Wie die Europäische Union tatsächlich funktioniert

Am Abend des 17. Oktober 2019 traten die Unterhändler aus dem Justus-Lipsius-Gebäude in Brüssel hervor, jener grauen Festung aus Büros, in der die Regierungschefs Europas zusammenkommen, um zu verkünden, dass sich die 27 verbliebenen Mitglieder der EU und das Vereinigte Königreich auf ein überarbeitetes Brexit-Austrittsabkommen geeinigt hatten. Es hatte seit dem britischen Referendum mehr als drei Jahre gedauert, mehrere gescheiterte Vereinbarungen, zwei Premierministerinnen und eine außergewöhnliche Menge an nächtlicher Feinarbeit am Text gebraucht, um an diesen Punkt zu gelangen. Die Szene fasste etwas Wesentliches über die Union zusammen: Ein Kontinent, der die erste Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts damit verbracht hatte, sich selbst zu zerreißen, verbrachte seine Abende nun damit, in mühevollem juristischem Detail über die Bedingungen zu streiten, unter denen eines seiner Mitglieder austreten durfte.

Dieses Bild widerspricht den beiden häufigsten Missverständnissen über die Europäische Union. Sie ist kein Superstaat, der seine Mitglieder nach Belieben übergeht, und sie ist auch kein loser Handelsklub, dessen Entscheidungen bloß beratenden Charakter haben. Sie ist etwas Eigentümlicheres, und um sie zu verstehen, muss man verstehen, wie ihre Institutionen miteinander verdrahtet sind. Dieser Artikel zeigt, was die EU ist, wie sie tatsächlich Gesetze macht, wo ihre Macht wirklich greift und was das lange Brexit-Drama über das gesamte Arrangement offengelegt hat.

Eine Union, die Vertrag um Vertrag entstand, nicht in einem einzigen Gründungsmoment

Die Europäische Union ist die tiefste politische Integration, die jemals zwischen einst souveränen Staaten versucht wurde, und sie wurde nach und nach zusammengefügt, durch eine Abfolge von Verträgen, die in den frühen 1950er Jahren begann, statt in einem einzigen verfassungsgebenden Augenblick. Es gab keinen Konvent von Philadelphia für Europa, keine einzelne dramatische Unterzeichnung, die eine Föderation ins Leben rief. Stattdessen schritt das Projekt in bewussten Schritten voran, jeder davon ein Geschäft zwischen Regierungen, die sich darauf einigten, einen bestimmten Teil der Hoheitsgewalt an gemeinsame Institutionen abzugeben.

Der früheste dieser Schritte erwuchs unmittelbar aus den Trümmern des Zweiten Weltkriegs. Die ursprüngliche Idee war in ihrer Bescheidenheit geradezu hinterlistig: die Kohle- und Stahlindustrie Frankreichs und Westdeutschlands, die Werkstoffe des Krieges selbst, so eng miteinander zu verbinden, dass ein weiterer Konflikt zwischen ihnen nicht nur undenkbar, sondern mechanisch unmöglich würde. Aus diesem engen Industriepakt weitete sich das Projekt, Vertrag um Vertrag, zu einem gemeinsamen Markt aus, dann zu einer einheitlichen Währung für viele Mitglieder, dann zu einer Zusammenarbeit in allem von Umweltstandards bis zur Polizeiarbeit. Der entscheidende Punkt ist, dass jede Ausweitung der Reichweite der EU verlangte, dass die Mitgliedsregierungen einen neuen Vertrag unterzeichneten, was bedeutet, dass sich die Union ihre Befugnisse nicht selbst verleiht. Sie sind übertragen, und im Prinzip können sie zurückgenommen werden, eine Tatsache, die der Brexit später ganz konkret beweisen sollte.

Das institutionelle Dreieck, das Vorschläge in Gesetze verwandelt

Im Zentrum der EU steht ein Arrangement, das oft als institutionelles Dreieck beschrieben wird, und sobald man es begriffen hat, wird der Rest des Systems lesbar. Drei Gremien teilen sich die Arbeit der Gesetzgebung, jedes mit einer eigenen Rolle.

Das erste ist die Europäische Kommission, der Exekutivarm der EU, besetzt mit ernannten Kommissarinnen und Kommissaren und einem großen Verwaltungsapparat. Die Kommission besitzt eine Macht, die leicht zu unterschätzen ist: In den meisten Bereichen kann sie allein neue EU-Gesetze vorschlagen, denn weder das Parlament noch die Mitgliedstaaten können aus eigener Initiative einfach einen Gesetzentwurf einbringen. Dieses Vorschlagsmonopol macht die Kommission zur agendasetzenden Kraft der gesamten Union. Das zweite Gremium ist das Europäische Parlament, von den Bürgerinnen und Bürgern in den Mitgliedstaaten direkt gewählt, das als einer der beiden Mitgesetzgeber fungiert. Das dritte ist der Rat der Europäischen Union, manchmal Ministerrat genannt, in dem die zuständigen nationalen Ministerinnen und Minister jeder Mitgliedsregierung zusammentreten, um die Interessen ihrer Länder zu vertreten; er ist der andere Mitgesetzgeber.

Ein typisches Gesetz durchläuft dieses Dreieck in einer wiedererkennbaren Abfolge. Die Kommission entwirft und schlägt vor, und dann müssen das Parlament und der Rat beide zustimmen, den Text ändern und verhandeln, bis sie eine gemeinsame Position erreichen, bevor es in Kraft treten kann. Die Gesetzgebung verläuft daher über die Vorschläge der Kommission und die gemeinsame Autorität von Rat und Parlament. Etwas abseits dieser Maschinerie steht eine vierte Institution, der Europäische Rat, der trotz des verwirrend ähnlichen Namens nicht dasselbe Gremium ist wie der Ministerrat. Der Europäische Rat ist der Gipfel der Staats- und Regierungschefs selbst, und seine Aufgabe besteht nicht darin, einzelne Gesetzestexte durchzuackern, sondern die allgemeine politische Richtung der Union vorzugeben, Prioritäten zu definieren und die größten Geschäfte zu vermitteln. Es war der Europäische Rat, der sich 2019 in Brüssel versammelte, um das Brexit-Abkommen abzusegnen.

Halb supranational, halb intergouvernemental, und das mit Absicht

Das Geniale und das Frustrierende an der EU entspringen ein und derselben Konstruktionsentscheidung. Die Union ist ein Mischwesen, das zwei gegensätzliche Logiken vereint, die Politikwissenschaftler supranational und intergouvernemental nennen, und sie löst die Spannung zwischen ihnen niemals vollständig auf.

Die supranationalen Merkmale sind jene Teile der EU, die über den Mitgliedstaaten stehen und sie auch gegen ihren Willen binden können. Die Kommission, das direkt gewählte Parlament und vor allem der Gerichtshof der Europäischen Union gehören in diese Kategorie. Die Rolle des Gerichtshofs ist besonders mächtig, denn er kann entscheiden, dass ein nationales Gesetz gegen EU-Recht verstößt, und verlangen, dass das nationale Gesetz weichen muss, ein Grundsatz des Anwendungsvorrangs, der tatsächlich einschränkt, was Regierungen im eigenen Land tun dürfen. Diese Gremien machen die EU zu etwas mehr als der Summe ihrer Mitglieder, zu einer Ordnung mit einer eigenen Autorität.

Die intergouvernementalen Merkmale ziehen in die entgegengesetzte Richtung. Der Ministerrat und der Europäische Rat sind Arenen, in denen die Mitgliedstaaten ihre Autorität behalten und als souveräne Regierungen verhandeln, jede ihr nationales Interesse wahrend, und in den heikelsten Angelegenheiten kann ein einzelnes Land eine Entscheidung oft rundheraus blockieren. Das Ergebnis ist ein System, das fortwährend die Grenze zwischen supranationaler Autorität, in der gemeinsame Institutionen für alle entscheiden, und intergouvernementaler Kontrolle, in der die Nationalstaaten das letzte Wort behalten, neu aushandelt. Die meisten wiederkehrenden Dramen der EU, von Haushaltsstreitigkeiten bis zu Migrationsdisputen, sind in Wahrheit Auseinandersetzungen darüber, wo diese Grenze liegen sollte.

Wo die Macht der Union tatsächlich greift

Es ist eine Sache, Institutionen zu beschreiben, und eine andere, zu fragen, wo sie in der Praxis von Bedeutung sind, und hier ist das Bild absichtlich ungleichmäßig. Der Einfluss der EU ist in einer Handvoll Bereiche am folgenreichsten und in anderen vergleichsweise dünn.

Die tiefste Integration ist der Binnenmarkt, das Vorhaben, Waren, Dienstleistungen, Kapital und Menschen über die inneren Grenzen hinweg bewegen zu lassen, als wäre die Union eine einzige Wirtschaft. Hier berühren EU-Regeln das alltägliche Leben am unmittelbarsten, indem sie Produktstandards, Berufsqualifikationen und das Recht einer Bürgerin oder eines Bürgers eines Mitgliedstaats regeln, in einem anderen zu leben und zu arbeiten. Eng damit verbunden ist die Geldpolitik für die Untergruppe von Ländern, die den Euro eingeführt haben, deren Zinssätze und Währung zentral von der Europäischen Zentralbank statt von nationalen Regierungen verwaltet werden. Der Handel ist ein dritter Bereich echter Macht, da die EU als ein einziger Block mit dem Rest der Welt verhandelt, was ihr weit mehr Gewicht verleiht, als jedes Mitglied allein hätte. Die Umweltpolitik ist ein vierter, mit verbindlichen gemeinsamen Standards für Emissionen, Verschmutzung und Naturschutz. Der fünfte Bereich, die Zusammenarbeit in Migrations- und Innenpolitik, ist beträchtlich, aber wirklich umstritten, jener Teil des Systems, in dem die Mitglieder am sichtbarsten uneins darüber sind, wie viel Autorität sie bündeln sollen. Außerhalb dieser Bereiche, in Angelegenheiten wie Steuern, Gesundheitsversorgung und dem Großteil der Sozialpolitik, dünnt die Rolle der EU aus und die nationalen Regierungen bleiben fest am Ruder.

Von sechs Gründungsmitgliedern zu siebenundzwanzig, und der heikle britische Fall

Die Union, die heute existiert, ist weit größer als jene, die begann. Sie startete mit sechs Mitgliedern und wuchs durch aufeinanderfolgende Runden der Erweiterung auf siebenundzwanzig. Jede Erweiterung war eine bewusste Entscheidung, eine bestehende Mitgliedschaft, die abstimmte, um neue Staaten aufzunehmen, die demokratische und wirtschaftliche Bedingungen für den Beitritt erfüllen mussten, und jede einzelne veränderte den Charakter des Klubs.

Der Beitritt des Vereinigten Königreichs 1973 war eine entscheidende frühe Erweiterung, und im Rückblick begründete er auch ein Muster halbherziger Mitgliedschaft, das sich durch Großbritanniens gesamte Zeit in der Union zog. Das Vereinigte Königreich trat spät bei, nachdem es sich aus den Gründungsgeschäften herausgehalten hatte, und es handelte Ausnahmeregelungen aus, die es von einigen der tiefsten Verpflichtungen fernhielten, indem es den Euro und Teile der Vereinbarungen über grenzfreies Reisen ablehnte. Großbritannien war in gewisser Weise stets ein zögerliches Mitglied, im Projekt, aber nie ganz ein Teil davon, und diese Ambivalenz gipfelte schließlich in der Entscheidung zum Austritt. Die Geschichte der Erweiterung ist daher nicht nur eine der Ausdehnung, sondern auch der unterschiedlichen Tiefe.

Das Demokratiedefizit und der Fall des Austritts

Keine Darstellung davon, wie die EU funktioniert, ist ehrlich, ohne sich mit der hartnäckigsten Kritik auseinanderzusetzen, die gegen sie erhoben wird, dem Vorwurf eines Demokratiedefizits. Das Argument besagt, dass die institutionelle Architektur der Union an ausreichender demokratischer Rechenschaftspflicht fehlt, dass zu viel Macht bei ernannten Beamten und fernen Verhandlungen liegt statt bei direkt gewählten Vertretern, die den Wählern gegenüber verantwortlich sind. Kritiker verweisen auf die ungewählten Kommissarinnen und Kommissare der Kommission, auf Entscheidungen, die in undurchsichtigen nächtlichen Ratssitzungen getroffen werden, und auf die Schwierigkeit, vor der eine gewöhnliche Bürgerin steht, wenn sie nachvollziehen will, wer genau für eine bestimmte EU-Regel verantwortlich ist. Verteidiger halten dagegen, dass das Parlament direkt gewählt wird, dass die nationalen Ministerinnen und Minister im Rat ihren eigenen Wählerschaften antworten und dass die Union rechenschaftspflichtiger ist, als ihre Kritiker zugeben. Der Streit ist echt und ungelöst, und er ist von Bedeutung, weil diese wahrgenommene Lücke ein großer Teil dessen ist, was den Euroskeptizismus speist, die politische Mobilisierung gegen tiefere Integration, die in vielen Mitgliedstaaten gewachsen ist.

Diese Mobilisierung brachte die härteste Prüfung der Union hervor. Das britische Referendum von 2016, die zermürbenden Verhandlungen von 2017 bis 2019 und der schließliche Austritt 2020 bildeten zusammen einen Belastungstest dafür, ob die Institutionen der EU den Austritt eines Mitgliedstaats unter anhaltendem politischem Druck bewältigen konnten. Der Prozess war schmerzhaft und aufschlussreich. Er legte die wahren Kosten des Austritts offen, das Geflecht handels-, rechts- und grenzbezogener Komplikationen, das die Entwirrung jahrzehntelanger Integration mit sich bringt, und er zeigte, vielleicht zur eigenen Überraschung der EU, dass die Union die Tortur durchstehen konnte, ohne zu zerbrechen. Entscheidend war, dass die Beobachtung, wie schwierig und kostspielig sich der britische Austritt erwies, mit erklärte, warum sich kein anderer Mitgliedstaat ernsthaft daran gemacht hat, ihm zu folgen. Der Brexit löste keine Kettenreaktion aus; wenn überhaupt, dämpfte er den Appetit auf einen Austritt.

Ein Kontinent weiterhin unter Druck

Die EU, die den Brexit verkraftete, trat nicht in ruhiges Fahrwasser ein. Die heutige Union steht zugleich vor einem Bündel ernster Belastungen. Es gibt einen Rückschritt bei der Rechtsstaatlichkeit innerhalb einiger Mitgliedstaaten, in denen nationale Regierungen die Unabhängigkeit der Gerichte und der Presse auf eine Weise geschwächt haben, die mit den demokratischen Standards kollidiert, die die Mitgliedschaft eigentlich garantieren soll. Es gibt anhaltenden Migrationsdruck an den Außengrenzen der Union, der immer wieder die ungelöste Frage aufwirft, wie die Verantwortung zu teilen sei. Es gibt die Energie- und Sicherheitsschocks, die auf den Krieg folgten, der 2022 begann, und die die EU zwangen, ihre Abhängigkeit von importierter Energie und die Tauglichkeit ihrer gemeinsamen Verteidigung neu zu überdenken. Und es gibt umstrittene Entscheidungen über weitere Erweiterungen, darüber, welche Länder aufzunehmen sind und zu welchen Bedingungen.

Genau diese Spannungen sind der Grund, warum die EU die wertvollste Fallstudie der Welt für eine der tiefsten Fragen der Politikwissenschaft bleibt: ob und wie sich Souveränität dauerhaft über einst unabhängige Staaten hinweg bündeln lässt. Kein anderes zeitgenössisches Arrangement versucht eine derart tiefe Integration zwischen so vielen Ländern, die einst Rivalen und Feinde waren, und so lehren ihre Erfolge ebenso wie ihre Misserfolge Lektionen, die keine kleinere oder oberflächlichere Union vermitteln könnte.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Die Europäische Union ist die tiefste politische Integration, die jemals zwischen einst souveränen Staaten versucht wurde, schrittweise durch Verträge seit den frühen 1950er Jahren aufgebaut, statt in einem einzigen Augenblick gegründet, und sie funktioniert durch ein institutionelles Dreieck, in dem allein die Kommission Gesetze vorschlägt, während das direkt gewählte Parlament und der Rat der Mitgliedstaaten sie gemeinsam erlassen, wobei der Europäische Rat der nationalen Spitzen die Gesamtrichtung vorgibt; das ganze System ist ein bewusstes Mischwesen aus supranationalen Merkmalen (die Kommission, das Parlament und der Gerichtshof, die Mitglieder binden können) und intergouvernementalen (die beiden Räte, in denen die Staaten ihre Autorität behalten), und seine Macht greift am stärksten im Binnenmarkt, beim Euro und der Geldpolitik, im Handel, bei Umweltstandards und im umstrittenen Bereich der Migration. Von sechs Mitgliedern auf siebenundzwanzig gewachsen, trägt die Union eine hartnäckige Kritik am Demokratiedefizit mit sich, die den Euroskeptizismus speist, und sie überstand den schweren Belastungstest des Brexit, vom Referendum 2016 bis zum Austritt 2020, ohne ihre Geschlossenheit zu verlieren, ein Ergebnis, dessen offenkundige Kosten mit erklären, warum kein anderes Mitglied ernsthaft einen Austritt angestrebt hat; heute sieht sie sich einem Rückschritt bei der Rechtsstaatlichkeit, der Migration, den Energie- und Sicherheitsschocks nach 2022 und einer umstrittenen Erweiterung gegenüber und bleibt das tiefste lebende Labor der Welt für die Prüfung, ob sich Souveränität dauerhaft über einst unabhängige Staaten hinweg bündeln lässt.