Cómo funciona realmente la Unión Europea

La noche del 17 de octubre de 2019, los negociadores salieron del edificio Justus Lipsius de Bruselas, la fortaleza gris de despachos donde se reúnen los jefes de los gobiernos europeos, para anunciar que los 27 miembros restantes de la UE y el Reino Unido habían acordado un Acuerdo de Retirada del Brexit revisado. Habían pasado más de tres años desde el referéndum británico, varios acuerdos fallidos, dos primeros ministros y una cantidad extraordinaria de redacción nocturna para llegar a ese punto. La escena capturaba algo esencial sobre la Unión: un continente que había pasado la primera mitad del siglo XX despedazándose a sí mismo dedicaba ahora sus noches a discutir, con un detalle jurídico minucioso, las condiciones bajo las cuales uno de sus miembros podía marcharse.

Esa imagen choca con los dos malentendidos más comunes sobre la Unión Europea. No es un superestado que pasa por encima de sus miembros a su antojo, y tampoco es un club comercial laxo cuyas decisiones son meramente consultivas. Es algo más extraño, y para entenderlo hay que comprender cómo están conectadas entre sí sus instituciones. Este artículo recorre qué es la UE, cómo legisla en realidad, dónde muerde de verdad su poder y qué expuso el largo drama del Brexit sobre todo el entramado.

Una Unión construida tratado a tratado, no en una sola fundación

La Unión Europea es la integración política más profunda jamás intentada entre Estados que antes fueron soberanos, y se ensambló de forma gradual, mediante una secuencia de tratados que comenzó a principios de la década de 1950 y no en un único momento constitucional. No hubo una convención de Filadelfia para Europa, ningún acto de firma dramático y único que hiciera surgir una federación. En cambio, el proyecto avanzó en pasos deliberados, cada uno de ellos un pacto entre gobiernos que aceptaban ceder una porción concreta de autoridad a instituciones comunes.

El primero de esos pasos brotó directamente de los escombros de la Segunda Guerra Mundial. La idea original era casi astuta en su modestia: enlazar las industrias del carbón y del acero de Francia y Alemania Occidental, los materiales mismos de la guerra, de un modo tan estrecho que otro conflicto entre ambas no solo resultara impensable, sino mecánicamente imposible. A partir de aquel estrecho pacto industrial el proyecto se fue ampliando, tratado a tratado, hasta convertirse en un mercado común, luego en una moneda única para muchos miembros y después en cooperación sobre todo, desde las normas ambientales hasta la actuación policial. Lo crucial es que cada ampliación del alcance de la UE exigió que los gobiernos miembros firmaran un nuevo tratado, lo que significa que los poderes de la Unión no son autoconcedidos. Están delegados y, en principio, pueden retirarse, un hecho que el Brexit demostraría más tarde de forma concreta.

El triángulo institucional que convierte propuestas en leyes

En el centro de la UE hay un arreglo que suele describirse como el triángulo institucional, y una vez que se comprende, el resto del sistema se vuelve legible. Tres órganos comparten la tarea de legislar, cada uno con un papel distinto.

El primero es la Comisión Europea, el brazo ejecutivo de la UE, integrado por comisarios designados y una amplia función pública. La Comisión posee un poder fácil de subestimar: en la mayoría de los ámbitos solo ella puede proponer nuevas leyes de la UE, ya que ni el Parlamento ni los Estados miembros pueden presentar un proyecto de ley por iniciativa propia. Este monopolio de la propuesta convierte a la Comisión en quien fija la agenda de toda la Unión. El segundo órgano es el Parlamento Europeo, elegido directamente por la ciudadanía de los Estados miembros, que actúa como uno de los dos colegisladores. El tercero es el Consejo de la Unión Europea, a veces llamado Consejo de Ministros, donde los ministros nacionales pertinentes de cada gobierno miembro se reúnen para representar los intereses de sus países; es el otro colegislador.

Una ley típica recorre este triángulo siguiendo una secuencia reconocible. La Comisión redacta y propone, y luego el Parlamento y el Consejo deben ponerse de acuerdo, enmendando el texto y negociando hasta alcanzar una posición común, antes de que pueda entrar en vigor. La elaboración de leyes pasa, por tanto, por las propuestas de la Comisión y por la autoridad conjunta del Consejo y del Parlamento. Algo apartada de esta maquinaria hay una cuarta institución, el Consejo Europeo, que no es el mismo órgano que el Consejo de Ministros, pese al nombre confusamente similar. El Consejo Europeo es la cumbre de los propios jefes de Estado y de gobierno, y su tarea no es desmenuzar normas individuales, sino marcar la dirección política general de la Unión, definiendo prioridades y cerrando los mayores acuerdos. Fue el Consejo Europeo el que se reunió en Bruselas en 2019 para dar el visto bueno al acuerdo del Brexit.

Mitad supranacional, mitad intergubernamental, y a propósito

El genio y la frustración de la UE provienen ambos de la misma decisión de diseño. La Unión es un híbrido, que mezcla dos lógicas opuestas que los politólogos llaman supranacional e intergubernamental, y nunca resuelve del todo la tensión entre ellas.

Los rasgos supranacionales son las partes de la UE que se sitúan por encima de los Estados miembros y pueden vincularlos incluso contra su voluntad. La Comisión, el Parlamento elegido directamente y, sobre todo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea pertenecen a esta categoría. El papel del Tribunal es especialmente poderoso, porque puede dictaminar que una ley nacional vulnera el derecho de la UE y exigir que la ley nacional ceda, un principio de primacía jurídica que limita de verdad lo que los gobiernos pueden hacer en casa. Estos órganos hacen de la UE algo más que la suma de sus miembros, un orden con una autoridad propia.

Los rasgos intergubernamentales tiran en la dirección contraria. El Consejo de Ministros y el Consejo Europeo son escenarios donde los Estados miembros conservan su autoridad y negocian como gobiernos soberanos, cada uno guardando su interés nacional, y en los asuntos más delicados un solo país puede a menudo bloquear de plano una decisión. El resultado es un sistema que negocia constantemente la frontera entre la autoridad supranacional, donde las instituciones comunes deciden por todos, y el control intergubernamental, donde los Estados nación se reservan la última palabra. La mayoría de los dramas recurrentes de la UE, desde las peleas presupuestarias hasta las disputas migratorias, son en realidad discusiones sobre dónde debe situarse esa frontera.

Dónde muerde de verdad el poder de la Unión

Una cosa es describir instituciones y otra preguntarse dónde importan en la práctica, y aquí el panorama es desigual por diseño. La influencia de la UE es más decisiva en un puñado de ámbitos y comparativamente escasa en otros.

La integración más profunda es el mercado único, el proyecto de permitir que los bienes, los servicios, el capital y las personas se muevan a través de las fronteras internas como si la Unión fuera una sola economía. Es aquí donde las normas de la UE tocan la vida cotidiana de manera más directa, regulando los estándares de los productos, las cualificaciones profesionales y el derecho de un ciudadano de un Estado miembro a vivir y trabajar en otro. Estrechamente ligada está la política monetaria para el subconjunto de países que adoptaron el euro, cuyos tipos de interés y moneda gestiona de forma centralizada el Banco Central Europeo, y no los gobiernos nacionales. El comercio es un tercer dominio de poder real, ya que la UE negocia como un único bloque con el resto del mundo, lo que le da mucha más capacidad de influencia que la que tendría cualquier miembro por sí solo. La política ambiental es un cuarto, con normas comunes vinculantes sobre emisiones, contaminación y conservación. El quinto ámbito, la cooperación en migración y asuntos de interior, es sustancial pero genuinamente disputado, la parte del sistema donde los miembros discrepan de forma más visible sobre cuánta autoridad poner en común. Fuera de estos dominios, en cuestiones como la fiscalidad, la sanidad y la mayor parte de la política social, el papel de la UE se adelgaza y los gobiernos nacionales siguen firmemente al mando.

De seis miembros fundadores a veintisiete, y el incómodo caso británico

La Unión que existe hoy es mucho más grande que la que empezó. Comenzó con seis miembros y creció, a través de sucesivas rondas de ampliación, hasta veintisiete. Cada ampliación fue una decisión deliberada, una membresía existente que votaba admitir a nuevos Estados que debían cumplir condiciones democráticas y económicas para ingresar, y cada una cambió el carácter del club.

La adhesión del Reino Unido en 1973 fue una ampliación temprana decisiva y, visto en retrospectiva, también estableció un patrón de membresía a medias que recorrió todo el tiempo de Gran Bretaña en la Unión. El Reino Unido se incorporó tarde, tras haberse quedado fuera de los pactos fundacionales, y negoció cláusulas de exclusión que lo mantuvieron al margen de algunos de los compromisos más profundos, rechazando el euro y partes de los acuerdos de viaje sin fronteras. Gran Bretaña fue, en cierto sentido, siempre un miembro reticente, dentro del proyecto pero nunca del todo parte de él, y esa ambivalencia culminó al final en la decisión de marcharse. La historia de la ampliación no es, por tanto, solo una de expansión, sino de profundidad variable.

El déficit democrático y el caso de la salida

Ningún relato de cómo funciona la UE es honesto sin enfrentarse a la crítica más persistente que se le dirige, la acusación de un déficit democrático. El argumento sostiene que la arquitectura institucional de la Unión carece de una rendición de cuentas democrática adecuada, que demasiado poder reside en funcionarios designados y en negociaciones lejanas en lugar de en representantes elegidos directamente y responsables ante los votantes. Los críticos señalan a los comisarios no electos de la Comisión, a las decisiones adoptadas en opacas sesiones nocturnas del Consejo y a la dificultad que afronta un ciudadano corriente para rastrear quién es exactamente responsable de una norma concreta de la UE. Los defensores responden que el Parlamento se elige directamente, que los ministros nacionales en el Consejo responden ante sus propios electorados y que la Unión rinde más cuentas de lo que admiten sus críticos. La disputa es genuina y no está resuelta, e importa porque esa brecha percibida es buena parte de lo que alimenta el euroescepticismo, la movilización política contra una integración más profunda que ha crecido en muchos Estados miembros.

Esa movilización produjo la prueba más dura de la Unión. El referéndum británico de 2016, las extenuantes negociaciones de 2017 a 2019 y la salida final en 2020 conformaron juntos una prueba de resistencia sobre si las instituciones de la UE podían gestionar la retirada de un Estado miembro bajo una presión política sostenida. El proceso fue doloroso y revelador. Expuso los costes reales de marcharse, la maraña de complicaciones comerciales, jurídicas y fronterizas que implica deshacer décadas de integración, y demostró, quizá para sorpresa de la propia UE, que la Unión podía mantenerse unida a lo largo de la prueba sin fracturarse. De manera crucial, ver lo difícil y costosa que resultó la salida británica ayudó a explicar por qué ningún otro Estado miembro se ha movido en serio para seguirla. El Brexit no desató una cascada; si acaso, atenuó las ganas de marcharse.

Un continente todavía bajo presión

La UE que absorbió el Brexit no salió a la calma. La Unión contemporánea afronta a la vez un cúmulo de presiones serias. Hay un retroceso del Estado de derecho dentro de algunos Estados miembros, donde los gobiernos nacionales han debilitado la independencia de los tribunales y de la prensa de maneras que chocan con los estándares democráticos que la membresía debe garantizar. Hay una presión migratoria sostenida sobre las fronteras exteriores de la Unión, que mantiene abierta la cuestión no resuelta de cómo repartir la responsabilidad. Están las sacudidas energéticas y de seguridad que siguieron a la guerra iniciada en 2022, que obligaron a la UE a replantearse su dependencia de la energía importada y la suficiencia de su defensa común. Y hay decisiones disputadas sobre nuevas ampliaciones, sobre qué países admitir y en qué términos.

Estas tensiones son precisamente la razón por la que la UE sigue siendo el caso de estudio más valioso del mundo para una de las preguntas más profundas de la ciencia política: si la soberanía puede ponerse en común de forma duradera entre Estados que antes fueron independientes, y cómo. Ningún otro arreglo contemporáneo intenta una integración tan profunda entre tantos países que en su día fueron rivales y enemigos, y por eso tanto sus éxitos como sus fracasos enseñan lecciones que ninguna unión más pequeña o más superficial podría ofrecer.

Conclusiones clave

La Unión Europea es la integración política más profunda jamás intentada entre Estados que antes fueron soberanos, construida de forma incremental mediante tratados desde principios de la década de 1950 y no fundada en un único momento, y funciona a través de un triángulo institucional en el que solo la Comisión propone legislación, mientras que el Parlamento elegido directamente y el Consejo de los Estados miembros la promulgan conjuntamente, con el Consejo Europeo de líderes nacionales marcando la dirección general; el sistema entero es un híbrido deliberado de rasgos supranacionales (la Comisión, el Parlamento y el Tribunal de Justicia, que pueden vincular a los miembros) e intergubernamentales (los dos Consejos, donde los Estados conservan autoridad), y su poder muerde con más fuerza en el mercado único, el euro y la política monetaria, el comercio, las normas ambientales y el disputado ámbito de la migración. Tras haber crecido de seis miembros a veintisiete, la Unión carga con una crítica persistente de déficit democrático que alimenta el euroescepticismo, y sobrevivió a la severa prueba de resistencia del Brexit, desde el referéndum de 2016 hasta la salida de 2020, sin perder coherencia, un desenlace cuyos costes evidentes ayudan a explicar por qué ningún otro miembro ha buscado en serio marcharse; hoy se enfrenta al retroceso del Estado de derecho, a la migración, a las sacudidas energéticas y de seguridad posteriores a 2022 y a una ampliación disputada, y sigue siendo el laboratorio vivo más profundo del mundo para comprobar si la soberanía puede ponerse en común de forma duradera entre Estados que en su día fueron independientes.