La crisis de legitimidad: por qué se está rompiendo la confianza en la policía

La noche del 9 de agosto de 2014, un adolescente llamado Michael Brown yació muerto en medio de Canfield Drive, en Ferguson, Misuri, durante unas cuatro horas antes de que retiraran su cuerpo. La imagen de aquel cuerpo, descubierto bajo el calor de agosto mientras los vecinos se congregaban detrás de la cinta policial, se convirtió en una de las fotografías más decisivas de la memoria reciente. Unas semanas antes, en una acera de Staten Island, un hombre llamado Eric Garner había repetido las palabras "no puedo respirar" once veces mientras los agentes lo sujetaban contra el suelo. Murió allí, y el video grabado con un teléfono móvil se difundió por todo el país en cuestión de días.

Ninguno de los dos hechos era, estadísticamente hablando, inusual. La policía en Estados Unidos mata a unas mil personas al año, y lo ha hecho desde que alguien lleva un recuento fiable. Lo que hizo distinto el verano de 2014 no fueron las muertes en sí, sino la reacción ante ellas, que desató la oleada de atención pública más sostenida hacia la policía estadounidense desde las revueltas urbanas de los años sesenta. Para entender por qué una institución familiar pareció de pronto ilegítima ante tanta gente, conviene empezar por una pregunta empírica engañosamente sencilla que los sociólogos llevan medio siglo estudiando: ¿qué hace realmente la policía durante todo el día?

La sorprendente verdad sobre cómo pasan sus días los agentes

La imagen popular de la labor policial, reforzada por décadas de televisión, es la de la lucha contra el crimen: la persecución, la detención, el interrogatorio, el caso resuelto. La realidad empírica es mucho menos cinematográfica y mucho más interesante. Desde el sociólogo Egon Bittner en los años sesenta y a lo largo de décadas de observación etnográfica y estudios cuantitativos sobre el uso del tiempo, los investigadores han constatado de forma consistente que la actividad directa de control del delito representa solo una minoría del tiempo policial total.

El grueso del turno de un agente se va a otra parte. Una porción considerable se dedica a lo que los académicos llaman trabajo de mantenimiento del orden, es decir, la gestión de disputas, alteraciones, quejas por ruido y la fricción de bajo nivel de la vida pública que quizá no infringe ninguna ley. Una buena parte se destina al control del tráfico. Mucho del resto lo consume el trabajo de servicios sociales que ha recaído en la policía casi por defecto, incluidas las respuestas a crisis de salud mental, los controles de bienestar a personas mayores, el sinhogarismo, la embriaguez y situaciones domésticas que son más tristes que delictivas. Lo que queda se desvanece en informes y papeleo. La célebre formulación de Bittner captó el patrón de fondo: la policía es la agencia a la que una sociedad llama cuando está ocurriendo algo que no debería ocurrir y respecto a lo cual más vale que alguien haga algo ya. Esa descripción tiene poco que ver con los delitos graves y casi todo que ver con gestionar la trama impredecible de la vida cotidiana.

Hechos para un trabajo que en su mayoría no tienen

Aquí el análisis pasa de la curiosidad a la consecuencia, porque hay un profundo problema estructural escondido dentro de ese hallazgo sobre el uso del tiempo. La policía estadounidense está equipada para la minoría de su trabajo dedicada al control del delito. Su formación, sus armas, su autoridad legal y el mandato político que la respalda están todos orientados hacia los encuentros peligrosos y adversariales que constituyen la franja más pequeña de lo que realmente hace. La porción mucho mayor de su actividad, la del mantenimiento del orden y los servicios sociales, queda mucho menos atendida de forma directa por todo ese equipamiento.

Este desajuste estructural es uno de los hechos más decisivos sobre la institución contemporánea. Cuando la herramienta principal que porta un agente es la capacidad de coaccionar, y la situación principal que enfrenta es una persona en apuros en lugar de una persona cometiendo un delito, la herramienta y la situación pueden separarse con resultados trágicos. Una emergencia de salud mental atendida con un arma desenfundada, un hombre sin hogar desplazado bajo la amenaza de arresto, un control de tráfico rutinario escalado hasta la violencia: estos no son fracasos exóticos, sino desenlaces previsibles de pedirle a una institución diseñada en torno a la coacción que realice un trabajo que la coacción no resuelve. El desajuste no excusa ninguna tragedia en particular, pero sí sitúa muchas de ellas en algo más grande que individuos que actúan mal.

Cuando una institución familiar pareció de pronto ilegítima

Ferguson y Staten Island en 2014 estallaron contra este telón de fondo. Las protestas, los meses de cobertura nacional y el auge de un movimiento organizado bajo la bandera de Black Lives Matter convirtieron un problema estructural de combustión lenta en una crisis aguda de legitimidad. La legitimidad, en el sentido sociológico, no es lo mismo que la legalidad. Una institución es legítima cuando las personas sometidas a ella aceptan su autoridad como justa y sienten una obligación interna de obedecer, en lugar de limitarse a cumplir por miedo al castigo. La policía depende de esa deferencia voluntaria mucho más de lo que suelen admitir sus críticos o sus defensores, porque ninguna fuerza en la Tierra es lo bastante grande para someter a una población que ha retirado su consentimiento.

Lo que 2014 reveló fue que, para una parte considerable de la ciudadanía, especialmente los estadounidenses negros, ese consentimiento se había adelgazado. La crisis no se resolvió. Seis años después, el 25 de mayo de 2020, la muerte de George Floyd a manos de un agente de Mineápolis que le hincó la rodilla en el cuello durante más de nueve minutos, de nuevo captada en video, produjo lo que la literatura de investigación trata hoy como la mayor oleada de protesta callejera registrada en la historia de Estados Unidos, con manifestaciones en miles de ciudades y pueblos. Un problema que en 2014 podría haber parecido una controversia pasajera se había endurecido hasta convertirse en la cuestión institucional definitoria de la década.

Lo que realmente se gana la confianza de la gente

Si la legitimidad es el problema, la investigación de Tom Tyler y Lawrence Sherman apunta hacia una respuesta sorprendente y un tanto esperanzadora sobre su origen. Su trabajo sobre la justicia procedimental halla que la legitimidad policial se sostiene principalmente por la equidad procedimental percibida, es decir, por si la gente siente que fue tratada con justicia durante un encuentro, más que por el resultado de este. Las personas que reciben una multa, o incluso una detención, a menudo seguirán considerando legítima a la policía siempre que sientan que el proceso fue justo. Las personas que sienten que el proceso fue injusto retirarán su confianza incluso cuando el resultado les haya sido favorable. Dicho de otro modo, cómo actúa la policía importa más para la legitimidad que lo que la policía consigue.

El marco descompone la equidad percibida en cuatro componentes, cada uno empíricamente distinguible y cada uno contribuyendo de forma independiente a la legitimidad. El primero es la voz, la sensación de que a la persona se le permitió contar su versión y de que su relato fue escuchado de verdad antes de tomar cualquier decisión. El segundo es la neutralidad, la percepción de que el agente aplicó las reglas de manera coherente y sin sesgo, en lugar de actuar por prejuicio o capricho. El tercero es el respeto, la experiencia de ser tratado con una dignidad básica en lugar de con desprecio. El cuarto es la fiabilidad, la creencia de que los motivos del agente eran sinceros y benévolos en lugar de hostiles. La implicación práctica es importante y fácil de pasar por alto: como estos son rasgos de la conducta policial, la legitimidad está en parte bajo el control de la policía. Una institución no puede garantizar buenos resultados en cada encuentro, pero sí puede, al menos en principio, entrenar a sus agentes para dar voz a la gente, actuar con neutralidad, mostrar respeto y transmitir una intención fiable.

La disparidad que no se mueve

La justicia procedimental es una tradición de investigación esperanzadora, pero sería deshonesto dejar que cargue con toda la historia, porque hay un hecho más duro que cualquier relato de la crisis de legitimidad tiene que afrontar. Los estadounidenses negros mueren a manos de la policía a una tasa per cápita aproximadamente el doble que la de los estadounidenses blancos, y esta disparidad se ha mantenido más o menos estable durante las dos últimas décadas pese a un aumento drástico de la atención pública, la recopilación de datos y el esfuerzo reformista. Las cifras no se han reducido de forma significativa ni siquiera cuando los focos se han intensificado.

Las causas próximas de esa disparidad interactúan de maneras que la literatura empírica aún está elaborando con sinceridad, y la honestidad intelectual exige reconocer que la cuestión está en disputa más que zanjada. Los investigadores señalan diferencias en la tasa y la naturaleza del contacto policial, patrones de segregación residencial que concentran la actuación policial agresiva en barrios concretos, la toma de decisiones de los agentes bajo amenaza y la historia más amplia de la raza en las fuerzas del orden estadounidenses, y discrepan sobre cuánto peso tiene cada factor. Lo que no se discute en serio es la disparidad misma, y su persistencia es precisamente lo que hace tan difícil descartar la crisis de legitimidad como un puñado de incidentes aislados.

Otros países, otros modelos

Una forma de ver cuánto de la actuación policial estadounidense es una elección y no una necesidad es mirar más allá de las fronteras. Los modelos policiales de la Europa continental suelen operar con cuerpos de menor tamaño per cápita, tasas de uso de fuerza letal mucho más bajas y énfasis de formación notablemente distintos. La comparación canónica es Alemania, donde el programa de la academia de policía dura unos dos años y medio, frente a la formación típica de las academias estadounidenses de tres a seis meses. Un recluta alemán dedica un periodo medido en años al derecho, la ética, la desescalada y el contexto social del trabajo antes de portar un arma en la calle; muchos reclutas estadounidenses son desplegados tras unos pocos meses cargados hacia las armas de fuego y la táctica. La policía alemana mata a un número de personas cada año que puede contarse con una o dos manos, una tasa órdenes de magnitud por debajo de la cifra estadounidense.

La comparación no es un veredicto sencillo, ya que las diferencias nacionales en posesión de armas, bienestar social, pobreza urbana e historia moldean todas estos resultados, y ningún modelo extranjero se trasplanta sin más. Pero la evidencia internacional sí establece algo que el debate doméstico a veces oculta: la escala, el armamento y la letalidad de la policía estadounidense no son leyes de la naturaleza. Otras democracias prósperas han llegado a arreglos muy diferentes, lo que significa que el arreglo estadounidense es un conjunto de decisiones que podrían tomarse de otra manera.

Tres lentes y tres respuestas

Dado que la crisis de legitimidad es genuinamente compleja, vale la pena notar que los analistas serios encuadran el mismo momento institucional de maneras fundamentalmente distintas. Un analista de la justicia procedimental ve un problema de equidad en los encuentros cotidianos y busca reformas que mejoren cómo tratan los agentes al público. Un analista de la teoría crítica de la raza, en la tradición de Michelle Alexander, lee la misma institución como una cuya función más profunda ha sido durante mucho tiempo el control social de los estadounidenses negros, en cuyo caso unos encuentros más justos no tocan el propósito subyacente. Un analista foucaultiano, que parte de la idea de la biopolítica, encuadra la actuación policial como una técnica más entre muchas mediante las que un Estado moderno gestiona y disciplina poblaciones, lo que desplaza la atención por completo lejos de los agentes individuales. Los tres encuadres no son simplemente correctos o erróneos; cada uno ilumina un aspecto distinto del mismo momento, y cuál resulta más convincente para una persona moldea lo que esa persona piensa que sería siquiera una solución.

Esas diferencias analíticas se proyectan sobre el debate político contemporáneo, que opera en torno a tres posiciones aproximadas que discrepan más sobre el alcance que sobre el diagnóstico de partida. La posición reformista acepta la institución y busca mejorarla mediante una mejor formación, cámaras corporales y supervisión civil. La posición de la reducción de fondos sostiene que el desajuste estructural es el corazón del problema y propone redirigir parte del trabajo ajeno al control del delito, como la respuesta a la salud mental y al sinhogarismo, hacia servicios civiles especializados, de modo que los agentes armados gestionen un conjunto más reducido de situaciones. La posición abolicionista llega más lejos, al reclamar un replanteamiento de fondo sobre para qué sirve la institución y qué debería reemplazarla. Notablemente, las tres comparten la misma observación analítica sobre lo que la policía hace realmente, y difieren sobre todo en hasta dónde debe llegar la respuesta.

Puntos clave

La crisis de confianza en la policía estadounidense se entiende mejor no como una historia sobre villanos individuales, sino como un dilema estructural e histórico: décadas de investigación sobre el uso del tiempo, desde Egon Bittner en adelante, muestran que el control del delito ocupa solo una minoría del tiempo policial mientras que el mantenimiento del orden y el trabajo de servicios sociales predominan, y sin embargo los agentes están entrenados, armados y autorizados para la minoría dedicada al control del delito, lo que produce un desajuste decisivo entre aquello para lo que la policía está hecha y aquello que mayormente hace; las muertes de Eric Garner y Michael Brown en 2014 y de George Floyd en 2020, esta última detonante de la mayor oleada de protestas registrada en la historia de Estados Unidos, convirtieron ese problema de combustión lenta en una crisis aguda de legitimidad, donde la legitimidad significa la aceptación voluntaria de la autoridad de la que en última instancia depende toda actuación policial; la investigación sobre la justicia procedimental de Tom Tyler y Lawrence Sherman sitúa la legitimidad principalmente en la equidad percibida y no en los resultados, e identifica sus cuatro componentes como voz, neutralidad, respeto y fiabilidad, lo que significa que la legitimidad está en parte bajo el control de la policía, aunque la disparidad racial de aproximadamente dos a uno en las muertes a manos de la policía se haya negado tercamente a reducirse durante dos décadas; la comparación con modelos europeos como la formación de varios años de Alemania muestra que el arreglo estadounidense es una elección y no una necesidad; y el debate político resultante, que va de la reforma a la abolición pasando por la reducción de fondos, comparte un diagnóstico común mientras discrepa sobre hasta dónde debe llegar la respuesta.