si les droits de douane fonctionnent n'est plus historique ; elle est d'actualité.

Existe-t-il un seul argument en faveur de la protection ?

Il serait malhonnête de laisser entendre que l'économie répond par un non catégorique. Il existe un argument sérieux et respectable en faveur de la protection, et il mérite d'être entendu équitablement. Formalisé par l'économiste allemand Friedrich List en 1841, l'argument de l'industrie naissante soutient qu'une industrie nationale véritablement nouvelle peut avoir besoin d'un abri temporaire pour se mettre sur pied. L'idée est qu'une jeune industrie ne peut pas encore rivaliser avec les géants étrangers établis qui bénéficient déjà d'économies d'échelle, mais qu'avec quelques années de protection elle pourrait grandir, apprendre, atteindre une taille efficace, puis tenir debout par elle-même dans une concurrence ouverte. La protection est censée être un échafaudage temporaire, pas une béquille permanente.

L'ennui, c'est que les conditions de validité de la théorie sont étroites, et que le bilan historique est résolument mitigé. Les succès des manuels sont réels : la construction navale sud-coréenne et les semi-conducteurs taïwanais ont tous deux grandi à l'abri d'un soutien étatique délibéré et ont fini par dominer les marchés mondiaux, exactement comme le promet la théorie. Mais l'échec des manuels est tout aussi instructif. Partout en Amérique latine, des années 1950 aux années 1970, une stratégie connue sous le nom d'industrialisation par substitution aux importations a protégé les industries nationales des importations à grande échelle, et le résultat ne fut pas une génération d'entreprises compétitives à l'échelle mondiale mais un ensemble d'entreprises inefficaces, durablement abritées, qui n'ont jamais grandi. La différence semble tenir à la discipline : que la protection s'accompagne d'une échéance crédible, qu'elle soit liée à des performances telles que des objectifs d'exportation, et qu'elle finisse par être retirée. Là où les gouvernements pouvaient s'engager à laisser l'échafaudage tomber, l'argument fonctionnait parfois ; là où ils ne le pouvaient pas, il devenait précisément le piège des bénéfices concentrés que prédit l'économie politique. L'argument de l'industrie naissante est donc authentique mais conditionnel, et il est bien plus facile à invoquer qu'à mettre en œuvre.

À retenir

Les droits de douane, les quotas, les subventions et les restrictions à l'exportation sont les quatre principaux instruments que les gouvernements utilisent pour orienter le commerce, et parmi eux le droit de douane domine le débat politique. L'analyse standard du bien-être montre qu'un droit de douane augmente les prix intérieurs, aide une industrie protégée et le Trésor public, mais coûte aux consommateurs plus que ces gains réunis, laissant deux triangles de perte sèche qui représentent une valeur détruite et non redistribuée. Le test récent le plus étudié, la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine de 2018 à 2019, a confirmé la prédiction de la théorie selon laquelle ce sont les acheteurs nationaux, et non les exportateurs étrangers, qui paient, pour un coût d'environ 51 milliards de dollars par an, tout comme les droits de 40 pour cent de Smoot-Hawley ont contribué à effondrer le commerce mondial des deux tiers dans les années 1930. Le protectionnisme persiste néanmoins parce que ses bénéfices concentrés et ses coûts diffus font de façon fiable pencher la pression politique en sa faveur, ce qui explique pourquoi le cadre allant du GATT à l'OMC, qui a ramené les droits de douane moyens de 22 pour cent en 1947 à environ 3 pour cent aujourd'hui, les a contraints sans jamais les éliminer, et pourquoi les droits de douane sont revenus avec force de 2018 à 2025. Il existe une exception honnête, l'argument de l'industrie naissante formalisé par Friedrich List en 1841, validé par la construction navale coréenne et les semi-conducteurs taïwanais mais discrédité par la substitution aux importations en Amérique latine, et la leçon de ce clivage est que la protection ne fonctionne occasionnellement que sous des conditions étroites et disciplinées, faciles à revendiquer et difficiles à remplir.