Die drei Gesichter der Macht: Wie du gelenkt wirst, ohne es zu merken

Zwischen 1996 und 2017 stellten amerikanische Ärzte in einem Spitzenjahr rund 245 Millionen Rezepte für opioidhaltige Schmerzmittel aus. Das ist beinahe eine Packung für jeden Erwachsenen im Land. Die Tabletten wurden verschrieben gegen Rückenschmerzen, nach zahnärztlichen Eingriffen, bei Sportverletzungen, gegen die gewöhnlichen Beschwerden gewöhnlicher Leben, und über einen langen Zeitraum behandelte fast niemand in einer Position der Autorität dies als nationalen Notstand. Ärzte glaubten, sie würden Schmerzen verantwortungsvoll behandeln. Patienten glaubten, sie würden ein Medikament einnehmen, das ihr Arzt für sicher befunden hatte. Aufsichtsbehörden sahen nichts, was ein dramatisches Eingreifen erfordert hätte. Als die Krise schließlich beim Namen genannt wurde, waren bereits Hunderttausende Amerikaner gestorben.

Was diese Geschichte so beunruhigend macht, ist nicht, dass ein paar schlechte Akteure die Regeln gebrochen hätten. Es ist, dass sich ein gewaltiges Geschehen mit der scheinbaren Zustimmung nahezu aller Beteiligten entfaltete und über Jahre hinweg fast keinen politischen Streit hervorrief. Wer verstehen will, wie das möglich ist, findet das schärfste verfügbare Werkzeug in einem schmalen Buch, das der britische politische Theoretiker Steven Lukes 1974 veröffentlichte, Power: A Radical View. Lukes argumentierte, Macht sei nicht eine einzige Sache, sondern drei, und ausgerechnet jene Art, die wir am besten erkennen, sei die, die am wenigsten bedeutet.

Das stille Argument, das eine ganze Debatte neu rahmte

Um zu erfassen, was Lukes tat, muss man wissen, wogegen er argumentierte. In der Mitte des zwanzigsten Jahrhunderts stammte die einflussreichste amerikanische Darstellung der Macht vom Politikwissenschaftler Robert Dahl, dessen Studie Who Governs? von 1961 untersuchte, wer die Stadt New Haven in Connecticut tatsächlich regierte. Dahl misstraute großen Behauptungen, eine verborgene Elite kontrolliere heimlich alles, denn solche Behauptungen waren schwer zu überprüfen. Also schlug er eine strenge, beobachtbare Definition vor. Macht ist in dieser Sicht die Fähigkeit, bestimmte, umkämpfte Entscheidungen zu gewinnen. Wenn Person A erreichen kann, dass Person B etwas tut, was B sonst nicht getan hätte, dann hat A Macht über B, und man kann es belegen, indem man beobachtet, wer sich durchsetzt, wenn Interessen offen aufeinanderprallen.

Dieser Maßstab war gerade deshalb attraktiv, weil er messbar war. Man konnte eine Entscheidung benennen, benennen, wer was wollte, den Wettstreit beobachten und den Sieger festhalten. Lukes sagte nicht, das sei falsch. Er sagte, es sei unvollständig. Es erfasste, in seinen Worten, nur ein Gesicht der Macht, und eine Debatte, die dort haltmachte, würde die bedeutsameren Weisen verfehlen, in denen Macht unser Leben formt. Sein Buch funktionierte so, dass es die stärkste Fassung der gegnerischen Sicht in sich aufnahm und dann zeigte, dass zwei weitere Gesichter jenseits ihrer Reichweite lagen.

Das erste Gesicht: Den offenen Wettstreit gewinnen

Das erste Gesicht der Macht ist jenes, das Dahl beschrieb, und es ist wirklich real. Dies ist die Entscheidungsmacht, die beobachtbare Fähigkeit, sich in einem bestimmten Streit durchzusetzen, in dem die Seiten bekannt sind und der Konflikt offen zutage liegt. Die Methode, sie zu untersuchen, ist im Prinzip unkompliziert. Man wählt eine konkrete Entscheidung, etwa ob eine Stadt eine Schnellstraße durch ein Viertel baut oder ob ein Parlament ein Gesetz verabschiedet. Man stellt fest, was jede Partei bevorzugte. Dann schaut man, wessen Präferenz gewann.

Das meiste, was wir als Politik erkennen, spielt sich auf dieser Ebene ab. Eine Lobbykampagne, die eine Regulierung zu Fall bringt, eine Abstimmung, die so und nicht anders ausgeht, eine Verhandlung, in der eine Seite mehr herausholt als die andere, all das sind Übungen des ersten Gesichts. In der Opioid-Geschichte zeigt sich das erste Gesicht im stetigen Strom der Siege, die Arzneimittelhersteller und ihre Verbündeten auf offener Bühne errangen. Sie finanzierten Forschung, pflegten Beziehungen zu Aufsichtsbehörden und ärztlichen Gremien und prägten die Regeln, die bestimmten, wie ihre Produkte vermarktet und verschrieben werden durften. Wenn eine Einschränkung vorgeschlagen und abgewehrt oder eine günstige Leitlinie übernommen wurde, dann war das Macht in ihrer schlichtesten, am leichtesten zählbaren Form. Das erste Gesicht erklärt, wie die Hersteller die Kämpfe gewannen, die tatsächlich stattfanden. Was es nicht erklären kann, ist, warum so wenige Kämpfe überhaupt stattfanden.

Das zweite Gesicht: Bestimmen, welche Kämpfe überhaupt geführt werden

1962 veröffentlichten die Politikwissenschaftler Peter Bachrach und Morton Baratz einen Aufsatz mit dem Titel "Two Faces of Power", der einen Riss in Dahls Rahmen schlug. Sie wiesen darauf hin, dass der wirksamste Einsatz von Macht oft gar keinen beobachtbaren Wettstreit hinterlässt, weil die Mächtigen die Dinge so arrangieren, dass bedrohliche Themen nie auf den Tisch kommen. Dies ist die Agendamacht, die Fähigkeit, bestimmte Fragen gänzlich von der politischen Tagesordnung fernzuhalten, sodass sie nie debattiert, nie abgestimmt und nie gegen einen entschieden werden.

Die entscheidende Einsicht ist, dass eine Abwesenheit eine Ausübung von Macht sein kann. Wenn eine Frage, die offenkundig Aufmerksamkeit verdient, verlässlich ignoriert wird, dann ist dieses Schweigen nicht neutral. Es ist ein Ergebnis, und irgendjemand profitiert davon. Bachrach und Baratz nannten die stille Steuerung der Agenda gerade deshalb das zweite Gesicht, weil sie über das wirkt, was nicht geschieht, statt über das, was geschieht. Sie aufzuspüren ist schwerer, als offene Wettstreite zu untersuchen, denn man kann nicht einfach eine Entscheidung beobachten und den Sieger festhalten. Stattdessen muss man vergleichen, was tatsächlich debattiert wurde, mit dem, was hätte debattiert werden können und wohl auch sollen, und dann fragen, warum die Lücke besteht.

Der Opioid-Fall ist beinahe ein Lehrbuchbeispiel. Während eines Großteils der Zeit von 1996 bis etwa 2010 fehlte die Frage einer Epidemie verschreibungspflichtiger Opioide systematisch in der ernsthaften bundespolitischen Diskussion. Die Daten zu steigenden Todesfällen durch Überdosierung existierten und häuften sich an, und doch tauchte die Angelegenheit selten als echte politische Frage auf, die eine Entscheidung verlangte. Dieses Fehlen von Entscheidungspunkten war kein Zufall der Unaufmerksamkeit. Es war selbst das Wirken von Macht, getragen davon, dass Opioide als die verantwortungsvolle Behandlung untertherapierter Schmerzen gerahmt wurden, von der institutionellen Glaubwürdigkeit, die dieser Rahmung geliehen wurde, und davon, dass keine organisierte Kraft das Thema auf die Agenda drängte. Nichts musste niedergestimmt werden, weil nichts zur Abstimmung gelangte.

Das dritte Gesicht: Formen, was Menschen überhaupt wollen

Lukes' eigener besonderer Beitrag war ein drittes Gesicht, und es ist jenes, das seinem Buch seine Schärfe verleiht. Über das Gewinnen offener Wettstreite und über die Kontrolle der Agenda hinaus wirkt Macht am grundlegendsten, indem sie formt, was Menschen zu wollen beginnen. Wenn man die Wünsche, Überzeugungen und das Gefühl dafür, was normal ist, eines Menschen beeinflussen kann, dann muss man ihn nie in einem Wettstreit besiegen, weil er nie die Präferenz ausbildet, die ein Wettstreit voraussetzen würde. Dies ist die präferenzformende Macht, die Fähigkeit, Fügsamkeit zu sichern, indem man Wahrnehmungen und Wünsche so knetet, dass Konflikt gar nicht erst entsteht.

Die ersten beiden Gesichter setzen beide einen Interessenkonflikt voraus, der zumindest latent vorhanden ist. Jemand will etwas, ein anderer blockiert es, und die Frage ist, wer sich durchsetzt oder ob die blockierte Partei das Thema überhaupt zur Sprache bringen darf. Das dritte Gesicht reicht tiefer. Es fragt, wie eine Anordnung so natürlich, so offensichtlich richtig erscheinen kann, dass die durch sie Benachteiligten sie aktiv gutheißen. In der Opioid-Geschichte ist dies das über Jahre gewachsene, echte und weit verbreitete Überzeugtsein, bei Ärzten wie Patienten gleichermaßen, dass diese Medikamente eine sichere und angemessene Antwort auf alltägliche Schmerzen seien und dass die Sorge vor Abhängigkeit selbst eine Art Grausamkeit gegenüber leidenden Menschen darstelle. Wenn Patienten nach den Tabletten verlangten und Ärzte das Gefühl hatten, gute Medizin zu betreiben, indem sie sie verschrieben, musste niemand gezwungen werden. Die maßgeblichen Präferenzen waren bereits geformt worden. Das ist das dritte Gesicht bei der Arbeit, und es ist der Grund, warum die Krise so groß werden konnte mit so wenig Widerstand.

Warum das tiefste Gesicht am schwersten zu beweisen ist

Im dritten Gesicht steckt eine ehrliche Schwierigkeit, und Lukes verbarg sie nicht. Um zu behaupten, die Präferenzen eines Menschen seien gegen seine eigenen Interessen geformt worden, muss man sagen können, worin seine wahren Interessen bestehen, auf einer Grundlage, die unabhängig davon ist, was er gegenwärtig zu wollen angibt. Sonst bricht das Argument in eine Tautologie zusammen, in der jede Präferenz, die man missbilligt, kurzerhand zur Manipulation umetikettiert wird. Macht des dritten Gesichts aufzuspüren erfordert daher den Vergleich der beobachteten Präferenzen eines Menschen mit einer Darstellung seiner wahren Interessen, die der Analytiker auf unabhängigem Grund verteidigen kann, und diese Anforderung ist sowohl methodisch anspruchsvoll als auch politisch umstritten.

Der Einwand ist ernst. Wer ist der Analytiker, dass er sagen dürfte, Menschen wollten nicht wirklich, was sie zu wollen angeben? Die Sorge ist, dass das dritte Gesicht Intellektuellen einen Freibrief verschafft, die geäußerten Wünsche gewöhnlicher Menschen im Namen von Interessen zu übergehen, die diese Menschen angeblich haben, aber nicht sehen können. Lukes akzeptierte, dass dies das dritte Gesicht zum schwierigsten und strittigsten Teil seines Rahmens machte. Er hielt die Schwierigkeit nicht für einen Grund, es aufzugeben, denn einige der folgenreichsten Wirkungen von Macht entfalten sich tatsächlich auf dieser Ebene, doch er war sich im Klaren, dass Behauptungen darüber eine schwerere Beweislast tragen als Behauptungen über die ersten beiden Gesichter. Das ist kein Mangel, den man verstecken sollte. Es ist ein realer geistiger Preis, den jeder sorgfältige Gebrauch der Idee zahlen muss.

Das Gesicht an die Frage anpassen

Ein wichtiger Punkt, der leicht übersehen wird, ist, dass die drei Gesichter keine Konkurrenten sind, unter denen eine richtige Antwort zu wählen wäre. Sie sind verschiedene Werkzeuge für verschiedene Fragen, und jedes verlangt seine eigene Art von Belegen. Wenn man viele gewöhnliche Gesetzgebungskämpfe untersucht, dann werden einem das erste Gesicht und seine Methode, umkämpfte Entscheidungen nachzuzeichnen, in der Regel gut dienen. Wenn das Rätsel darin besteht, warum ein offensichtliches Thema nie angegangen wird, dann ist das Fehlen einer Entscheidung dein Hinweis, und das zweite Gesicht weist dich an, die Agenda und die Kräfte zu untersuchen, die sie bewachen. Wenn das Rätsel darin besteht, warum eine Anordnung, die Menschen schadet, trotzdem von denen akzeptiert wird, denen sie schadet, dann sind das dritte Gesicht und sein schwieriger Vergleich von Präferenzen mit Interessen die einschlägige Linse.

Dies ist auch der Grund, warum der Rahmen integrativ ist und kein Ersatz. Lukes argumentierte nicht, das erste Gesicht sei eine Illusion, die man verwerfen müsse. Das erste Gesicht ist real und wichtig, und das meiste der alltäglichen Politik wird dort ausgetragen. Sein Punkt war, dass das zweite und das dritte Gesicht es ergänzen, indem sie Dimensionen der Macht erfassen, die eine entscheidungsfokussierte Methode nicht sehen kann, statt den Wert der Untersuchung offener Wettstreite umzustoßen. Gemeinsam auf den Opioid-Fall angewandt, bringen die drei Gesichter eine Analyse hervor, die kein einzelnes Gesicht erreichen könnte. Das erste erfasst die Lobby- und Regulierungssiege, das zweite die lange Unterdrückung des Themas von der nationalen Agenda, und das dritte die Heranbildung der Überzeugungen, die das ganze Gefüge wie gute Medizin wirken ließen. Andere Denker haben die Analyse des dritten Gesichts noch weitergetrieben, mit Pierre Bourdieu über symbolische Macht und Michel Foucault über die produktive Macht des Diskurses, doch diese Erweiterungen gehören zum fortgeschritteneren Studium und müssen hier nicht entschieden werden.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Steven Lukes argumentierte 1974, Macht habe drei Gesichter statt nur eines. Das erste Gesicht, entnommen aus Robert Dahls Studie zur Entscheidungsfindung, ist die beobachtbare Fähigkeit, bestimmte offene Wettstreite zu gewinnen, und es wird gemessen, indem man Entscheidungen, Präferenzen und Sieger bestimmt. Das zweite Gesicht, von Bachrach und Baratz 1962 benannt, ist die Agendasetzung, die Macht, bedrohliche Themen vom Tisch fernzuhalten, sodass nie ein Wettstreit zustande kommt, aufgespürt durch den Vergleich dessen, was debattiert wurde, mit dem, was hätte debattiert werden können. Das dritte Gesicht, Lukes' eigener Beitrag, ist die Präferenzformung, die tiefste und umstrittenste Form, in der Macht knetet, was Menschen wollen, sodass sie nie eine gegenläufige Präferenz ausbilden, und die sich nur behaupten lässt, wenn man eine unabhängige Darstellung der wahren Interessen der Menschen verteidigt. Jedes Gesicht verlangt seine eigenen Belege und beantwortet eine andere Frage, und der Rahmen ist integrativ und nicht ein Ersatz des ersten durch die anderen. Die amerikanische Krise verschreibungspflichtiger Opioide veranschaulicht alle drei auf einmal: offene Lobby- und Regulierungssiege, die jahrelange Unterdrückung der Epidemie von der bundespolitischen Agenda und die herangebildete Überzeugung, die Tabletten seien schlicht verantwortungsvolle Versorgung, was gemeinsam einen ungeheuren Schaden mit der scheinbaren Zustimmung nahezu aller Betroffenen sich entfalten ließ.