Die Politik von Einwanderung und Grenzen

Im langen Sommer 2015 stiegen Hunderttausende Menschen aus überfüllten Booten an die Strände griechischer Inseln wie Lesbos und Kos, viele von ihnen auf der Flucht vor dem Krieg in Syrien. Von dort zogen sie zu Fuß nach Norden durch den Balkan, entlang von Bahnlinien und Autobahnrändern, in Richtung Deutschland und Schweden. Innerhalb weniger Monate war das sorgfältig konstruierte Asylsystem der Europäischen Union, das auf der Annahme beruhte, dass Ankommende im ersten erreichten Land registriert würden, unter einer Zahl von Menschen zusammengebrochen, für die es nie ausgelegt war. In Ungarn wurden Grenzzäune errichtet, Fähren und Züge wurden gestoppt, und die nationalen Regierungen warfen sich gegenseitig vor, wer für wen zuständig sein sollte.

Die institutionellen und politischen Nachbeben jenes Jahres haben die europäische Politik seither geprägt, und sie legen eine Frage offen, die unter fast jedem modernen Staat liegt. Wer hat das Recht einzureisen, zu bleiben und letztlich dazuzugehören? Grenzen sind nicht bloß Linien auf einer Karte; sie sind der institutionelle Rand politischer Zugehörigkeit, an dem Souveränität, individuelle Rechte und demokratischer Wettbewerb aufeinanderprallen. Dieser Artikel arbeitet sich durch die Mechanik hinter diesem Zusammenprall: wie Staatsbürgerschaft zugewiesen wird, wie Staaten die Menschen einordnen, die einwandern wollen, welche internationalen Regeln Flüchtlinge schützen und warum die Einwanderungspolitik von einer reichen Demokratie zur nächsten so unterschiedlich aussieht.

Zwei uralte Regeln dafür, wer als Staatsbürger zählt

Bevor ein Staat über Einwanderung streiten kann, muss er eine grundlegendere Frage beantworten: Wie wird ein Mensch überhaupt zum Mitglied? Moderne Staaten lösen dies durch zwei zentrale Rechtsordnungen, und der Gegensatz zwischen ihnen reicht überraschend tief. Die erste ist das jus soli, lateinisch für „Recht des Bodens", nach dem die Staatsbürgerschaft jedem gewährt wird, der auf dem Staatsgebiet geboren wird, unabhängig vom Status seiner Eltern. Diese Regel dominiert die westliche Hemisphäre, wo nahezu jedes Land in Nord- und Südamerika eine automatische Geburtsstaatsbürgerschaft gewährt. Die zweite ist das jus sanguinis, „Recht des Blutes", nach dem die Staatsbürgerschaft von den Eltern vererbt wird, ungeachtet des Geburtsorts. Diese Regel dominiert Europa, Asien und Afrika, wo die rechtliche Staatsangehörigkeit eines Kindes typischerweise der Staatsangehörigkeit der Mutter oder des Vaters folgt und nicht dem Ort des Krankenhauses.

In der Praxis läuft fast kein Staat allein nach einem Prinzip. Die meisten modernen Länder betreiben gemischte Ordnungen, die beide kombinieren, indem sie abstammungsbasierte Regeln über territoriale legen oder das territoriale Geburtsrecht an Bedingungen wie den rechtmäßigen Aufenthalt eines Elternteils knüpfen. Deutschland, lange ein Musterbeispiel eines jus sanguinis-Landes, reformierte sein Recht im Jahr 2000, um einigen auf deutschem Boden geborenen Kindern lang ansässiger ausländischer Eltern die Staatsbürgerschaft zu gewähren, was zeigt, wie selbst die stärksten Abstammungstraditionen aufgeweicht sind. Festzuhalten ist, dass es keinen neutralen, vorgegebenen Weg gibt, Staatsbürgerschaft zuzuweisen. Jeder Staat hat eine Regel gewählt, und diese Entscheidungen verschlüsseln unterschiedliche Vorstellungen davon, was eine politische Gemeinschaft im Grunde ist.

Die politische Ökonomie, die im Geburtsrecht verborgen liegt

Warum landeten Amerika beim Boden und Europa beim Blut? Das Muster ist kein Zufall juristischer Formulierung, sondern ein Spiegel dessen, wie diese Gesellschaften aufgebaut wurden. Die starken jus soli-Traditionen der westlichen Hemisphäre sind mit Siedlerkolonialstaaten verbunden, mit Ländern, die durch das Aufnehmen von Einwanderungswellen wuchsen und einen Mechanismus brauchten, um die Kinder der Neuankömmlinge unmittelbar in die Bürgerschaft einzugliedern. Jedem auf dem Staatsgebiet Geborenen die Staatsbürgerschaft zu gewähren war eine effiziente Art, aus vielfältigen Ankömmlingen eine Bevölkerung zu schaffen, und es fasste Zugehörigkeit als etwas auf, das jedem offensteht, der auf dem Land Wurzeln schlägt.

Die jus sanguinis-Traditionen Europas hingegen sind mit Nationalstaaten verbunden, die um eine ethnische und kulturelle Identität organisiert sind, die der Masseneinwanderung vorausging. Wenn ein Staat sich selbst als politischen Ausdruck eines bestimmten Volkes mit gemeinsamer Sprache, Abstammung und Geschichte versteht, folgt das Erben der Staatsbürgerschaft durch Abstammung ganz natürlich; Zugehörigkeit ergibt sich daraus, wer deine Eltern sind, und nicht daraus, wo du zufällig geboren wurdest. Das sind keine bloß historischen Kuriositäten. Aktuelle Debatten über das Geburtsrecht, darunter jüngste Bemühungen in den Vereinigten Staaten, die durch den Vierzehnten Verfassungszusatz gewährte automatische Staatsbürgerschaft einzuschränken, sind Auseinandersetzungen darüber, welche dieser beiden Visionen gelten soll. Das Geburtsrecht anzugreifen heißt, ein bodenbasiertes Gemeinwesen in Richtung eines blutbasierten zu drängen, und die in diesem Wandel eingelagerten Entscheidungen darüber, wer dazugehört und zu welchen Bedingungen, sind genau das, was die Frage so aufgeladen macht.

Die Menschen einordnen, die hineinwollen

Die Staatsbürgerschaft ist der Endpunkt; die Einwanderungspolitik regelt den Weg dorthin. Moderne Einwanderungssysteme in großen Aufnahmeländern neigen dazu, die Zulassungen um fünf große Kategorien herum zu organisieren, jede mit eigenen Zulassungskriterien, politischen Interessengruppen und wiederkehrenden Debatten. Die erste ist die Familienzusammenführung, die es Staatsbürgern und Ansässigen erlaubt, enge Verwandte zu holen, und die den größten Kanal legaler Einwanderung in die Vereinigten Staaten bildet. Die zweite ist die beschäftigungsbasierte Zulassung, die Einwanderer nach ihren Fähigkeiten, ihrer Ausbildung oder Stellenangeboten auswählt und die Wirtschaftsinteressen und hochqualifizierte Branchen anspricht. Die dritte ist die humanitäre Zulassung, die Flüchtlinge und Asylsuchende auf der Flucht vor Verfolgung umfasst, eine Kategorie, die durch internationales Recht und nicht allein durch innerstaatliche Präferenzen geregelt wird.

Die vierte ist die Diversitätszulassung, beispielhaft durch die Diversity-Visa-Lotterie der Vereinigten Staaten, die gezielt Menschen aus Ländern aufnimmt, die in anderen Strömen unterrepräsentiert sind. Die fünfte ist die irreguläre Einwanderung, die Menschen, die außerhalb der legalen Kanäle einreisen oder bleiben, eine Kategorie, die durch ihre Illegalität definiert ist und dennoch enorme Folgen für Politik und Arbeitsmärkte hat. Diese Kategorien sind von Bedeutung, weil sie die Einwanderungsdebatte in getrennte Interessengruppen zersplittern, die selten zueinanderpassen. Arbeitgeber, die sich für mehr Arbeitsvisa einsetzen, Familien, die auf eine schnellere Zusammenführung drängen, Flüchtlingsanwälte, die humanitäre Verpflichtung anführen, und Wähler, die sich um irreguläre Ankünfte sorgen, streiten nicht über dieselbe Sache, was einer der Gründe ist, warum sich eine umfassende Reform so schwer zusammenfügen lässt.

Das Regelwerk, das Flüchtlinge schützt

Unter diesen Kategorien ist der humanitäre Strom der einzige, der wesentlich durch verbindliches internationales Recht geregelt wird, und dieses Recht wurde aus einer Katastrophe geschmiedet. Nachdem der Zweite Weltkrieg Millionen Menschen quer durch Europa vertrieben hatte, verhandelten die Staaten die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, die einen Flüchtling als eine Person mit einer begründeten Furcht vor Verfolgung aus Gründen wie Rasse, Religion, Nationalität, politischer Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe definiert. Die Konvention war ursprünglich auf Ereignisse in Europa vor 1951 beschränkt, doch das Protokoll von 1967 räumte diese geografischen und zeitlichen Beschränkungen aus und machte das Regelwerk weltweit gültig.

Der Eckpfeiler des Systems ist der Grundsatz des Non-Refoulement, der es Staaten verbietet, Menschen in ein Gebiet zurückzuführen, in dem sie Verfolgung oder schwere Schäden erleiden würden. Das ist die Regel, die dem Regelwerk Zähne verleiht, denn sie schränkt ein, was selbst ein souveräner Staat an seiner eigenen Grenze rechtmäßig tun darf. Die Aufsicht über das Gefüge führt der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, das UNHCR, das institutionelle Kapazitäten bereitstellt, den Schutz koordiniert und Aufnahmestaaten unterstützt. Im Jahr 2023 standen weltweit rund 35 Millionen Flüchtlinge unter dem Schutz dieses Regelwerks. Das System ruht auf einer Spannung, die nie aufgelöst wurde: Staaten hüten eifersüchtig ihr souveränes Recht, zu kontrollieren, wer einreist, und doch haben sie sich durch Vertrag verpflichtet, eine bestimmte Gruppe von Menschen aufzunehmen und zu schützen, die auf der Suche nach Sicherheit ankommt.

Von der Grenze zu einer Entscheidung

Das Flüchtlingsregelwerk wird durch das Asylverfahren zu gelebter Erfahrung, einer strukturierten Reihe von Verwaltungsverfahren, die das Schicksal eines Einzelnen bestimmen. Eine Person beantragt das Asyl typischerweise an einer Grenze oder beim Betreten des Staatsgebiets eines Landes und erklärt eine Furcht vor Rückkehr. Der Staat untersucht und entscheidet daraufhin den Antrag und stellt fest, ob der Antragsteller der rechtlichen Definition eines Flüchtlings entspricht. Wer anerkannt wird, erhält einen rechtmäßigen Aufenthalt und, in den meisten Systemen, das Recht zu arbeiten und ein Leben aufzubauen. Wer abgelehnt wird, sieht sich typischerweise einer Abschiebung gegenüber, auch wenn Rechtsmittel und humanitäre Ausnahmen dieses Ergebnis verkomplizieren können.

Diese Verfahren unterscheiden sich erheblich zwischen den Rechtsordnungen, im geforderten Beweismaß, in der Geschwindigkeit der Entscheidung, in den Bedingungen, unter denen Antragsteller warten, und in den während des Verfahrens gewährten Rechten, was bedeutet, dass ein identischer Antrag in einem Land Erfolg haben und in einem anderen scheitern kann. Das Ausmaß der zugrunde liegenden Not ist erschütternd. Im Jahr 2023 waren weltweit etwa 110 Millionen Menschen gewaltsam vertrieben, die höchste je verzeichnete Zahl. Diese Gesamtzahl umfasst rund 35 Millionen Flüchtlinge, die eine internationale Grenze überschritten haben, und rund 60 Millionen Binnenvertriebene, die innerhalb der Grenzen ihres eigenen Landes geflohen sind. Zu den wichtigsten Herkunftsländern zählen Syrien, Afghanistan, Venezuela, die Ukraine und der Sudan. Zu den wichtigsten Aufnahmeländern gehören, entgegen der verbreiteten Annahme, dass wohlhabende westliche Staaten die schwerste Last tragen, die Türkei, der Iran, Pakistan, Deutschland und der Libanon, wobei ein Großteil der Last auf Staaten fällt, die an die Krisen selbst angrenzen.

Warum jede reiche Demokratie anders ringt

Warum sieht bei gleichen internationalen Regeln die Einwanderungspolitik von einer wohlhabenden Demokratie zur nächsten so unterschiedlich aus? Die Spannweite ist scharf und aufschlussreich. In den Vereinigten Staaten wurde die Politik seit den 2000er Jahren von wiederholten Misserfolgen beim Verabschieden einer umfassenden Reform beherrscht, sodass das System eingefroren blieb und sich die Debatte auf irreguläre Einwanderung und Grenzdurchsetzung konzentrierte. In der Europäischen Union wurde die Politik durch die eingangs beschriebene Krise von 2015 umgebaut, die den Konsens hinter gemeinsamen Asylregeln zerbrach. Zentral für diesen Bruch war die Dublin-Verordnung, die EU-Regel, die die Zuständigkeit für einen Asylantrag dem ersten Mitgliedstaat zuweist, in den eine Person einreist, was enormen und ungleichen Druck auf Grenzländer wie Griechenland und Italien legte und was der Ansturm von 2015 faktisch überforderte.

Die Einwanderungspolitik des Vereinigten Königreichs wurde von seiner Neuausrichtung nach dem Brexit beherrscht, da das Ende der Freizügigkeit aus der EU eine vollständige Neugestaltung dessen erzwang, wer einreisen darf und zu welchen Bedingungen. Australien hält an einer aggressiven Politik der Bearbeitung im Ausland fest, indem es auf dem Seeweg Ankommende abfängt und sie in Einrichtungen in Drittländer schickt, ein Modell, das Ankünfte zu erheblichen Kosten für die ihm Unterworfenen abschreckt. Kanada plante, beinahe einzigartig, eine groß angelegte Einwanderung mit breiter inländischer Zustimmung und behandelte eine hohe Aufnahme als wirtschaftliche und demografische Strategie statt als Bedrohung. Diese Abweichungen sind nicht zufällig; sie spiegeln unterschiedliche Geografien, Geschichten und die Struktur des inländischen demokratischen Wettbewerbs wider, denn Einwanderung ist eine der wenigen Fragen, die die Wählerschaft selbst umgestalten kann.

Worum es bei den Auseinandersetzungen wirklich geht

Unter der politischen Mechanik liegt eine Handvoll dauerhafter Debatten. Die erste betrifft das Geburtsrecht, das jus soli-Prinzip, das nun in den Vereinigten Staaten politisch angegriffen wird, wo seine Einschränkung einen tiefgreifenden Wandel in der Bedeutung amerikanischer Zugehörigkeit markieren würde. Die zweite betrifft die doppelte Staatsbürgerschaft, bei der sich der globale Trend hin zu größerer Akzeptanz bewegt hat, da Staaten zunehmend damit zurechtkommen, dass Menschen mehr als eine Staatsangehörigkeit besitzen, eine Umkehr des älteren Beharrens auf ausschließlicher Loyalität. Die dritte ist die Integrationsfrage, die lange Auseinandersetzung darüber, wie und wie erfolgreich Neuankömmlinge Teil der Gesellschaften werden, in die sie eintreten.

Durch all dies zieht sich die Ökonomie, bei der die Belege maßvoller sind als die Rhetorik. Die Forschung stellt im Allgemeinen fest, dass Einwanderung für aufnehmende Volkswirtschaften bescheidene Gesamtgewinne erzeugt, die Produktion ausweitet und Arbeitsbedarf deckt, zugleich aber reale Verteilungsfolgen hervorbringt, die sich am gering qualifizierten Ende des Arbeitsmarktes ballen, wo einheimische Arbeitnehmer und frühere Einwanderer am unmittelbarsten mit den Neuankömmlingen konkurrieren. Ehrlichkeit verlangt, beide Hälften dieses Befunds zugleich festzuhalten, denn der Gesamtnutzen ist real und die örtlichen Kosten sind ebenfalls real, und ein Großteil des Konflikts rührt daher, dass die Gewinne und die Kosten bei verschiedenen Menschen landen. Was die Einwanderung letztlich von anderen Rechtsansprüchen unterscheidet, ist ihr Gegenstand: Sie ist der eine politische Kampf, der sich darum dreht, wer überhaupt Mitglied einer bestehenden Gemeinschaft werden kann, mit Folgen, die durch den demokratischen Wettbewerb in jedem großen Aufnahmeland nachhallen.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Die Staatsbürgerschaft wird durch zwei althergebrachte Ordnungen zugewiesen, das jus soli (Geburt auf dem Staatsgebiet, vorherrschend in Amerika und an den siedlerkolonialen Nationenbau gebunden) und das jus sanguinis (Abstammung von den Eltern, vorherrschend in Europa, Asien und Afrika und an die ethnisch-kulturelle Nationalität gebunden), wobei die meisten Staaten beide vermischen und die heutigen Kämpfe um das Geburtsrecht auf Auseinandersetzungen darüber hinauslaufen, welche Vision sich durchsetzen soll; die Einwanderungspolitik ordnet die Ankommenden dann in fünf Kategorien ein (Familienzusammenführung, beschäftigungsbasiert, humanitär, Diversität und irregulär), während allein der humanitäre Strom durch internationales Recht gebunden ist, das auf der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, ihrem Protokoll von 1967, dem Grundsatz des Non-Refoulement und dem UNHCR aufbaut; im Jahr 2023 waren rund 110 Millionen Menschen vertrieben (die höchste je verzeichnete Zahl), darunter etwa 35 Millionen Flüchtlinge und 60 Millionen Binnenvertriebene, wobei die schwersten Aufnahmelasten auf die Türkei, den Iran, Pakistan, Deutschland und den Libanon und nicht auf die wohlhabendsten Staaten fallen; und die Politik weicht scharf voneinander ab, von der eingefrorenen US-Reform über den Dublin-Zusammenbruch der EU nach 2015, das Großbritannien nach dem Brexit, die australische Bearbeitung im Ausland bis zur geplanten hohen Aufnahme Kanadas, all dies angetrieben von bescheidenen wirtschaftlichen Gesamtgewinnen neben echten Verteilungskosten und von der zugrunde liegenden Wahrheit, dass die Einwanderung, einzigartig unter den Rechtsansprüchen, ein Ringen darum ist, wer dazugehören darf.