Die Legitimitätskrise: Warum das Vertrauen in die Polizei zerbricht

In der Nacht des 9. August 2014 lag ein Teenager namens Michael Brown etwa vier Stunden lang tot mitten auf dem Canfield Drive in Ferguson, Missouri, bevor sein Körper weggebracht wurde. Das Bild dieses Körpers, unbedeckt in der Augusthitze, während sich Nachbarn hinter dem Absperrband der Polizei versammelten, wurde zu einer der folgenreichsten Fotografien der jüngeren Vergangenheit. Wenige Wochen zuvor, auf einem Bürgersteig in Staten Island, hatte ein Mann namens Eric Garner elfmal die Worte „I can't breathe" wiederholt, während Beamte ihn zu Boden drückten. Dort starb er, und die Handyaufnahme verbreitete sich innerhalb von Tagen über das ganze Land.

Statistisch betrachtet war keines der beiden Ereignisse ungewöhnlich. Die Polizei in den Vereinigten Staaten tötet jährlich etwa tausend Menschen, und sie tut dies, solange irgendjemand verlässlich Buch darüber führt. Was den Sommer 2014 anders machte, waren nicht die Todesfälle selbst, sondern die Reaktion auf sie, die die anhaltendste Welle öffentlicher Aufmerksamkeit für die amerikanische Polizei seit den städtischen Aufständen der 1960er Jahre auslöste. Um zu verstehen, warum eine vertraute Institution für so viele Menschen plötzlich illegitim wirkte, hilft es, mit einer trügerisch einfachen empirischen Frage zu beginnen, die Soziologen seit einem halben Jahrhundert untersuchen: Was tut die Polizei eigentlich den ganzen Tag?

Die überraschende Wahrheit darüber, wie Beamte ihre Tage verbringen

Das populäre Bild der Polizeiarbeit, durch Jahrzehnte des Fernsehens verstärkt, ist das der Verbrechensbekämpfung: die Verfolgung, die Festnahme, das Verhör, der gelöste Fall. Die empirische Realität ist weit weniger filmreif und weit interessanter. Beginnend mit dem Soziologen Egon Bittner in den 1960er Jahren und fortgesetzt über Jahrzehnte ethnografischer Beobachtung und quantitativer Zeitverwendungsstudien haben Forscher immer wieder festgestellt, dass die direkte Verbrechensbekämpfung nur einen geringen Anteil der gesamten Polizeizeit ausmacht.

Der größte Teil einer Schicht entfällt auf anderes. Ein großer Anteil entfällt auf das, was Wissenschaftler Ordnungsarbeit nennen, also den Umgang mit Streitigkeiten, Ruhestörungen, Lärmbeschwerden und den geringfügigen Reibungen des öffentlichen Lebens, die womöglich gar kein Gesetz verletzen. Ein erheblicher Teil geht in die Verkehrsüberwachung. Vieles vom Rest wird von Sozialarbeit verschlungen, die fast wie selbstverständlich an die Polizei abgewandert ist, darunter Einsätze bei psychischen Krisen, Nachschauen nach dem Wohlergehen älterer Menschen, Obdachlosigkeit, Trunkenheit und häusliche Situationen, die eher traurig als kriminell sind. Der Rest verschwindet in Berichten und Papierkram. Bittners berühmte Formulierung erfasste das zugrunde liegende Muster: Die Polizei ist jene Stelle, die eine Gesellschaft ruft, wenn etwas geschieht, das nicht geschehen sollte und gegen das jetzt besser jemand etwas unternimmt. Diese Beschreibung hat wenig mit schweren Straftaten zu tun und fast alles mit der Bewältigung der unvorhersehbaren Beschaffenheit des Alltags.

Gebaut für eine Aufgabe, die sie meist gar nicht haben

Hier wandelt sich die Analyse von der Kuriosität zur Konsequenz, denn in diesem Befund zur Zeitverwendung verbirgt sich ein tiefes strukturelles Problem. Die amerikanische Polizei ist für den verbrechensbekämpfenden Teil ihrer Arbeit ausgerüstet. Ihre Ausbildung, ihre Waffen, ihre rechtliche Befugnis und das politische Mandat, das sie ermächtigt, sind allesamt auf die gefährlichen, konfrontativen Begegnungen ausgerichtet, die den kleinsten Ausschnitt dessen ausmachen, was sie tatsächlich tut. Der weit größere Anteil ihrer Tätigkeit, die Ordnungsarbeit und Sozialarbeit, wird von all dieser Ausrüstung viel weniger unmittelbar erfasst.

Dieses strukturelle Missverhältnis gehört zu den folgenreichsten Tatsachen der heutigen Institution. Wenn das wichtigste Werkzeug, das ein Beamter trägt, die Fähigkeit zum Zwang ist, und die wichtigste Situation, der ein Beamter begegnet, ein Mensch in Not statt ein Mensch beim Begehen einer Straftat, dann können Werkzeug und Situation mit tragischen Folgen auseinanderfallen. Ein psychischer Notfall, dem mit gezogener Waffe begegnet wird, ein Obdachloser, der mit der Drohung einer Festnahme weitergeschickt wird, eine alltägliche Verkehrskontrolle, die in Gewalt eskaliert: Das sind keine exotischen Fehlschläge, sondern vorhersehbare Folgen davon, eine auf Zwang ausgelegte Institution mit Arbeit zu betrauen, die Zwang nicht löst. Das Missverhältnis entschuldigt keine einzelne Tragödie, aber es verortet viele von ihnen in etwas Größerem als in einzelnen schlechten Akteuren.

Als eine vertraute Institution plötzlich illegitim wirkte

Ferguson und Staten Island detonierten 2014 vor diesem Hintergrund. Die Proteste, die monatelange landesweite Berichterstattung und der Aufstieg einer Bewegung, die sich unter dem Banner von Black Lives Matter organisierte, verwandelten ein schwelendes strukturelles Problem in eine akute Legitimitätskrise. Legitimität im soziologischen Sinne ist nicht dasselbe wie Legalität. Eine Institution ist legitim, wenn die ihr unterworfenen Menschen ihre Autorität als rechtmäßig anerkennen und eine innere Verpflichtung zum Gehorsam empfinden, statt bloß aus Angst vor Strafe zu folgen. Die Polizei ist auf diese freiwillige Fügsamkeit weit mehr angewiesen, als ihre Kritiker oder Befürworter gewöhnlich zugeben, denn keine Macht der Welt ist groß genug, um eine Bevölkerung zu zwingen, die ihre Zustimmung entzogen hat.

Was 2014 offenbarte, war, dass für einen erheblichen Teil der Öffentlichkeit, besonders für schwarze Amerikaner, diese Zustimmung dünn geworden war. Die Krise löste sich nicht auf. Sechs Jahre später, am 25. Mai 2020, erzeugte die Tötung von George Floyd durch einen Polizisten aus Minneapolis, der ihm mehr als neun Minuten lang auf dem Nacken kniete und die abermals auf Video festgehalten wurde, was die Forschungsliteratur heute als die größte Welle von Straßenprotesten in der dokumentierten amerikanischen Geschichte behandelt, mit Demonstrationen in Tausenden von Städten und Gemeinden. Ein Problem, das 2014 nach einer vorübergehenden Kontroverse hätte aussehen können, hatte sich zur prägenden institutionellen Frage des Jahrzehnts verhärtet.

Was tatsächlich das Vertrauen der Menschen gewinnt

Wenn Legitimität das Problem ist, weisen die Forschungen von Tom Tyler und Lawrence Sherman auf eine bemerkenswerte und einigermaßen hoffnungsvolle Antwort über ihre Quelle hin. Ihre Arbeit zur prozeduralen Gerechtigkeit zeigt, dass die Legitimität der Polizei in erster Linie durch empfundene Verfahrensfairness getragen wird, also dadurch, ob die Menschen das Gefühl haben, während einer Begegnung fair behandelt worden zu sein, und nicht durch deren Ergebnis. Menschen, die einen Strafzettel oder gar eine Festnahme erhalten, werden die Polizei oft weiterhin als legitim ansehen, sofern sie das Verfahren als fair empfinden. Menschen, die das Verfahren als unfair empfinden, ziehen ihr Vertrauen selbst dann zurück, wenn das Ergebnis zu ihren Gunsten ausfiel. Wie die Polizei handelt, ist mit anderen Worten für die Legitimität wichtiger als das, was die Polizei erreicht.

Das Modell zerlegt die empfundene Fairness in vier Komponenten, von denen jede empirisch unterscheidbar ist und jede unabhängig zur Legitimität beiträgt. Die erste ist die Stimme, das Gefühl, dass eine Person ihre Seite darlegen durfte und dass ihre Schilderung tatsächlich gehört wurde, bevor eine Entscheidung getroffen wurde. Die zweite ist die Neutralität, die Wahrnehmung, dass der Beamte Regeln konsequent und ohne Voreingenommenheit anwandte, statt aus Vorurteil oder Laune zu handeln. Die dritte ist der Respekt, die Erfahrung, mit grundlegender Würde statt mit Verachtung behandelt zu werden. Die vierte ist die Vertrauenswürdigkeit, der Glaube, dass die Beweggründe des Beamten aufrichtig und wohlwollend waren statt feindselig. Die praktische Folgerung ist wichtig und leicht zu übersehen: Da dies Merkmale des polizeilichen Verhaltens sind, liegt Legitimität teilweise in der Hand der Polizei. Eine Institution kann nicht in jeder Begegnung gute Ergebnisse garantieren, aber sie kann, zumindest im Prinzip, ihre Beamten darin schulen, Menschen eine Stimme zu geben, neutral zu handeln, Respekt zu zeigen und vertrauenswürdige Absichten zu vermitteln.

Die Ungleichheit, die sich nicht bewegt

Die prozedurale Gerechtigkeit ist eine hoffnungsvolle Forschungstradition, aber es wäre unredlich, ihr die ganze Geschichte zu überlassen, denn es gibt eine härtere Tatsache, der sich jede Darstellung der Legitimitätskrise stellen muss. Schwarze Amerikaner werden von der Polizei mit etwa der doppelten Pro-Kopf-Rate getötet wie weiße Amerikaner, und diese Ungleichheit ist über die vergangenen zwei Jahrzehnte hinweg trotz einer dramatischen Zunahme öffentlicher Aufmerksamkeit, Datenerhebung und Reformanstrengung weitgehend stabil geblieben. Die Zahlen haben sich nicht nennenswert angenähert, selbst als sich das Scheinwerferlicht verstärkt hat.

Die unmittelbaren Ursachen dieser Ungleichheit greifen auf Weisen ineinander, die die empirische Literatur noch immer ernsthaft aufzuarbeiten versucht, und intellektuelle Redlichkeit verlangt anzuerkennen, dass die Frage umstritten und nicht geklärt ist. Forscher verweisen auf Unterschiede in Häufigkeit und Art des Polizeikontakts, auf Muster der Wohnsegregation, die aggressive Polizeiarbeit in bestimmten Vierteln konzentrieren, auf die Entscheidungsfindung von Beamten unter Bedrohung und auf die umfassendere Geschichte von „Rasse" in der amerikanischen Strafverfolgung, und sie sind sich uneinig darüber, welches Gewicht jeder Faktor trägt. Nicht ernsthaft umstritten ist die Ungleichheit selbst, und genau ihre Beharrlichkeit ist es, die es so schwer macht, die Legitimitätskrise als bloß ein paar isolierte Vorfälle abzutun.

Andere Länder, andere Modelle

Eine Möglichkeit zu erkennen, wie viel an der amerikanischen Polizeiarbeit eine Entscheidung statt eine Notwendigkeit ist, besteht darin, über die Grenzen zu blicken. Kontinentaleuropäische Polizeimodelle arbeiten in der Regel mit kleineren Pro-Kopf-Personalstärken, weit niedrigeren Raten tödlicher Gewalt und merklich anderen Ausbildungsschwerpunkten. Der maßgebliche Vergleich ist Deutschland, wo die Ausbildung an der Polizeiakademie ungefähr zweieinhalb Jahre dauert, gegenüber der typischen amerikanischen Akademieausbildung von drei bis sechs Monaten. Ein deutscher Anwärter verbringt eine in Jahren bemessene Zeit mit Recht, Ethik, Deeskalation und dem sozialen Kontext der Arbeit, bevor er auf der Straße eine Waffe trägt; viele amerikanische Anwärter werden nach einigen Monaten eingesetzt, in denen der Schwerpunkt auf Schusswaffen und Taktik lag. Die deutsche Polizei tötet jährlich eine Zahl von Menschen, die sich an einer oder zwei Händen abzählen lässt, eine Rate, die um Größenordnungen unter der amerikanischen liegt.

Der Vergleich ist kein einfaches Urteil, denn nationale Unterschiede beim Waffenbesitz, bei der sozialen Wohlfahrt, bei der städtischen Armut und in der Geschichte prägen diese Ergebnisse alle, und kein ausländisches Modell lässt sich sauber verpflanzen. Aber die internationalen Belege begründen durchaus etwas, das die innerstaatliche Debatte mitunter verschleiert: Der Umfang, die Bewaffnung und die Tödlichkeit der amerikanischen Polizeiarbeit sind keine Naturgesetze. Andere wohlhabende Demokratien sind zu sehr unterschiedlichen Arrangements gelangt, was bedeutet, dass das amerikanische Arrangement eine Reihe von Entscheidungen ist, die auch anders getroffen werden könnten.

Drei Brillen und drei Antworten

Weil die Legitimitätskrise wahrhaft komplex ist, lohnt es sich zu bemerken, dass ernsthafte Analytiker denselben institutionellen Augenblick auf grundlegend unterschiedliche Weise rahmen. Ein Analytiker der prozeduralen Gerechtigkeit sieht ein Problem der Fairness in alltäglichen Begegnungen und sucht nach Reformen, die verbessern, wie Beamte die Öffentlichkeit behandeln. Ein Analytiker der Critical Race Theory in der Tradition von Michelle Alexander liest dieselbe Institution als eine, deren tiefere Funktion lange Zeit die soziale Kontrolle schwarzer Amerikaner war, in welchem Fall fairere Begegnungen den zugrunde liegenden Zweck nicht berühren. Ein foucaultscher Analytiker, ausgehend von der Idee der Biopolitik, rahmt die Polizeiarbeit als eine Technik unter vielen, mit denen ein moderner Staat Bevölkerungen verwaltet und diszipliniert, was die Aufmerksamkeit vollständig von einzelnen Beamten wegverlagert. Die drei Rahmungen sind nicht einfach richtig oder falsch; jede beleuchtet einen anderen Aspekt desselben Augenblicks, und welche eine Person am überzeugendsten findet, prägt, wie eine Lösung für sie überhaupt aussehen würde.

Diese analytischen Unterschiede bilden sich in der heutigen politischen Debatte ab, die sich über drei grobe Positionen erstreckt, die mehr über die Reichweite uneins sind als über die Ausgangsdiagnose. Die Reformposition akzeptiert die Institution und versucht, sie durch bessere Ausbildung, Körperkameras und zivile Aufsicht zu verbessern. Die Defunding-Position argumentiert, dass das strukturelle Missverhältnis das Herzstück des Problems ist, und schlägt vor, einen Teil der nicht der Verbrechensbekämpfung dienenden Arbeit, etwa die Reaktion auf psychische Krisen und Obdachlosigkeit, an spezialisierte zivile Dienste umzuleiten, damit bewaffnete Beamte eine engere Bandbreite von Situationen bearbeiten. Die Abolitionsposition geht am weitesten und fordert ein grundlegendes Überdenken dessen, wofür die Institution da ist und was sie ersetzen sollte. Bemerkenswerterweise teilen alle drei dieselbe analytische Beobachtung darüber, was die Polizei tatsächlich tut, und unterscheiden sich vor allem darin, wie weit die Antwort reichen sollte.

Wichtigste Erkenntnisse

Die Vertrauenskrise der amerikanischen Polizei versteht man am besten nicht als Geschichte einzelner Schurken, sondern als strukturelle und historische Zwangslage: Jahrzehnte der Zeitverwendungsforschung, von Egon Bittner an, zeigen, dass Verbrechensbekämpfung nur einen geringen Anteil der Polizeizeit einnimmt, während Ordnungsarbeit und Sozialarbeit überwiegen, doch die Beamten sind für die verbrechensbekämpfende Minderheit ausgebildet, bewaffnet und befugt, was ein folgenreiches Missverhältnis zwischen dem, wofür die Polizei gebaut ist, und dem, was sie meist tut, erzeugt; die Tötungen von Eric Garner und Michael Brown 2014 und von George Floyd 2020, deren letzte die größte Protestwelle in der dokumentierten amerikanischen Geschichte auslöste, verwandelten dieses schwelende Problem in eine akute Legitimitätskrise, wobei Legitimität die freiwillige Anerkennung von Autorität meint, auf der alle Polizeiarbeit letztlich beruht; die Forschung von Tom Tyler und Lawrence Sherman zur prozeduralen Gerechtigkeit verortet Legitimität vor allem in empfundener Fairness statt in Ergebnissen und benennt ihre vier Komponenten als Stimme, Neutralität, Respekt und Vertrauenswürdigkeit, was bedeutet, dass Legitimität teilweise in der Hand der Polizei liegt, obwohl sich die etwa zweifache rassische Ungleichheit bei den Tötungen durch die Polizei seit zwei Jahrzehnten hartnäckig weigert zu schrumpfen; der Vergleich mit europäischen Modellen wie der mehrjährigen Ausbildung in Deutschland zeigt, dass das amerikanische Arrangement eine Entscheidung statt eine Notwendigkeit ist; und die daraus folgende politische Debatte, die von Reform über Defunding bis zur Abolition reicht, teilt eine gemeinsame Diagnose und ist sich zugleich uneins darüber, wie weit die Antwort gehen muss.