Wie die US-Regierung wirklich funktioniert

Es ist Ende September in einem der jüngeren Kongresse, und die Uhr für das Geld der Bundesregierung tickt unaufhaltsam auf Mitternacht zu. Hunderttausende Bundesbedienstete haben bereits Eventualmitteilungen erhalten, die ihnen sagen, ob sie in den Zwangsurlaub geschickt werden oder ohne Bezahlung weiterarbeiten müssen. Die Nationalparks bereiten sich darauf vor, ihre Tore zu verriegeln. Der Grund ist weder ein Krieg noch ein Börsencrash noch eine Naturkatastrophe. Es liegt daran, dass sich das Repräsentantenhaus, der Senat und der Präsident nicht auf ein einziges Dokument einigen konnten, ein Haushaltsgesetz, das das Finanzministerium ermächtigt, Geld auszugeben, das es bereits besitzt. Eine Regierung, die Billionen an Steuern einnimmt und über das mächtigste Militär der Erde gebietet, kann zum Stillstand gebracht werden, weil drei voneinander getrennte Teile von ihr nicht gleichzeitig Ja sagen können.

Für die meisten Beobachter aus anderen Demokratien sieht das nach einer Funktionsstörung aus. In einem parlamentarischen System kontrolliert die Partei, die das Parlament beherrscht, auch die Exekutive, sodass ein Haushalt mehr oder weniger automatisch verabschiedet wird, und eine Regierung, die keinen verabschieden kann, stürzt schlicht und wird ersetzt. Der amerikanische Shutdown ist etwas Seltsameres: eine wiederkehrende, fast rituelle Vorführung eines Systems, das genau so funktioniert, wie es entworfen wurde, selbst wenn das Ergebnis Lähmung heißt. Um zu verstehen, warum, muss man hinter die Schlagzeilen blicken, auf die Maschinerie darunter, die bewusste Verteilung der Macht über Ebenen und Gewalten hinweg, die die Gründerväter so anlegten, dass sie schwer zu bewegen ist.

Eine Republik, geteilt über drei Ebenen

Das Erste, was man über die amerikanische Regierung verstehen muss, ist, dass es überhaupt keine einzige „Regierung" gibt. Die Autorität ist über drei Ebenen verteilt, Bund, Bundesstaaten und Kommunen, und jede hält erhebliche eigenständige Macht, statt bloß Befehle von oben auszuführen. Diese Anordnung nennt man Föderalismus, und sie ist das strukturelle Fundament alles Weiteren.

Die nationale Regierung in Washington kümmert sich um Angelegenheiten, die wirklich eine einzige Stimme erfordern, darunter Landesverteidigung, Außenpolitik, Währung und die Regulierung des Handels, der Staatsgrenzen überschreitet. Die fünfzig Bundesstaatsregierungen sind keine Zweigstellen Washingtons. Jede hat ihre eigene Verfassung, ihre eigene gesetzgebende Versammlung, ihren eigenen Gouverneur und ihr eigenes Gerichtssystem, und jede behält weitreichende Befugnisse über Bereiche, die das tägliche Leben am unmittelbarsten berühren, etwa Strafrecht, öffentliches Bildungswesen, Eheschließung, Flächennutzung und die Durchführung von Wahlen. Unterhalb der Bundesstaaten sitzen tausende Kommunalverwaltungen, die Countys, Städte, Schulbezirke und Sonderbehörden, die Schulen, Polizei, Bauleitplanung und Wasserversorgung betreiben.

Die praktische Folge ist, dass die Antwort auf „Was ist legal?" oder „Was bietet die Regierung?" häufig davon abhängt, wo man gerade steht. Das Tempolimit, die Zulässigkeit eines bestimmten Geschäfts, der Lehrplan in einem Klassenzimmer und die Regeln für das Wählen können sich von einer Staatsgrenze zur nächsten unterscheiden. Das ist kein Zufall und kein Mangel, der ausgebessert werden müsste. Es ist Absicht. Die Gründerväter, nach ihrer Erfahrung mit einer fernen Monarchie zutiefst misstrauisch gegenüber gebündelter Macht, verteilten die Autorität bewusst nach außen, damit kein einzelnes Zentrum alles beherrschen konnte.

Wie sich das Geschäft zwischen Bund und Bundesstaaten verschoben hat

Der Föderalismus war nie statisch. Im Laufe der amerikanischen Geschichte pendelte das Verhältnis zwischen nationaler und bundesstaatlicher Regierung zwischen zwei groben Modi. In dem, was Wissenschaftler dualen Föderalismus nennen, agieren die beiden Ebenen in weitgehend getrennten Sphären, jede in ihrem eigenen Bereich oberste Instanz, wie zwei Schichten eines Kuchens, die sich nicht vermischen. Dieses Modell prägte einen Großteil des neunzehnten Jahrhunderts, als Washingtons Reichweite in das gewöhnliche Leben bescheiden war.

Das gegenwärtige System ist stark vom kooperativen Föderalismus geprägt, in dem die Ebenen miteinander verflochten statt getrennt sind und sich Zuständigkeiten, Finanzierung und Verwaltung über dieselben Politikfelder hinweg teilen. Das oft benutzte Bild ist ein Marmorkuchen, in dem die Schichten ineinander verwirbelt sind. Das wichtigste Instrument dieser Verflechtung ist Geld. Washington sammelt enorme Steuereinnahmen ein und bietet sie den Bundesstaaten dann als Zuwendungen wieder an, fast immer jedoch mit Auflagen verbunden. Ein Bundesstaat, der etwa bundesstaatliche Mittel für den Straßenbau möchte, muss bundesstaatliche Anforderungen erfüllen, um sie zu erhalten. Über diesen Hebel formt die nationale Regierung die Politik in Bereichen, die sie nicht unmittelbar anordnen kann, und drängt die Bundesstaaten zu gemeinsamen Standards in Bildung, Gesundheitsversorgung, Verkehr und Umweltschutz, ohne diese Befugnisse förmlich an sich zu nehmen. Die Bundesstaaten behalten ihre verfassungsmäßige Autorität, doch die finanzielle Anziehungskraft Washingtons zieht sich durch fast alles, was sie tun.

Drei Gewalten, gebaut, um einander zu kontrollieren

Innerhalb der Bundesebene wird die Macht erneut geteilt, diesmal horizontal, zwischen drei Gewalten. Die Legislative, der Kongress, schreibt die Gesetze und kontrolliert die Bundesausgaben. Die Exekutive, an deren Spitze der Präsident steht, führt die Gesetze aus und befehligt die Streitkräfte. Die Judikative, an deren Spitze der Oberste Gerichtshof steht, legt die Gesetze und die Verfassung aus. Jede Gewalt hält klar abgegrenzte, ausdrücklich aufgezählte Befugnisse, und, entscheidend, jede ist mit bestimmten Werkzeugen ausgestattet, um die anderen zu kontrollieren.

Der Präsident kann ein Gesetz, das der Kongress verabschiedet hat, mit einem Veto belegen, doch der Kongress kann dieses Veto mit einer Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern überstimmen. Der Präsident nominiert Richter und hohe Amtsträger, doch der Senat muss sie bestätigen. Der Kongress schreibt Gesetze, doch die Gerichte können sie als verfassungswidrig aufheben. Der Kongress kontrolliert das Geld, was begrenzt, was der Präsident tatsächlich tun kann. Der Präsident kann durch ein Amtsenthebungsverfahren des Repräsentantenhauses und einen Prozess vor dem Senat seines Amtes enthoben werden. Keine einzelne Gewalt kann allein entscheidend handeln; nahezu jede bedeutende Maßnahme erfordert die Zusammenarbeit, oder zumindest die stillschweigende Duldung, der anderen. Dieses Geflecht gegenseitiger Beschränkung ist es, was Amerikaner meinen, wenn sie von Checks and Balances sprechen, und es ist der Grund, warum ein entschlossener Präsident nicht einfach regieren und ein entschlossener Kongress nicht einfach Gesetze erlassen kann.

Madisons Wette auf eine große Republik

Die geistige Begründung für diesen Entwurf wurde geliefert, noch bevor die Verfassung überhaupt ratifiziert war, am berühmtesten von James Madison in Federalist Nr. 10, das 1787 als Teil der Kampagne veröffentlicht wurde, die New Yorker zur Annahme der neuen Charta zu bewegen. Madison rang mit einem Problem, das politische Denker seit der Antike heimgesucht hatte, der Gefahr der Faktion, womit er jede Gruppe meinte, ob Mehrheit oder Minderheit, die durch ein gemeinsames Interesse verbunden ist, das den Rechten anderer oder dem Wohl des Ganzen zuwiderläuft.

Die herrschende Meinung seiner Zeit besagte, eine Republik könne nur überleben, wenn sie klein und homogen bliebe, da eine große und vielfältige Gesellschaft in sich bekriegende Interessen zerfallen würde. Madison stellte diese Annahme auf den Kopf. Er argumentierte, eine ausgedehnte Republik, groß an Gebiet und Bevölkerung, würde die Gefahr der Faktion tatsächlich verdünnen, statt sie zu stärken. In einer kleinen Gemeinschaft kann sich eine einzelne leidenschaftliche Mehrheit leicht bilden und alle anderen niedertrampeln. Doch über ein riesiges und vielgestaltiges Land verteilt, so Madisons Überlegung, enthält die Gesellschaft so viele konkurrierende Interessen, so viele Religionen, Regionen, Berufe und Ehrgeize, dass keine einzelne Faktion mühelos eine dauerhafte, unterdrückende Mehrheit zusammenbringen kann. Die Faktionen würden einander kontrollieren, und die schiere Schwierigkeit, sich über einen Kontinent hinweg abzustimmen, würde die Rechte von Minderheiten schützen. Dieses Argument, dass Größe und Vielfalt Quellen der Stabilität statt des Chaos sind, ist seit mehr als zwei Jahrhunderten grundlegend für das amerikanische Verfassungsdenken geblieben.

Warum die Maschine so oft klemmt

Dieselben Eigenschaften, die vor Tyrannei schützen, machen das System auch langsam und häufig festgefahren. Die Gewaltenteilung vervielfacht entwurfsgemäß das, was Politikwissenschaftler Vetopunkte nennen, die Stellen im Prozess, an denen ein einziger Akteur Maßnahmen blockieren kann. Um ein gewöhnliches Gesetz zu verabschieden, muss ein Gesetzentwurf das Repräsentantenhaus passieren, den Senat passieren, wo die Senatsregeln oft faktisch sechzig von hundert Stimmen verlangen, um voranzukommen, und dann vom Präsidenten unterzeichnet oder erneut gegen sein Veto verabschiedet werden. Jeder dieser Punkte ist eine Stelle, an der das ganze Vorhaben sterben kann. Eine Verfassung, die so konstruiert ist, dass keine einzelne Gruppe zu viel tun kann, macht es zwangsläufig schwer für jede Gruppe, überhaupt viel zu tun.

Für den größten Teil der amerikanischen Geschichte war diese Reibung erträglich, weil die beiden großen Parteien intern vielfältig und überlappend waren und parteiübergreifende Zusammenarbeit Routine war. Was sich verändert hat, ist die Polarisierung. Die Parteien haben sich in ideologisch geschlossene und zunehmend voneinander entfernte Lager sortiert, und das Ergebnis ist nicht bloß starke Loyalität zur eigenen Seite, sondern negative Parteilichkeit, eine aktive Feindseligkeit gegenüber der anderen Seite, die Kompromiss wie Verrat erscheinen lässt. Verfahrensänderungen haben den Effekt weiter verschärft, mit Werkzeugen wie dem routinemäßigen Filibuster, der die Sechzig-Stimmen-Schwelle des Senats von einem gelegentlichen Hindernis in ein nahezu dauerhaftes verwandelt. Der Verfassungsentwurf trug das Potenzial für Stillstand stets in sich; die gegenwärtige Polarisierung hat dieses Potenzial eingelöst und erzeugt eine Blockade weit über das hinaus, was die ursprüngliche Architektur allein hervorbringen würde. Der wiederkehrende Shutdown ist das sichtbarste Symptom, doch das tiefere Muster ist ein Kongress, der sich schwertut, bei fast irgendetwas bedeutende Gesetze zu verabschieden.

Wenn das Gesetz stockt, wandert die Macht woandershin

Die Politik hört nicht einfach auf, wenn der Kongress sich verklemmt; sie wandert. Während der gesetzgeberische Weg verhärtet ist, hat sich das Geschehen hin zu Kanälen verlagert, die kein neues Gesetz erfordern. Präsidenten regieren zunehmend durch exekutives Handeln, indem sie Anordnungen und Direktiven erlassen, die bestehendes Recht neu auslegen oder neu gewichten. Bundesbehörden machen Politik durch regulatorische Rechtsetzung und füllen weite Detailbereiche unter einer Vollmacht, die der Kongress ihnen vor langer Zeit erteilt hat. Und die Gerichte, gebeten, Streitigkeiten zu schlichten, die die Legislatur nicht schlichten will, entscheiden am Ende durch ihre Urteile Fragen von nationaler Tragweite. Große Verschiebungen bei der Durchsetzung des Einwanderungsrechts, bei Umweltvorschriften, in der Gesundheitsversorgung und mehr sind über diese außergesetzgeberischen Wege gekommen statt über Gesetze, die auf gewöhnliche Weise debattiert und verabschiedet wurden.

Diese Wanderung ist folgenreich, weil Politik, die per Dekret oder Verordnung gemacht wird, weniger beständig ist als ein Gesetz. Was ein Präsident per Anordnung schafft, kann der nächste per Anordnung rückgängig machen, und was eine Behörde schreibt, kann ein Gericht aussetzen. Die Einwanderung ist der klarste Fall. Die öffentliche Meinung hat seit Jahren eine breite Kombination von Reformen befürwortet, doch eine umfassende Gesetzgebung ist wiederholt gescheitert, weil sie zu viele Vetopunkte überstehen muss, die in den Händen von Akteuren liegen, die keinen Anreiz zum Nachgeben haben. Stattdessen ist die Politik durch aufeinanderfolgende exekutive Maßnahmen und gerichtliche Anfechtungen hin und her geruckelt, bei jeder Wendung von der institutionellen Struktur eingeschränkt, ohne sich je zu stabilem Recht zu verfestigen. Der Rahmen erklärt die Frustration: Das System kann eine enorme öffentliche Forderung nach Veränderung aufnehmen und dennoch sehr wenig dauerhaftes Gesetz hervorbringen.

Was dieses System tatsächlich auszeichnet

Mehrere Merkmale heben die amerikanische Anordnung von vergleichbaren Demokratien ab. Sie trägt einen beständigen Zweiparteienwettbewerb, teils ein Produkt ihrer Mehrheitswahlen, bei denen Wahlkämpfe von demjenigen entschieden werden, der die meisten Stimmen in einem einzelnen Wahlkreis erhält, was kleinere Parteien herausdrängt. Ihre Parteien sind organisatorisch schwach im Vergleich zu den disziplinierten Parteiapparaten vieler parlamentarischer Systeme, sodass einzelne Abgeordnete echte Unabhängigkeit behalten. Viele Bundesstaaten praktizieren direkte Demokratie und lassen die Bürger unmittelbar über Volksbegehren und Volksentscheide abstimmen, ein Weg, der auf nationaler Ebene weitgehend fehlt. Und der Lokalismus reicht tief, wobei Schulbehörden, Countykommissionen und Stadträte echte Autorität über die Beschaffenheit des Alltagslebens ausüben. Der kumulative Effekt ist eine Politik, die ungewöhnlich zerstreut ist, mit Macht, die über eine enorme Zahl gesondert gewählter Ämter verstreut ist.

Zusammengenommen erzeugen Föderalismus, Gewaltenteilung und gegenwärtige Polarisierung ein System von eigentümlichem Charakter. Es ist beständig und hat Bürgerkrieg, Depression und wiederholte Krisen ohne Zusammenbruch verkraftet. Es ist absichtlich langsam, widerständig gegen rasche oder umfassende Veränderung durch irgendwen. Und es verlässt sich zunehmend auf exekutives Handeln und richterliche Entscheidung statt auf Gesetzgebung, um die Fragen zu klären, die ein gelähmter Kongress unbeantwortet lässt. Ob das eine Stärke oder eine Schwäche ist, hängt davon ab, was man von der Regierung erwartet. Ein System, das so schwer zu bewegen ist, ist schwer für angehende Tyrannen zu vereinnahmen, genau wie Madison es beabsichtigte, doch es ist auch schwer für demokratische Mehrheiten zu nutzen, selbst wenn sie sich einig sind, was sie wollen.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Die amerikanische Regierung verteilt die Autorität sowohl vertikal, über die Ebenen von Bund, Bundesstaaten und Kommunen, unter einem Föderalismus, der sich von einem dualen Modell getrennter Sphären zum heutigen kooperativen Modell verschoben hat, in dem Washingtons an Bedingungen geknüpfte Zuwendungen jede Ebene verstricken, als auch horizontal, über eine legislative, exekutive und judikative Gewalt, von denen jede mit Kontrollen über die anderen ausgestattet ist, eine Architektur, die Madison in Federalist Nr. 10 mit der Theorie verteidigte, eine große, vielfältige Republik würde gefährliche Faktionen verdünnen, statt sie zu stärken. Genau dieser Entwurf vervielfacht die Vetopunkte, und wenn er sich mit moderner Polarisierung, negativer Parteilichkeit und Verfahrenswaffen wie dem routinemäßigen Filibuster verbindet, erzeugt er häufigen Stillstand und wiederkehrende Shutdowns, die das übersteigen, was die Verfassung allein verursachen würde; in der Folge wandert die Politik bei umstrittenen Themen wie der Einwanderung weg vom beständigen Gesetz hin zu leichter umkehrbaren Dekreten, behördlicher Rechtsetzung und Gerichtsentscheidungen, was ein System hinterlässt, das wahrhaft beständig und gegen Vereinnahmung widerständig, aber auch absichtlich langsam und oft unfähig zu handeln ist, selbst wenn breite Mehrheiten es wollen.