La política de la inmigración y las fronteras

En el largo verano de 2015, cientos de miles de personas bajaron de embarcaciones abarrotadas a las playas de islas griegas como Lesbos y Kos, muchas de ellas huyendo de la guerra en Siria. Desde allí caminaron hacia el norte a través de los Balcanes, a lo largo de vías férreas y arcenes de carretera, rumbo a Alemania y Suecia. En cuestión de meses, el sistema de asilo cuidadosamente construido por la Unión Europea, basado en el supuesto de que los recién llegados serían tramitados en el primer país al que llegaran, se había venido abajo bajo un volumen de personas que nunca fue diseñado para absorber. Se levantaron vallas fronterizas en Hungría, se detuvieron transbordadores y trenes, y los gobiernos nacionales intercambiaron reproches sobre quién debía hacerse responsable de quién.

Las réplicas institucionales y políticas de aquel año han moldeado la política europea desde entonces, y dejan al descubierto una pregunta que subyace a casi todo Estado moderno. ¿Quién tiene derecho a entrar, a quedarse y, en última instancia, a pertenecer? Las fronteras no son solo líneas en un mapa; son el borde institucional de la pertenencia política, donde chocan la soberanía, los derechos individuales y la competencia democrática. Este artículo recorre la maquinaria que hay detrás de ese choque: cómo se asigna la ciudadanía, cómo los Estados clasifican a las personas que quieren inmigrar, las normas internacionales que rigen a los refugiados y por qué la política migratoria se ve tan distinta de una democracia rica a otra.

Dos reglas ancestrales sobre quién cuenta como ciudadano

Antes de que un Estado pueda discutir sobre inmigración, tiene que responder a una pregunta más básica: ¿cómo llega una persona a ser miembro en primer lugar? Los Estados modernos resuelven esto mediante dos regímenes jurídicos principales, y el contraste entre ellos es sorprendentemente profundo. El primero es el jus soli, locución latina que significa "derecho de suelo", según el cual se concede la ciudadanía a toda persona nacida en el territorio del Estado con independencia de la condición de sus padres. Esta regla predomina en el hemisferio occidental, donde casi todos los países de América del Norte y del Sur conceden de forma automática la ciudadanía por nacimiento. El segundo es el jus sanguinis, "derecho de sangre", según el cual la ciudadanía se hereda de los padres con independencia de dónde ocurra el nacimiento. Esta regla predomina en Europa, Asia y África, donde la nacionalidad legal de un niño suele seguir la nacionalidad de la madre o del padre y no el lugar del hospital.

En la práctica, casi ningún Estado funciona con un solo principio. La mayoría de los países modernos operan con regímenes mixtos que combinan ambos, superponiendo reglas basadas en la descendencia a las territoriales o condicionando el derecho de nacimiento territorial con requisitos como la residencia legal de uno de los padres. Alemania, durante mucho tiempo un país paradigmático de jus sanguinis, reformó su ley en 2000 para conceder la ciudadanía a algunos niños nacidos en suelo alemán de padres extranjeros con residencia prolongada, lo que muestra cómo incluso las tradiciones de descendencia más sólidas se han suavizado. Lo que conviene retener es que no existe una manera neutral ni por defecto de asignar la ciudadanía. Todo Estado ha elegido una regla, y esas elecciones codifican ideas distintas sobre lo que es, en el fondo, una comunidad política.

La economía política escondida en el derecho de nacimiento

¿Por qué América se decantó por el suelo y Europa por la sangre? El patrón no es un accidente de redacción jurídica, sino el reflejo de cómo se construyeron estas sociedades. Las sólidas tradiciones de jus soli del hemisferio occidental se asocian a Estados de colonización por asentamiento, países que crecieron absorbiendo oleadas de inmigrantes y que necesitaban un mecanismo para integrar directamente a los hijos de los recién llegados en el cuerpo de ciudadanos. Conceder la ciudadanía a todo nacido en el territorio era una manera eficiente de fabricar una población a partir de llegadas diversas, y enmarcaba la pertenencia como algo abierto a cualquiera que echara raíces en la tierra.

Las tradiciones de jus sanguinis de Europa, en cambio, se asocian a Estados nación organizados en torno a una identidad étnica y cultural anterior a la inmigración masiva. Cuando un Estado se entiende a sí mismo como la expresión política de un pueblo concreto con una lengua, una ascendencia y una historia compartidas, heredar la ciudadanía por descendencia se sigue de manera natural; la pertenencia emana de quiénes son tus padres y no de dónde te tocó nacer. No se trata de meras curiosidades históricas. Los debates contemporáneos sobre la ciudadanía por nacimiento, incluidos los recientes intentos en Estados Unidos de restringir la ciudadanía automática que concede la Decimocuarta Enmienda, son discusiones sobre cuál de estas dos visiones debe imperar. Atacar la ciudadanía por nacimiento es empujar a un cuerpo político basado en el suelo hacia uno basado en la sangre, y las decisiones implícitas en ese giro, sobre quién pertenece y en qué condiciones, son precisamente lo que vuelve el asunto tan cargado.

Clasificar a quienes quieren entrar

La ciudadanía es el punto final; la política migratoria gobierna el camino hacia ella. Los sistemas migratorios contemporáneos de los grandes países receptores tienden a organizar las admisiones en torno a cinco grandes categorías, cada una con sus propios criterios de admisión, electorados políticos y debates recurrentes. La primera es la reunificación familiar, que permite a ciudadanos y residentes patrocinar a familiares cercanos y que constituye el mayor canal de inmigración legal hacia Estados Unidos. La segunda es la admisión basada en el empleo, que selecciona a los inmigrantes por sus competencias, su formación o sus ofertas de trabajo y que atrae a los intereses empresariales y a los sectores de alta cualificación. La tercera es la admisión humanitaria, que abarca a los refugiados y solicitantes de asilo que huyen de la persecución, una categoría regida por el derecho internacional y no solo por la preferencia interna.

La cuarta es la admisión por diversidad, ejemplificada por la lotería de visados de diversidad de Estados Unidos, que admite deliberadamente a personas de países infrarrepresentados en las demás vías. La quinta es la inmigración no autorizada, las personas que entran o permanecen al margen de los cauces legales, una categoría definida por su ilegalidad y, sin embargo, enormemente decisiva para la política y los mercados laborales. Estas categorías importan porque fracturan el debate migratorio en electorados separados que rara vez coinciden. Los empresarios que presionan por más visados de trabajo, las familias que reclaman una reunificación más rápida, los defensores de los refugiados que invocan la obligación humanitaria y los votantes inquietos por las llegadas no autorizadas no están discutiendo sobre lo mismo, lo que en parte explica por qué resulta tan difícil articular una reforma integral.

El reglamento que protege a los refugiados

Entre estas categorías, la vía humanitaria es la única regida en buena medida por el derecho internacional vinculante, y ese derecho se forjó a partir de la catástrofe. Después de que la Segunda Guerra Mundial desplazara a millones de personas por toda Europa, los Estados negociaron la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, que define al refugiado como una persona con un temor fundado de persecución por motivos como la raza, la religión, la nacionalidad, la opinión política o la pertenencia a un determinado grupo social. La Convención se limitaba originalmente a los acontecimientos ocurridos en Europa antes de 1951, pero el Protocolo de 1967 eliminó esas restricciones geográficas y temporales y convirtió el régimen en global.

La piedra angular del sistema es el principio de no devolución (non-refoulement), que prohíbe a los Estados devolver a las personas a un territorio donde sufrirían persecución o un daño grave. Esta es la regla que da fuerza al régimen, porque limita lo que incluso un Estado soberano puede hacer lícitamente en su propia frontera. Supervisa la arquitectura el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, que aporta capacidad institucional, coordina la protección y respalda a los Estados de acogida. En 2023, alrededor de 35 millones de refugiados estaban protegidos por este régimen en todo el mundo. El sistema descansa sobre una tensión que nunca se ha resuelto: los Estados guardan celosamente su derecho soberano a controlar quién entra y, sin embargo, se han comprometido por tratado a admitir y proteger a una categoría concreta de personas que llegan en busca de seguridad.

De la frontera a una decisión

El régimen de refugiados se convierte en experiencia vivida a través del proceso de asilo, un conjunto estructurado de procedimientos administrativos que determinan el destino de una persona. Por lo general, alguien solicita asilo en una frontera o al entrar en el territorio de un país, declarando un temor a regresar. El Estado investiga entonces la solicitud y la resuelve, determinando si el solicitante cumple la definición legal de refugiado. Quienes son reconocidos obtienen residencia legal y, en la mayoría de los sistemas, el derecho a trabajar y a empezar a construir una vida. Quienes son rechazados se enfrentan por lo general a la deportación, aunque los recursos y las excepciones humanitarias pueden complicar ese desenlace.

Estos procedimientos varían considerablemente de una jurisdicción a otra, en el nivel de prueba exigido, la rapidez de la resolución, las condiciones en que esperan los solicitantes y los derechos reconocidos durante el proceso, lo que significa que una misma solicitud puede prosperar en un país y fracasar en otro. La magnitud de la necesidad subyacente es abrumadora. En 2023, aproximadamente 110 millones de personas en todo el mundo habían sido desplazadas por la fuerza, la cifra más alta de la que se tiene registro. Ese total incluye unos 35 millones de refugiados que han cruzado una frontera internacional y unos 60 millones de desplazados internos que han huido dentro de las fronteras de su propio país. Entre los principales países de origen figuran Siria, Afganistán, Venezuela, Ucrania y Sudán. Los principales países de acogida, en contra de la suposición habitual de que los ricos Estados occidentales cargan con el mayor peso, incluyen a Turquía, Irán, Pakistán, Alemania y Líbano, recayendo buena parte de la carga sobre los Estados vecinos de las propias crisis.

Por qué cada democracia rica libra una batalla distinta

Dadas las mismas reglas internacionales, ¿por qué la política migratoria se ve tan distinta de una democracia rica a otra? La variación es marcada e instructiva. En Estados Unidos, la política ha estado dominada por reiterados fracasos en aprobar una reforma integral desde la década de 2000, lo que ha dejado el sistema paralizado y el debate centrado en la inmigración no autorizada y la vigilancia fronteriza. En la Unión Europea, la política quedó reestructurada por la crisis de 2015 descrita al principio, que fracturó el consenso en torno a unas normas de asilo comunes. Central en esa fractura fue el Reglamento de Dublín, la norma de la UE que atribuye la responsabilidad de una solicitud de asilo al primer Estado miembro en el que entra una persona, lo que ejerció una presión enorme y desigual sobre países de frontera como Grecia e Italia y que la avalancha de 2015 desbordó por completo.

La política migratoria del Reino Unido ha estado dominada por su reorientación posterior al Brexit, ya que poner fin a la libre circulación procedente de la UE obligó a un rediseño completo de quién puede entrar y en qué condiciones. Australia mantiene una política agresiva de tramitación extraterritorial, interceptando las llegadas marítimas y enviándolas a centros en terceros países, un modelo que disuade las llegadas a un coste considerable para las personas sometidas a él. Canadá, de manera casi única, planificó una inmigración a gran escala con amplio apoyo interno, tratando la elevada acogida como una estrategia económica y demográfica más que como una amenaza. Estas divergencias no son aleatorias; reflejan geografías, historias y estructuras de competencia democrática interna distintas, porque la inmigración es uno de los pocos asuntos capaces de remodelar el propio electorado.

De qué tratan realmente las discusiones

Bajo la maquinaria de las políticas hay un puñado de debates duraderos. El primero es el de la ciudadanía por nacimiento, el principio del jus soli hoy bajo ataque político en Estados Unidos, donde restringirlo marcaría un cambio profundo en el significado de la pertenencia estadounidense. El segundo es el de la doble ciudadanía, donde la tendencia global se ha movido hacia una mayor aceptación a medida que los Estados se sienten más cómodos con que las personas tengan más de una nacionalidad, una reversión de la antigua insistencia en una lealtad exclusiva. El tercero es la cuestión de la integración, el largo debate sobre cómo, y con cuánto éxito, los recién llegados pasan a formar parte de las sociedades a las que se incorporan.

Entrelazada con todo esto está la economía, donde la evidencia es más mesurada que la retórica. La investigación suele constatar que la inmigración produce ganancias agregadas modestas para las economías receptoras, ampliando la producción y cubriendo necesidades de mano de obra, al tiempo que genera consecuencias distributivas reales concentradas en el extremo de baja cualificación del mercado laboral, donde los trabajadores nativos y los inmigrantes anteriores compiten de manera más directa con los recién llegados. La honestidad exige sostener ambas mitades de ese hallazgo a la vez, ya que el beneficio agregado es real y el coste localizado también lo es, y buena parte del conflicto proviene de que las ganancias y los costes recaen sobre personas distintas. Lo que en definitiva distingue la inmigración de otras reivindicaciones de derechos es su objeto: es la única pugna política centrada en quién puede convertirse, para empezar, en miembro de una comunidad ya existente, con consecuencias que reverberan en la competencia democrática de todos los grandes países receptores.

Ideas clave

La ciudadanía se asigna mediante dos regímenes ancestrales, el jus soli (nacimiento en el territorio, predominante en América y ligado a la construcción nacional por colonización de asentamiento) y el jus sanguinis (descendencia de los padres, predominante en Europa, Asia y África y ligado a la nación étnico-cultural), combinando la mayoría de los Estados ambos y constituyendo las disputas contemporáneas sobre la ciudadanía por nacimiento argumentos sobre cuál de las dos visiones debe prevalecer; la política migratoria clasifica luego a los recién llegados en cinco categorías (reunificación familiar, basada en el empleo, humanitaria, por diversidad y no autorizada), mientras que solo la vía humanitaria está sujeta al derecho internacional, edificado sobre la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, su Protocolo de 1967, el principio de no devolución y el ACNUR; en 2023 había unos 110 millones de personas desplazadas (la cifra más alta jamás registrada), entre ellas unos 35 millones de refugiados y 60 millones de desplazados internos, recayendo las mayores cargas de acogida sobre Turquía, Irán, Pakistán, Alemania y Líbano y no sobre los Estados más ricos; y la política diverge con fuerza, desde la reforma paralizada de Estados Unidos hasta el colapso de Dublín en la UE tras 2015, el Reino Unido posterior al Brexit, la tramitación extraterritorial australiana y la elevada acogida planificada de Canadá, todo ello animado por ganancias económicas agregadas modestas junto a costes distributivos genuinos y por la verdad de fondo de que la inmigración, de manera única entre las reivindicaciones de derechos, es una lucha por quién tiene derecho a pertenecer.