Cómo funciona realmente el gobierno de Estados Unidos

Es finales de septiembre en un Congreso reciente, y el reloj del dinero del gobierno federal avanza hacia la medianoche. Cientos de miles de empleados federales ya han recibido avisos de contingencia que les indican si serán suspendidos sin sueldo o si deberán seguir trabajando sin cobrar. Los parques nacionales se preparan para cerrar sus puertas. La razón no es una guerra, ni un desplome del mercado, ni un desastre natural. Es que la Cámara de Representantes, el Senado y el presidente no han logrado ponerse de acuerdo sobre un único documento, una ley de asignaciones, que autorice al Tesoro a gastar el dinero que ya tiene. Un gobierno que recauda billones en impuestos y dirige el ejército más poderoso de la Tierra puede quedar paralizado porque tres de sus partes separadas no pueden decir que sí al mismo tiempo.

Para la mayoría de quienes lo observan desde otras democracias, esto parece una avería. En un sistema parlamentario, el partido que controla la legislatura también controla el ejecutivo, de modo que un presupuesto se aprueba más o menos de forma automática, y un gobierno que no puede aprobarlo simplemente cae y es reemplazado. El cierre del gobierno estadounidense es algo más extraño: una demostración recurrente, casi ritual, de un sistema que funciona exactamente como fue diseñado para funcionar, incluso cuando el resultado es la parálisis. Entender por qué exige mirar más allá de los titulares, hacia la maquinaria que hay debajo, esa distribución deliberada del poder entre niveles y poderes que los redactores construyeron para que fuera difícil de mover.

Una república dividida en tres niveles

Lo primero que hay que comprender sobre el gobierno estadounidense es que no existe un único "gobierno" en absoluto. La autoridad se reparte en tres niveles, federal, estatal y local, y cada uno posee un poder autónomo considerable en lugar de limitarse a cumplir órdenes que vienen de arriba. Este arreglo se llama federalismo, y es el fundamento estructural de todo lo demás.

El gobierno nacional en Washington se ocupa de los asuntos que realmente requieren una sola voz, entre ellos la defensa nacional, la política exterior, la moneda y la regulación del comercio que cruza las fronteras estatales. Los cincuenta gobiernos estatales no son sucursales de Washington. Cada uno tiene su propia constitución, su propia legislatura, su propio gobernador y su propio sistema judicial, y cada uno conserva una amplia autoridad sobre las áreas que tocan la vida cotidiana de forma más directa, como el derecho penal, la educación pública, el matrimonio, el uso del suelo y la conducción de las elecciones. Por debajo de los estados se sitúan miles de gobiernos locales, los condados, las ciudades, los distritos escolares y las autoridades especiales que gestionan las escuelas, la policía, la zonificación y el agua.

La consecuencia práctica es que la respuesta a "¿qué es legal?" o "¿qué ofrece el gobierno?" depende con frecuencia de dónde estés parado. El límite de velocidad, la legalidad de un determinado negocio, el plan de estudios de un aula y las reglas para votar pueden diferir de una frontera estatal a la siguiente. Esto no es un accidente ni un defecto que haya que remendar. Es el diseño. Los redactores, profundamente recelosos del poder concentrado tras su experiencia con una monarquía lejana, repartieron deliberadamente la autoridad hacia afuera para que ningún centro único pudiera controlarlo todo.

Cómo ha cambiado el pacto entre lo federal y lo estatal

El federalismo nunca ha sido estático. A lo largo de la historia estadounidense, la relación entre el gobierno nacional y los estatales ha oscilado entre dos grandes modalidades. En lo que los estudiosos llaman federalismo dual, los dos niveles operan en esferas en gran medida separadas, cada uno supremo dentro de su propio dominio, como dos capas de un pastel que no se mezclan. Este modelo predominó durante buena parte del siglo XIX, cuando el alcance de Washington sobre la vida ordinaria era modesto.

El sistema contemporáneo es marcadamente un federalismo cooperativo, en el que los niveles están entrelazados en vez de separados, y comparten responsabilidades, financiación y administración en las mismas áreas de política. La imagen que se suele usar es la de un pastel de mármol, con las capas mezcladas en remolinos. El principal instrumento de este entrelazamiento es el dinero. Washington recauda enormes ingresos fiscales y luego se los devuelve a los estados en forma de subvenciones, pero casi siempre con condiciones adjuntas. Un estado que quiere fondos federales para carreteras, por ejemplo, debe cumplir requisitos federales para recibirlos. Mediante esta palanca, el gobierno nacional moldea la política en áreas que no puede dirigir directamente, empujando a los estados hacia estándares comunes en educación, salud, transporte y protección ambiental sin asumir formalmente esos poderes para sí mismo. Los estados conservan su autoridad constitucional, pero la fuerza financiera de Washington se entreteje en casi todo lo que hacen.

Tres poderes construidos para controlarse entre sí

Dentro del nivel federal, el poder se divide de nuevo, esta vez en horizontal, entre tres poderes. El poder legislativo, el Congreso, escribe las leyes y controla el gasto federal. El poder ejecutivo, encabezado por el presidente, ejecuta las leyes y comanda las fuerzas armadas. El poder judicial, coronado por la Corte Suprema, interpreta las leyes y la Constitución. Cada poder posee atribuciones distintas y enumeradas y, lo que es crucial, cada uno está equipado con herramientas específicas para controlar a los demás.

El presidente puede vetar un proyecto de ley que el Congreso ha aprobado, pero el Congreso puede anular ese veto con una mayoría de dos tercios en ambas cámaras. El presidente nomina jueces y altos funcionarios, pero el Senado debe confirmarlos. El Congreso escribe las leyes, pero los tribunales pueden derogarlas por inconstitucionales. El Congreso controla el dinero, lo que limita lo que el presidente puede hacer en realidad. El presidente puede ser destituido del cargo mediante un proceso de destitución por la Cámara y un juicio en el Senado. Ningún poder puede actuar de forma decisiva por su cuenta; casi toda acción significativa requiere la cooperación, o al menos la aquiescencia, de los demás. Esta red de restricción mutua es lo que los estadounidenses quieren decir cuando hablan de controles y contrapesos, y es la razón por la que un presidente decidido no puede simplemente gobernar, ni un Congreso decidido simplemente legislar.

La apuesta de Madison por una república grande

El argumento intelectual a favor de este diseño se formuló antes incluso de que la Constitución fuera ratificada, y de forma más célebre por James Madison en El Federalista n.º 10, publicado en 1787 como parte de la campaña para convencer a los neoyorquinos de que adoptaran la nueva carta. Madison lidiaba con un problema que había atormentado a los pensadores políticos desde la Antigüedad, el peligro de la facción, con lo que se refería a cualquier grupo, ya fuera mayoría o minoría, unido por un interés común contrario a los derechos de los demás o al bien del conjunto.

La sabiduría convencional de su época sostenía que una república solo podía sobrevivir si se mantenía pequeña y homogénea, ya que una sociedad grande y diversa se fracturaría en intereses enfrentados. Madison dio la vuelta a esa suposición. Argumentó que una república extensa, grande en territorio y población, en realidad diluiría el peligro de la facción en lugar de potenciarlo. En una comunidad pequeña, una sola mayoría apasionada puede formarse con facilidad y pisotear a todos los demás. Pero repartida por un país vasto y variado, razonaba Madison, la sociedad contiene tantos intereses en competencia, tantas religiones, regiones, ocupaciones y ambiciones, que ninguna facción puede reunir con facilidad una mayoría duradera y opresiva. Las facciones se controlarían unas a otras, y la pura dificultad de coordinarse a lo largo de un continente protegería los derechos de las minorías. Este argumento, que la grandeza y la diversidad son fuentes de estabilidad en lugar de caos, ha seguido siendo fundamental para el pensamiento constitucional estadounidense durante más de dos siglos.

Por qué la máquina se atasca tan a menudo

Las mismas características que protegen contra la tiranía también vuelven el sistema lento y, con frecuencia, estancado. La separación de poderes, por diseño, multiplica lo que los politólogos llaman puntos de veto, los lugares del proceso donde un solo actor puede bloquear la acción. Para aprobar una ley ordinaria, un proyecto debe pasar por la Cámara, pasar por el Senado, donde las reglas del Senado a menudo exigen en la práctica sesenta de cien votos para avanzar, y luego ser firmado por el presidente o aprobado de nuevo por encima de su veto. Cada uno de estos pasos es un punto donde todo el esfuerzo puede morir. Una constitución diseñada para impedir que un solo grupo haga demasiado vuelve inevitablemente difícil que cualquier grupo haga gran cosa.

Durante la mayor parte de la historia estadounidense esta fricción fue tolerable, porque los dos grandes partidos eran internamente diversos y se superponían, y la cooperación entre partidos era rutinaria. Lo que ha cambiado es la polarización. Los partidos se han ordenado en bandos ideológicamente coherentes y cada vez más distantes, y el resultado no es solo una fuerte lealtad al propio bando, sino un partidismo negativo, una hostilidad activa hacia el otro bando que hace que el compromiso se sienta como una traición. Los cambios de procedimiento han agudizado aún más el efecto, con herramientas como el obstruccionismo rutinario que convierten el umbral de sesenta votos del Senado de un obstáculo ocasional en uno casi permanente. El diseño constitucional siempre contuvo el potencial del bloqueo; la polarización contemporánea ha hecho efectivo ese potencial, produciendo un estancamiento que va mucho más allá de lo que la arquitectura original por sí sola generaría. El cierre recurrente del gobierno es el síntoma más visible, pero el patrón más profundo es un Congreso que apenas logra aprobar legislación importante sobre casi cualquier asunto.

Cuando la ley se estanca, el poder se desplaza a otra parte

La política no simplemente se detiene cuando el Congreso se traba; migra. A medida que la vía legislativa se ha endurecido, la acción se ha desplazado hacia canales que no requieren una nueva ley. Los presidentes gobiernan cada vez más mediante la acción ejecutiva, emitiendo órdenes y directivas que reinterpretan o reprioritizan la ley existente. Las agencias federales hacen política mediante la elaboración de normas regulatorias, llenando vastas áreas de detalle bajo una autoridad que el Congreso les otorgó hace mucho tiempo. Y los tribunales, llamados a zanjar disputas que la legislatura no resolverá, terminan decidiendo cuestiones de trascendencia nacional a través de sus fallos. Cambios importantes en la aplicación de las leyes de inmigración, las normas ambientales, la salud y más han llegado por estas rutas extralegislativas en lugar de por leyes debatidas y aprobadas de la manera ordinaria.

Esta migración tiene consecuencias, porque la política hecha por orden ejecutiva o reglamento es menos duradera que una ley. Lo que un presidente establece por orden, el siguiente puede revertirlo por orden, y lo que una agencia escribe, un tribunal puede suspenderlo. La inmigración es el caso más claro. La opinión pública ha favorecido durante años alguna combinación amplia de reforma, y sin embargo la legislación integral ha fracasado repetidamente porque debe sobrevivir a demasiados puntos de veto en manos de actores sin incentivo para ceder. Así que la política, en cambio, ha dado bandazos de un lado a otro a través de sucesivas acciones ejecutivas e impugnaciones judiciales, restringida a cada paso por la estructura institucional, sin asentarse nunca en una ley estable. El marco explica la frustración: el sistema puede absorber una enorme demanda pública de cambio y aun así producir muy poca ley permanente.

Qué distingue realmente a este sistema

Varias características apartan el arreglo estadounidense de las democracias comparables. Sostiene una competencia bipartidista duradera, en parte producto de sus elecciones en las que el ganador se lo lleva todo, donde las contiendas se deciden por quien obtiene más votos en un solo distrito, lo que expulsa a los partidos más pequeños. Sus partidos son organizativamente débiles en comparación con las disciplinadas maquinarias partidistas de muchos sistemas parlamentarios, de modo que los legisladores individuales conservan una independencia real. Muchos estados practican la democracia directa, dejando que los ciudadanos voten directamente sobre iniciativas y referendos en las urnas, una vía en gran medida ausente a nivel nacional. Y el localismo cala hondo, con juntas escolares, comisiones de condado y concejos municipales que ejercen una autoridad genuina sobre la textura de la vida cotidiana. El efecto acumulado es una política inusualmente dispersa, con el poder esparcido entre un número enorme de cargos elegidos por separado.

En conjunto, el federalismo, la separación de poderes y la polarización contemporánea producen un sistema de carácter distintivo. Es duradero, pues ha absorbido una guerra civil, una depresión y crisis repetidas sin derrumbarse. Es deliberadamente lento, resistente a un cambio rápido o radical por parte de cualquiera. Y depende cada vez más de la acción ejecutiva y la decisión judicial en lugar de la legislación para resolver las cuestiones que un Congreso paralizado deja sin respuesta. Que eso sea una fortaleza o una debilidad depende de lo que se quiera del gobierno. Un sistema tan difícil de mover es difícil de capturar para aspirantes a tiranos, exactamente como Madison pretendía, pero también es difícil de usar para las mayorías democráticas, incluso cuando están de acuerdo en lo que quieren.

Ideas clave

El gobierno estadounidense distribuye la autoridad tanto en vertical, entre los niveles federal, estatal y local bajo un federalismo que ha pasado de un modelo dual de esferas separadas al modelo cooperativo de hoy, en el que las subvenciones condicionadas de Washington entrelazan todos los niveles, como en horizontal, entre un poder legislativo, uno ejecutivo y uno judicial, cada uno armado con controles sobre los demás, una arquitectura que Madison defendió en El Federalista n.º 10 sobre la teoría de que una república grande y diversa diluiría las facciones peligrosas en lugar de potenciarlas. Este mismo diseño multiplica los puntos de veto y, cuando se combina con la polarización moderna, el partidismo negativo y armas de procedimiento como el obstruccionismo rutinario, produce un bloqueo frecuente y cierres recurrentes del gobierno que superan lo que la Constitución por sí sola causaría; como resultado, la política sobre asuntos disputados como la inmigración migra lejos de la ley duradera y hacia órdenes ejecutivas más reversibles, la elaboración de normas por las agencias y las decisiones de los tribunales, dejando un sistema que es genuinamente duradero y resistente a la captura, pero también deliberadamente lento y a menudo incapaz de actuar incluso cuando amplias mayorías quieren que lo haga.