¿De verdad funcionan los aranceles?

El 17 de junio de 1930, el presidente Herbert Hoover estaba sentado a su escritorio con un proyecto de ley delante y una advertencia resonando en sus oídos. Apenas unas semanas antes, 1.028 economistas habían firmado una carta pública suplicándole que vetara la Ley Arancelaria Smoot-Hawley, un consenso profesional casi unánime de un tipo que casi nunca se forma en público. Hoover firmó de todos modos. Durante los cuatro años siguientes, a medida que los socios comerciales tomaban represalias y la Gran Depresión se agravaba, el comercio mundial de mercancías no se limitó a desacelerarse. Se desplomó en cerca de dos tercios.

Es una de las advertencias más citadas en toda la economía y, sin embargo, casi un siglo después, los aranceles vuelven a estar en el centro de la discusión política en Estados Unidos y en todo el mundo. Los políticos prometen que gravar las importaciones protegerá empleos, castigará a los rivales y revivirá la industria nacional, e insisten a menudo en que serán los exportadores extranjeros, y no los ciudadanos, quienes pagarán la cuenta. Por eso conviene formular la pregunta con claridad, sin eslóganes de ningún bando: ¿de verdad funcionan los aranceles? La respuesta honesta exige separar varias preguntas que suelen mezclarse: qué hace mecánicamente un arancel, quién lo paga realmente, por qué los gobiernos siguen imponiéndolos a pesar de los costes y si existe algún caso en el que la protección realmente compense.

Las cuatro palancas que un gobierno puede accionar

Antes de juzgar los aranceles, conviene verlos como una herramienta entre varias. Los gobiernos disponen esencialmente de cuatro instrumentos para restringir o moldear el comercio, y cada uno funciona de forma distinta. Un arancel es un impuesto sobre las importaciones que eleva el precio que un comprador nacional paga por un bien extranjero. Una cuota es un límite estricto sobre la cantidad física de un bien que puede importarse, y controla el volumen en lugar del precio. Una subvención funciona en sentido contrario, canalizando dinero público hacia los productores nacionales para que puedan vender por debajo de la competencia extranjera sin subir el precio de venta. Y las restricciones a la exportación, las más raras de las cuatro, impiden que los propios productores de un país vendan ciertos bienes al extranjero, una palanca reservada sobre todo para armamento y tecnologías de doble uso con aplicaciones militares.

Estos instrumentos no son intercambiables, y las diferencias importan para saber quién gana y quién pierde. Una cuota tiende a entregar ganancias extraordinarias a quien posea las escasas licencias de importación, mientras que un arancel al menos envía el dinero adicional al gobierno en forma de ingresos. Una subvención mantiene bajos los precios al consumidor, pero pasa la factura discretamente a los contribuyentes. El arancel, sin embargo, es el instrumento que domina el debate político, en parte porque es visible, fácil de anunciar y parece hacer pagar a los extranjeros. Si esa última impresión sobrevive al contacto con la evidencia es la clave de todo el asunto.

Dibujar el arancel y encontrar la pérdida oculta

Los economistas tienen una forma estándar de representar exactamente lo que hace un arancel, y vale la pena recorrerla porque revela un coste invisible en el planteamiento político. Imaginemos un bien, digamos el acero, que el mundo vende a un precio global bajo. Cuando un país impone un arancel, el precio interno de ese acero importado sube por el importe del impuesto. Varias cosas ocurren a la vez. Los productores nacionales de acero, ahora protegidos de la competencia barata, pueden cobrar más y vender más, así que ganan. El gobierno recauda ingresos por cada tonelada que aún se importa, así que también gana. Y los consumidores nacionales, es decir, todos los que compran acero o cualquier cosa hecha de acero, pagan el precio más alto, así que pierden.

Aquí está la parte que los eslóganes omiten. Cuando sumas las ganancias de los productores y las ganancias del gobierno, no equivalen a lo que pierden los consumidores. Los consumidores pierden más. La diferencia no va a parar a nadie; simplemente se evapora de la economía. En el diagrama de manual, este valor perdido aparece como dos pequeños triángulos encajados entre las curvas de oferta y demanda, y los economistas llaman a ese valor desaparecido pérdida de eficiencia. Un triángulo representa la producción que se ha desplazado hacia empresas nacionales menos eficientes que solo sobreviven gracias al arancel; el otro representa las compras que los consumidores simplemente dejan de hacer porque el precio protegido es demasiado alto. Este es el sentido riguroso en el que los aranceles son ineficientes: no se limitan a mover dinero de un lado a otro, sino que destruyen una parte de él en el proceso. La ganancia de la industria protegida es real, pero es menor que la pérdida que impone a todos los demás.

Quién se mete realmente la mano en el bolsillo

El argumento de la pérdida de eficiencia es teoría, y con la teoría se puede discutir. Así que consideremos el experimento natural reciente más estudiado: la guerra arancelaria entre Estados Unidos y China que comenzó en marzo de 2018. Al amparo de las Secciones 232 y 301 de la legislación comercial estadounidense, la administración Trump impuso aranceles sobre importaciones chinas por valor de cerca de 370.000 millones de dólares, y China respondió con la misma medida. No fue un experimento mental; fue una política de gran escala aplicada a una economía de gran escala, y generó una avalancha de datos para que los economistas la estudiaran.

Una afirmación política persistente, repetida durante todo el episodio, era que los aranceles los pagaban los exportadores chinos, que China le estaba enviando un cheque a Estados Unidos. La literatura empírica encontró casi lo contrario. Varios estudios cuidadosos de los aranceles de 2018 a 2019 concluyeron que el coste se trasladó casi por completo a los precios de importación estadounidenses, es decir, que lo soportaron los importadores estadounidenses y, en última instancia, los consumidores y las empresas estadounidenses. El coste estimado ascendió a cerca de 51.000 millones de dólares al año. El arancel se comportó, en la práctica, casi como predice el diagrama: un impuesto que pagan los compradores nacionales, no una sanción que absorben los vendedores extranjeros. Este hallazgo está tan cerca del consenso como la economía empírica puede estarlo sobre una política controvertida. Eso no resuelve todas las cuestiones estratégicas que un país pueda plantearse sobre un rival, pero sí descarta la afirmación política más simple y más común sobre quién paga.

Por qué una mala política sigue ganando elecciones

Si los aranceles imponen de forma fiable pérdidas netas, y si los economistas lo han entendido durante dos siglos, ¿por qué siguen volviendo? La respuesta no es que los políticos sean especialmente necios. Reside en un rasgo estructural de cómo se distribuyen los costes y los beneficios, y es una de las ideas más importantes de la economía política.

La protección arancelaria produce beneficios concentrados y costes difusos. Los beneficios fluyen hacia un grupo pequeño e identificable: los trabajadores y los propietarios de una industria protegida, que pueden ganar miles de dólares cada uno y que saben exactamente de dónde procede esa ganancia. Los costes se reparten entre toda la población de consumidores, cada uno de los cuales paga un poco más por el acero, el azúcar o las lavadoras, a menudo sin darse cuenta jamás. Un trabajador siderúrgico tiene todas las razones para presionar, donar y votar sobre el asunto; un comprador que paga unos dólares de más al año casi no tiene razón alguna para organizarse en contra. Esta asimetría, llamada a veces la lógica de la acción colectiva, inclina de forma sistemática la presión política hacia mantener la protección incluso cuando el coste total para la sociedad supera al beneficio total. La aritmética de quién acude a pelear, más que la aritmética del bienestar nacional, es la que tiende a ganar. Por eso el proteccionismo no es un error pasajero que la educación vaya a curar; es un rasgo estable de la política democrática que no deja de regenerarse.

La larga retirada y el regreso abrupto

Durante la mayor parte del siglo XX tardío, el mundo logró empujar contra esta gravedad con un éxito notable. Los escombros de Smoot-Hawley y de la década de 1930 ayudaron a convencer a los líderes de la posguerra de construir un marco de cooperación. En 1947, veintitrés países firmaron el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, o GATT, comprometiéndose a negociar juntos la reducción de los aranceles en lugar de competir por subirlos. A lo largo de ocho rondas sucesivas de negociación, y luego bajo la Organización Mundial del Comercio que sustituyó al GATT en 1995, la tendencia fue drástica y sostenida. Los aranceles aplicados promedio cayeron de cerca del 22 por ciento en 1947 a cerca del 3 por ciento en la década de 2020. Eso no es un error de redondeo; es una de las razones estructurales por las que el comercio y los ingresos mundiales crecieron tanto en esas décadas.

Pero el marco limitó los aranceles sin eliminar las presiones políticas subyacentes, y en los últimos años esas presiones han resurgido con fuerza. Los aranceles a China de 2018 fueron solo el movimiento de apertura. Les siguieron la Ley CHIPS y de Ciencia de 2022, la Ley de Reducción de la Inflación, fuertes subidas de aranceles a los vehículos eléctricos en 2024 y nuevas amenazas arancelarias en 2025. En conjunto, estas medidas suman la reafirmación más concentrada de la política industrial y comercial estadounidense desde la década de 1970. La larga retirada del arancel, resulta, no fue permanente. La cuestión de si los aranceles funcionan ya no es histórica; está viva.

¿Existe alguna vez un argumento a favor de la protección?

Sería deshonesto sugerir que la economía ofrece un no rotundo. Hay un argumento serio y respetable a favor de la protección, y merece una audiencia justa. Formalizado por el economista alemán Friedrich List en 1841, el argumento de la industria naciente sostiene que una industria nacional genuinamente nueva puede necesitar un refugio temporal para ponerse en pie. La idea es que una industria joven aún no puede competir con los gigantes extranjeros consolidados que ya disfrutan de economías de escala, pero que con unos pocos años de protección podría crecer, aprender, alcanzar una escala eficiente y luego sostenerse por sí sola en competencia abierta. Se supone que la protección es un andamio temporal, no una muleta permanente.

El problema es que las condiciones de validez de la teoría son estrechas, y el historial es decididamente desigual. Los éxitos de manual son reales: la construcción naval surcoreana y los semiconductores taiwaneses crecieron ambos al amparo de un apoyo estatal deliberado y pasaron a dominar los mercados mundiales, exactamente como promete la teoría. Pero el fracaso de manual es igual de instructivo. En toda América Latina, desde la década de 1950 hasta la de 1970, una estrategia conocida como industrialización por sustitución de importaciones protegió a las industrias nacionales de las importaciones a una escala arrolladora, y el resultado no fue una generación de empresas competitivas a nivel mundial, sino un conjunto de empresas ineficientes, protegidas de forma permanente, que nunca llegaron a madurar. La diferencia parece residir en la disciplina: si la protección viene con un plazo creíble, está ligada al desempeño, como objetivos de exportación, y termina retirándose. Donde los gobiernos pudieron comprometerse a dejar que el andamio cayera, el argumento a veces funcionó; donde no pudieron, se convirtió precisamente en la trampa de beneficios concentrados que predice la economía política. Así que el argumento de la industria naciente es genuino pero condicional, y es mucho más fácil de invocar que de ejecutar.

Conclusiones clave

Los aranceles, las cuotas, las subvenciones y las restricciones a la exportación son los cuatro instrumentos principales que los gobiernos usan para moldear el comercio, y de estos el arancel domina el debate político. El análisis de bienestar estándar muestra que un arancel eleva los precios internos, ayuda a una industria protegida y al tesoro público, pero cuesta a los consumidores más que esas ganancias combinadas, dejando dos triángulos de pérdida de eficiencia que representan valor destruido más que redistribuido. La prueba reciente más estudiada, la guerra arancelaria entre Estados Unidos y China de 2018 a 2019, confirmó la predicción de la teoría de que pagan los compradores nacionales, y no los exportadores extranjeros, a un coste de cerca de 51.000 millones de dólares al año, igual que los aranceles del 40 por ciento de Smoot-Hawley ayudaron a desplomar el comercio mundial en dos tercios en la década de 1930. El proteccionismo persiste, no obstante, porque sus beneficios concentrados y sus costes difusos inclinan de forma fiable la presión política a su favor, y por eso el marco del GATT a la OMC, que redujo los aranceles promedio del 22 por ciento en 1947 a cerca del 3 por ciento de hoy, los limitó pero nunca los eliminó, y por eso los aranceles regresaron con fuerza de 2018 a 2025. Hay una excepción honesta, el argumento de la industria naciente formalizado por Friedrich List en 1841, validado por la construcción naval coreana y los semiconductores taiwaneses pero desacreditado por la sustitución de importaciones latinoamericana, y la lección de esa división es que la protección solo funciona ocasionalmente bajo condiciones estrechas y disciplinadas que son fáciles de proclamar y difíciles de cumplir.