Woher kommen die Menschenrechte?

In Kigali begann im April 1994 die als Interahamwe bekannte Hutu-Miliz unter den Augen einer kleinen Friedenstruppe der Vereinten Nationen mit der systematischen Tötung von Tutsi. Der Befehlshaber vor Ort bat um Verstärkung und ein robusteres Mandat. Stattdessen zog Belgien, nachdem zehn belgische Blauhelme ermordet worden waren, seine Soldaten ab, und die übrige Truppe wurde verkleinert statt verstärkt. In den folgenden hundert Tagen wurden etwa 800.000 Menschen getötet, die meisten mit Macheten und Knüppeln, Nachbar gegen Nachbar, während die Welt wegsah. Der nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffene Apparat, der genau einen solchen Schrecken verhindern sollte, existierte auf dem Papier, und er tat nichts.

Diese Kluft zwischen der erhabenen Sprache universeller Rechte und dem Schweigen der internationalen Gemeinschaft, als es am meisten darauf ankam, ist das zentrale Rätsel der Menschenrechte als Forschungsfeld. Wir reden über Rechte, als wären sie Naturtatsachen, so unverrückbar wie die Schwerkraft. Doch woher kommen sie tatsächlich, wer entscheidet, was als Recht zählt, und was geschieht, wenn eine Regierung sie verletzt? Die Antworten sind weniger beruhigend und interessanter, als die selbstbewusste Formulierung jeder Erklärung vermuten lässt.

Ein Rechtskorpus, geboren aus der Katastrophe

Das moderne internationale Menschenrechtssystem ist jung, und es entstand nicht in einem Seminarraum. Es wuchs unmittelbar aus dem moralischen Nachhall des Holocaust. Vor 1945 galt der Schutz des Einzelnen vor der eigenen Regierung als innere Angelegenheit, als Frage des nationalen Rechts, über die andere Staaten nicht zu urteilen hatten. Ein Regime konnte seine eigenen Bürger einsperren, verfolgen oder ermorden, und das Völkerrecht hatte dazu bemerkenswert wenig zu sagen. Das vorherrschende Prinzip war die Souveränität, die Vorstellung, dass das, was innerhalb der Grenzen eines Landes geschieht, allein dessen eigene Sache ist.

Die systematische Vernichtung von sechs Millionen Juden, von einer Regierung an Menschen verübt, die in vielen Fällen ihre eigenen rechtmäßigen Staatsbürger waren, zerstörte die Zuversicht, dass rein innerstaatlicher Schutz ausreiche. Die Lehre aus den Lagern war unmissverständlich. Die Rechte ganz dem Ermessen einzelner Staaten zu überlassen, war auf katastrophale Weise gescheitert, und so mussten die Rechte in gewissem Sinne international werden. Das ist die gründende Intuition des gesamten Feldes: Bestimmte Ansprüche stehen den Menschen einfach deshalb zu, weil sie Menschen sind, und diese Ansprüche sollten nicht an einer Grenze enden. Diese Intuition in tatsächliche Institutionen, Verträge und Gerichte zu übersetzen, hat die rund siebzig Jahre seither beschäftigt, und es bleibt unvollendet.

Das Dokument, das alles benennen wollte

Das erste große Erzeugnis dieses neuen Denkens erschien 1948. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, von der UN-Generalversammlung verabschiedet, legte dreißig Artikel fest, die aufzuzählen versuchten, was jedem Menschen zusteht. Sie wurde von einer kleinen internationalen Kommission unter der Leitung von Eleanor Roosevelt entworfen, und ihre Reichweite war bewusst weit gefasst. Das Dokument deckte zwei verschiedene Familien von Rechten ab, die das Feld noch heute strukturieren.

Die erste Familie sind die bürgerlichen und politischen Rechte: Schutz vor Folter, das Recht auf ein faires Verfahren, Rede- und Religionsfreiheit, das Recht, nicht willkürlich inhaftiert zu werden, und das Recht, an der Regierung des eigenen Landes teilzuhaben. Die zweite sind die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte: das Recht auf Bildung, auf Arbeit, auf einen angemessenen Lebensstandard, auf Gesundheitsversorgung. Beide Familien in ein einziges Dokument zu fassen, war ein Akt des Kompromisses zwischen sehr unterschiedlichen politischen Visionen, und die Spannung zwischen ihnen hat sich nie ganz aufgelöst. Manche Regierungen und Denker behandeln die erste Familie als die einzigen „echten“ Rechte und betrachten die zweite als Bestrebungen oder politische Ziele. Andere bestehen darauf, dass ein Recht auf freie Rede für jemanden, der hungert, wenig bedeutet. Die Erklärung weigerte sich zu wählen, und diese Weigerung prägte alles, was danach kam.

Die Erklärung hatte auch eine entscheidende Grenze. Sie war eine Erklärung, kein Vertrag. Sie trug ein enormes moralisches und rhetorisches Gewicht, aber sie schuf keine verbindlichen rechtlichen Verpflichtungen und keinen Mechanismus, der irgendeinen Staat zwingen konnte, sich an sie zu halten. Sie war eine Aussage darüber, was die Welt zu glauben erklärte, und den Glauben in Recht zu verwandeln, sollte weitere zwei Jahrzehnte dauern.

Vom Anspruch zur verbindlichen Verpflichtung

Diese Umwandlung geschah 1966, als die UN zwei Verträge verabschiedete, die den Versprechen der Erklärung Rechtskraft verliehen. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte machte die erste Familie der Rechte für die ratifizierenden Staaten verbindlich, und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte tat dasselbe für die zweite. Die Entscheidung, die Rechte auf zwei getrennte Pakte aufzuteilen statt auf einen, spiegelte genau die soeben beschriebene Spaltung des Kalten Krieges wider, wobei die westlichen Staaten die bürgerlichen und politischen Freiheiten betonten und der Sowjetblock die wirtschaftlichen und sozialen Garantien. Zusammen mit der Allgemeinen Erklärung werden diese beiden Pakte oft als die Internationale Menschenrechtscharta bezeichnet.

Um diesen Kern herum wuchs in den folgenden Jahrzehnten ein dichtes Netz spezialisierterer Verträge. Eigene Konventionen befassten sich mit Folter, den Rechten der Frauen, den Rechten der Kinder, der Behandlung von Flüchtlingen, der Rassendiskriminierung und den Rechten von Menschen mit Behinderungen. Jede war ein Versuch, eine bestimmte Verwundbarkeit auszufüllen, die die breite Sprache der Erklärung unbestimmt ließ, und der Effekt war, Vertrag um Vertrag einen recht umfassenden Korpus internationalen Rechts aufzubauen, der beschreibt, was Staaten den Menschen in ihrer Reichweite schulden. Bis zum Ende des zwanzigsten Jahrhunderts war die Architektur auf dem Papier beeindruckend. Die schwierigere Frage war immer, ob sich davon irgendetwas durchsetzen ließe.

Wer einen Staat tatsächlich zum Wohlverhalten zwingt

Hier hört das Feld auf, inspirierend zu sein, und beginnt, ehrlich zu sein. Es gibt keine globale Polizei. Keine internationale Autorität kann einfach ein Staatsoberhaupt verhaften, eine Regierung überstimmen oder ein Land zwingen, die Misshandlung seiner Bürger zu beenden. Stattdessen ist die Durchsetzung auf einen Flickenteppich sich überschneidender Institutionen verteilt, von denen keine die Macht hat, allein zu handeln, und von denen die meisten auf die Mitwirkung genau jener Staaten angewiesen sind, die sie eigentlich beschränken sollen.

Die gegenwärtige Durchsetzungsarchitektur verbindet mehrere Ebenen. Vertragsorgane, an jede große Konvention angegliederte Sachverständigenausschüsse, prüfen die Berichte, die Staaten über ihre eigene Einhaltung vorlegen, ein Verfahren, das von Ehrlichkeit abhängt und leicht zu manipulieren ist. Der UN-Menschenrechtsrat, ein Gremium aus Mitgliedstaaten, untersucht Sachverhalte und gibt Feststellungen heraus, auch wenn seine Mitgliedschaft zeitweise schwere Menschenrechtsverletzer umfasst hat. Der Internationale Strafgerichtshof kann Einzelpersonen für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen verfolgen, aber nur, wenn Staaten kooperieren und Verdächtige ausliefern, was mächtige Staaten regelmäßig verweigern. Regionale Menschenrechtsgerichte, allen voran der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, haben echte Autorität über ihre Mitgliedstaaten und können verbindliche Urteile fällen. Nationale Institutionen, gewöhnliche innerstaatliche Gerichte und Ombudsstellen, leisten oft die beständigste Durchsetzung von allen, weil sie innerhalb der Rechtssysteme arbeiten, die tatsächlich über Durchsetzungsmacht verfügen.

Die ehrliche Zusammenfassung lautet, dass das internationale Regime weniger auf harter Durchsetzung beruht als auf sanfteren Werkzeugen. Es wirkt durch öffentliches Anprangern, indem es Verstöße öffentlich bloßstellt und den Ruf einer Regierung beschädigt; durch Konditionalität, indem es Hilfe oder Handel an besseres Verhalten knüpft; durch innerstaatliche Mobilisierung, indem es Aktivisten innerhalb eines Landes rechtlichen und moralischen Hebel verschafft; und, selten und selektiv, durch offene Intervention. Diese Werkzeuge können wirkungsvoll sein, aber sie sind ungleichmäßig, und sie versagen am verlässlichsten gerade gegenüber jenen Staaten, die am ehesten bereit sind, die Weltmeinung zu ignorieren.

Wenn Souveränität keine Ausrede mehr ist

Die Versäumnisse der 1990er Jahre, Ruanda vor allem, aber auch der parallele Zusammenbruch in Bosnien zwischen 1992 und 1995, als sich das Massaker an mehr als 8.000 bosnischen muslimischen Männern und Jungen in Srebrenica in einer vermeintlichen UN-Schutzzone abspielte, erzwangen eine harte Frage. Wenn eine Regierung ihr eigenes Volk abschlachtet, schützt ihre Souveränität sie wirklich vor Eingriffen von außen? Die traditionelle Antwort hatte ja gelautet, und die Toten in Kigali und Srebrenica waren der Preis dieser Antwort.

Die Reaktion war eine neue Doktrin, die auf dem UN-Weltgipfel 2005 förmlich gebilligt wurde, genannt die Schutzverantwortung, meist abgekürzt als R2P. Ihr Kernschritt bestand darin, die Souveränität selbst neu zu definieren. Unter R2P ist Souveränität kein absolutes Recht, in Ruhe gelassen zu werden, sondern eine bedingte Verantwortung. Ein Staat verdient sich den Schutz der Nichteinmischung, indem er seine eigenen Bürger vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schützt. Wenn ein Staat dies offenkundig versäumt oder selbst der Täter ist, geht die Verantwortung auf die internationale Gemeinschaft über, die mit diplomatischen, wirtschaftlichen und, als letztes Mittel, militärischen Mitteln handeln darf. Es war eine elegante Neufassung, und einen Augenblick lang schien es, als wären die Lehren der 1990er Jahre institutionalisiert worden.

Eine Doktrin, die nur funktioniert, wenn die Macht zustimmt

Die Bilanz seit 2005 zeigt, was geschieht, wenn ein edles Prinzip auf die Realitäten internationaler Macht trifft, und sie ist ernüchternd. R2P wurde in etwa gleichem Maße angerufen, blockiert und ignoriert, und welches dieser drei Ergebnisse eintritt, hing weit weniger von der Schwere der Gräueltat ab als von den Interessen der mächtigsten Staaten.

In Libyen rief der Sicherheitsrat 2011 ausdrücklich R2P an, um eine militärische Intervention gegen die Kräfte Muammar al-Gaddafis zu autorisieren, und es folgte ein Luftkrieg. Doch die Folgezeit, in der die Intervention vom Schutz der Zivilbevölkerung in Richtung Regimewechsel abglitt und das Land in anhaltendes Chaos stürzte, verleidete Russland und China die Doktrin zutiefst. Als Syrien in einen Massenmord abglitt, nutzten diese beiden Staaten ihr Veto im Sicherheitsrat, um jedes vergleichbare Vorgehen zu blockieren, und das Ergebnis waren Jahre von Gräueltaten, die zu stoppen sich die internationale Gemeinschaft als unfähig erwies. In Myanmar entfaltete sich die Kampagne des Militärs gegen die Rohingya, die eine wachsende Zahl von Rechtsgutachten als Völkermord bezeichnet hat, unter den Augen der Welt, während die R2P-Maschinerie faktisch gelähmt war. Die Doktrin kann mit anderen Worten ein Vorgehen nur dann autorisieren, wenn die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats es zulassen, und sie lassen es selektiv zu, nach ihren eigenen strategischen Kalkülen.

Diese Selektivität ist der Kern der umfassenderen Durchsetzungslücke. Die Menschenrechte werden im Prinzip nahezu universell bekräftigt, in Vertrag um Vertrag ratifiziert, in fast jedem diplomatischen Streit angerufen und werden doch in der Praxis ungleichmäßig und uneinheitlich durchgesetzt. Dieselbe Handlung kann in einem Land eine Intervention auslösen und in einem anderen völliges Schweigen.

Vier Arten, am ganzen Projekt zu zweifeln

Gerade weil die Kluft zwischen Prinzip und Praxis so groß ist, zieht das Menschenrechtsregime ernsthafte Kritik auf sich, die in vier breite Familien zerfällt. Die universalistische Kritik fragt, ob Rechte, die weitgehend von westlichen Staaten in der Mitte des zwanzigsten Jahrhunderts formuliert wurden, wirklich universell sind, oder ob sie der übrigen Welt die Werte einer Kultur unter einem neutral klingenden Etikett aufzwingen. Die Durchsetzungskritik, jene, die dieser Artikel betont hat, weist darauf hin, dass Rechte ohne verlässliche Durchsetzung auf Versprechen hinauslaufen, die missbräuchliche Regierungen gefahrlos ignorieren können. Die expansionistische Kritik sorgt sich, dass die stetige Vermehrung neuer Rechte den Begriff verwässert, sodass das Wort, wenn nahezu alles ein Recht ist, die Kraft verliert, die es braucht, um die grundlegendsten Ansprüche zu schützen. Und die realistische Kritik argumentiert, dass Staaten letztlich aus Interesse und Macht handeln, nicht aus moralischer Verpflichtung, sodass die Sprache der Menschenrechte vor allem als Werkzeug dient, das mächtige Staaten gegen ihre Rivalen einsetzen und stillschweigend beiseitelegen, wenn es sie selbst einschränkt.

Keine dieser Kritiken ist entscheidend, und die Verteidiger des Regimes haben auf jede eine Antwort. Doch zusammengenommen erklären sie, warum ein System, das nahezu jeder im Abstrakten befürwortet, in der Welt so uneinheitlich abschneidet. Der Wert, den Rahmen zu verstehen, liegt nicht darin, dass er einen die Menschenrechte bejubeln lässt. Er liegt darin, dass er einem die Werkzeuge an die Hand gibt, um eine reale Situation zu lesen, zu erkennen, welche Mechanismen gelten, zu sehen, wessen Interessen im Spiel sind, und vorherzusagen, oft mit deprimierender Genauigkeit, wie die internationale Reaktion tatsächlich ausfallen wird.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Das moderne Menschenrechtssystem wurde aus der Katastrophe erbaut, vor allem aus dem Holocaust, auf der Einsicht, dass es gescheitert war, die Rechte einzelnen Staaten zu überlassen; die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 benannte dreißig Artikel, die sowohl bürgerlich-politische als auch wirtschaftlich-soziale-kulturelle Rechte umspannten, band aber niemanden, bis die beiden Pakte von 1966 und ein Geflecht spezialisierter Konventionen über Folter, Frauen, Kinder und Flüchtlinge diesen Rechten Rechtskraft verliehen. Die Durchsetzung jedoch war dem Anspruch nie gewachsen: Sie ist auf Vertragsorgane, den UN-Menschenrechtsrat, den Internationalen Strafgerichtshof, regionale Gerichte und nationale Institutionen verteilt und stützt sich stark auf die sanften Werkzeuge des öffentlichen Anprangerns, der Konditionalität, der innerstaatlichen Mobilisierung und der selektiven Intervention. Die Doktrin der Schutzverantwortung, 2005 gebilligt und unmittelbar von den Versäumnissen in Ruanda und Bosnien motiviert, definierte Souveränität als bedingt durch den Schutz des eigenen Volkes durch einen Staat neu, doch ihre Bilanz (Intervention in Libyen, Lähmung in Syrien, Untätigkeit in Myanmar) zeigt, dass sie nur funktioniert, wenn sich die Interessen der Großmächte decken. Diese hartnäckige Kluft zwischen nahezu universeller Bekräftigung und ungleichmäßiger Durchsetzung ist das prägende Merkmal des Feldes, das Ziel von vier ernsthaften Kritiken (der universalistischen, der Durchsetzungs-, der expansionistischen und der realistischen), die zusammen erklären, warum die Menschenrechte zugleich eine der großen moralischen Errungenschaften des zwanzigsten Jahrhunderts und eines seiner frustrierendsten unvollendeten Projekte bleiben.