Wie China tatsächlich regiert wird

Öffnet man irgendeine Karte der chinesischen Regierung, findet man zwei parallele Türme aus Kästchen. Der eine ist mit "Staat" beschriftet: der Präsident, der Premierminister, die Ministerien, die Legislative. Der andere trägt die Aufschrift "Partei": der Generalsekretär, das Politbüro, das Zentralkomitee. Einem Neuling erscheint das überflüssig, als hätte sich das Land versehentlich zwei Regierungen gebaut. Hat es aber nicht. Der Staatsapparat ist das sichtbare Gerüst, doch die tragende Struktur verläuft durch die Partei. China zu verstehen heißt, zu verstehen, dass fast jeder Funktionär, auf den es ankommt, zwei Hüte trägt, und dass der Parteihut derjenige ist, der zählt.

Diese Anordnung ist kein Zufall und kein Fehler. Sie ist das bewusste Design eines Einparteiensystems, das die bevölkerungsreichste Nation der Welt seit 1949 regiert, und es folgt einer Logik, die in sich stimmig ist, sobald man aufhört zu erwarten, dass es einer westlichen Demokratie ähnelt. Der Begriff, den Politikwissenschaftler verwenden, lautet "Parteistaat", und er ist die mit Abstand nützlichste Idee, um zu begreifen, wie China geführt wird.

Der Parteistaat, nicht bloß eine Regierung

In den meisten Ländern ziehen wir eine klare Linie zwischen einer politischen Partei und der Regierung. Parteien konkurrieren, gewinnen oder verlieren Wahlen, und der Sieger besetzt für eine Amtszeit den Staat. In China existiert diese Linie nicht. Die Kommunistische Partei Chinas, gegründet 1921, regiert nicht so sehr durch den Staat, sondern verschmilzt auf jeder Ebene mit ihm. Genau das meinen Wissenschaftler mit einem "Parteistaat": Die beiden sind so gründlich miteinander verwoben, dass man nicht trennen kann, wo das eine endet und das andere beginnt.

Der Vorrang der Partei ist im Gesetz selbst verankert. Chinas Verfassung benennt die Kommunistische Partei als die führende Kraft der Nation, und die Partei betreibt ihre eigene Parallelhierarchie, die jedem Regierungsorgan wie ein Schatten folgt. Eine Stadt hat einen Bürgermeister, der die Stadtverwaltung leitet, aber sie hat auch einen Parteisekretär, der dem Bürgermeister fast immer im Rang übergeordnet ist. Ein Staatsunternehmen hat einen Vorstandsvorsitzenden, aber es hat auch ein Parteikomitee innerhalb der Firma. Universitäten, Krankenhäuser, Gerichte, sogar einige große Privatfirmen beherbergen Parteiorganisationen. Die Partei ist weniger ein Ausschnitt des Systems als vielmehr das Nervensystem, das sich durch das Ganze zieht.

Deshalb sagt das Zählen von Ministerien wenig aus. Die eigentliche Frage in der chinesischen Politik lautet immer: Wo sitzt die Partei, und wer spricht für sie?

Die Pyramide der Parteimacht

Die Partei ist riesig, mit einer Mitgliederzahl, die auf rund 99 Millionen Menschen angewachsen ist, größer als die Bevölkerung der meisten Länder. Doch die Mitgliedschaft bildet die breite Basis einer steilen Pyramide, und die Macht konzentriert sich scharf, je höher man steigt.

Der Nationale Parteitag steht an der formalen Spitze. Alle fünf Jahre versammeln sich rund 2.000 Delegierte für etwa eine Woche in Peking. Auf dem Papier ist dies das höchste Organ der Partei, in der Praxis aber eine bestätigende Versammlung. Er debattiert und entscheidet weniger, als dass er bereits getroffene Beschlüsse absegnet, und er wählt die nächsthöhere Ebene.

Das Zentralkomitee ist diese nächste Ebene, mit einigen hundert Voll- und Kandidatenmitgliedern, die aus den höheren Rängen der Partei, des Militärs, der Provinzen und der großen Institutionen kommen. Es tritt in Sitzungen zusammen, die Plenen genannt werden, gewöhnlich ein- oder zweimal im Jahr, und hier werden einige wirklich wichtige Dokumente und Personalentscheidungen bestätigt.

Das Politbüro ist der Ort, an dem die wahre Autorität beginnt. Mit rund zwei Dutzend der ranghöchsten Führungspersönlichkeiten des Landes leitet das Politbüro die Partei zwischen den Sitzungen des Zentralkomitees und prägt die nationale Politik.

Der Ständige Ausschuss des Politbüros ist das innerste Heiligtum: eine kleine Gruppe, in den letzten Jahren mit sieben Mitgliedern, die als die eigentliche kollektive Führung Chinas fungiert. Wenn Menschen fragen, wer China regiert, lautet die ehrliche kurze Antwort: diese Handvoll Männer in einem Raum.

Der Generalsekretär und die drei Hüte

An der Spitze steht der Generalsekretär der Kommunistischen Partei. Dies, nicht die Präsidentschaft, ist das mächtigste Amt in China. Der gegenwärtige Führer, Xi Jinping, hat es zusammen mit zwei weiteren entscheidenden Titeln inne, und es ist diese Kombination, die einen chinesischen Spitzenführer so beeindruckend macht.

Erster Hut: Generalsekretär der Partei, das Oberhaupt der Organisation, die den Staat kontrolliert.

Zweiter Hut: Vorsitzender der Zentralen Militärkommission, die der Volksbefreiungsarmee befiehlt. Entscheidend ist, dass die Streitkräfte in China der Partei unterstehen, nicht dem Staat oder der Verfassung in der Weise, wie es bei westlichen Streitkräften der Fall ist. Wer diese Kommission leitet, hält die Waffen in der Hand.

Dritter Hut: Präsident der Volksrepublik, das Staatsoberhaupt. Dies ist das zeremoniellste der drei Ämter, der Titel, der für Diplomatie und Staatsbesuche verwendet wird, aber er ist real.

Die Lehre daraus ist, dass persönliche Macht in China aus der Anhäufung von Partei- und Militärposten erwächst, nicht allein aus dem Staatstitel. Eine Figur, die nur die Präsidentschaft innehätte, wäre schwach; eine Figur, die die Führung von Partei und Militär innehat, hat wirklich das Sagen. Auch deshalb ist eine wichtige Veränderung hier von Bedeutung: 2018 schaffte China die Begrenzung auf zwei Amtszeiten für die Präsidentschaft ab und räumte damit ein verfassungsrechtliches Hindernis für eine unbegrenzte Herrschaft an der Spitze aus dem Weg.

Wie Entscheidungen tatsächlich wandern

Wenn der Ständige Ausschuss das Gehirn ist, wie erreichen seine Entscheidungen dann ein Dorf in Yunnan oder eine Fabrik in Guangdong? Die Antwort liegt in zwei Mechanismen, die der Partei ihre Reichweite verleihen.

Der erste sind die führenden Kleingruppen, in jüngerer Zeit zu Kommissionen erhoben, die koordinierende Gremien sind und über den regulären Ministerien stehen. Ein Regierungsministerium erledigt die laufende Verwaltung, doch wenn ein Thema eine echte Priorität ist, übernimmt eine parteigeführte Kommission das Steuer, bringt Funktionäre über Abteilungen hinweg zusammen und verantwortet sich nach oben gegenüber der obersten Führung. In diesen Gremien wird die übergreifende Strategie festgelegt, und sie halten die Politik fest in den Händen der Partei statt in denen der Bürokratie.

Der zweite ist das Nomenklatura-System, ein Werkzeug, das vom sowjetischen Modell geerbt wurde. Die Partei führt im ganzen Land Listen wichtiger Positionen und behält sich das Recht vor, die Personen, die sie besetzen, zu ernennen, zu befördern und zu entfernen. Über einen Arm namens Organisationsabteilung kontrolliert die Partei faktisch die Karrieren von Millionen von Funktionären. Dies ist die stille Maschinerie der Kontrolle: Der Aufstieg eines Funktionärs hängt nicht von Wählern ab, sondern von Vorgesetzten in der Partei, was die Anreize bis nach Peking nach oben hin ausrichtet.

Macht in diesem System ist daher sowohl zentralisiert als auch personalgetrieben. Man muss eine Provinz nicht im Detail steuern, wenn man auswählt, wer sie regiert, und diese Person nach Belieben austauschen kann.

Disziplin, Loyalität und die Grenzen des Systems

Eine Partei mit 99 Millionen Mitgliedern, verstreut über ein riesiges Land, hat ein offensichtliches Problem: Wie hält man so viele Funktionäre loyal und ehrlich genug, damit das System funktioniert? Die Antwort der Partei ist ihr eigener interner Durchsetzungsarm, die Zentrale Disziplinarkontrollkommission, die Parteimitglieder auf Korruption und Illoyalität hin überwacht.

Unter Xi Jinping untersuchte und bestrafte eine umfassende Antikorruptionskampagne, die nach 2012 gestartet wurde, eine auffallend hohe Zahl von Funktionären, von rangniedrigen "Fliegen" bis zu ranghohen "Tigern", in der Sprache der Kampagne selbst. Antikorruptionsbemühungen sind bei einer von Bestechung ermüdeten Öffentlichkeit wirklich beliebt, und sie räumen echte Missstände aus. Zugleich merken Analysten allgemein an, dass solche Kampagnen auch eine politische Funktion erfüllen, indem sie Rivalen ausschalten und die zentrale Autorität stärken. Beides kann gleichzeitig wahr sein, und das System verwischt die Grenze zwischen dem Ausmerzen von Korruption und der Festigung der Macht.

Dies verweist auf ein tieferes Merkmal des Parteistaats. Ohne unabhängige Gerichte, ohne Oppositionspartei und ohne freie Presse, die sie kontrollieren könnte, muss sich die Partei selbst disziplinieren, und die Qualität der Regierungsführung hängt stark vom Urteilsvermögen der Menschen an der Spitze ab. Befürworter argumentieren, dies ermögliche langfristige Planung und entschlossenes Handeln, mit dem zerstrittene Demokratien nur schwer mithalten können. Kritiker argumentieren, es beseitige die Sicherungen, die die Fehler einer Führung abfangen, bevor sie zu Katastrophen werden. Chinas eigene moderne Geschichte, die sowohl außergewöhnliche wirtschaftliche Transformation als auch Episoden schwerer menschengemachter Katastrophen unter unkontrollierten zentralen Entscheidungen umfasst, liefert Belege für beide Lesarten.

Warum das Design Bestand hat

Es wäre naheliegend anzunehmen, dass ein so straff kontrolliertes System spröde sei, doch die Partei hat sich als bemerkenswert langlebig erwiesen und die Sowjetunion überdauert, deren Modell sie übernahm und sich dann davon entfernte. Ein Teil der Erklärung ist die Leistung: Die Jahrzehnte raschen Wirtschaftswachstums, die Hunderte Millionen Menschen aus der Armut hoben, verschafften der Partei enorme Legitimität. Ein Teil ist Anpassungsfähigkeit, denn die Führung hat ihren wirtschaftlichen Ansatz wiederholt neu erfunden und dabei ihr politisches Monopol unangetastet gelassen.

Die Partei arbeitet auch hart an dem, was sie ideologische Arbeit nennt, und formt Bildung, Medien und öffentlichen Diskurs so, dass sie ihr Narrativ der nationalen Wiederbelebung stützen. Und sie hat eine gewaltige Kapazität zur Überwachung und Informationskontrolle aufgebaut, die weitaus ausgefeilter ist als zur Zeit des sowjetischen Blocks. Die Kombination aus materiellen Gewinnen, der Kontrolle des Informationsflusses und der Dominanz über jede Institution ist es, die die Struktur aufrechterhält.

Nichts davon bedeutet, dass das System erstarrt ist. Das Gleichgewicht zwischen kollektiver Führung und Einzelherrschaft hat sich über die Epochen hinweg verschoben, das Verhältnis zwischen Partei und Markt entwickelt sich weiter, und die Herausforderungen einer sich verlangsamenden Wirtschaft und einer alternden Bevölkerung stellen das Modell auf neue Weise auf die Probe. Doch die grundlegende Architektur, die mit dem Staat verschmolzene Partei, hat seit mehr als sieben Jahrzehnten standgehalten.

Die wichtigsten Erkenntnisse

China versteht man am besten nicht als eine Regierung mit einer regierenden Partei, sondern als einen Parteistaat, in dem die Kommunistische Partei Chinas in jede Institution eingewoben ist und der Staatsapparat als ihre sichtbare Hülle dient. Die Macht steigt eine steile Pyramide hinauf, von einer 99 Millionen Mitglieder starken Basis über das Zentralkomitee und das Politbüro bis zu einem winzigen Ständigen Ausschuss, und sie konzentriert sich in einem überragenden Führer, der regiert, indem er den höchsten Parteiposten und das Kommando über das Militär innehat, nicht bloß die zeremonielle Präsidentschaft. Die Partei projiziert ihren Willen nach außen über koordinierende Kommissionen, die gewöhnliche Ministerien außer Kraft setzen, und über ihre Personalkontrolle durch das Nomenklatura-System, während sie sich selbst durch interne Disziplin statt durch unabhängige Gerichte überwacht. Das Ergebnis ist ein System, das hochgradig zentralisiert und personalgetrieben ist und sowohl zu entschlossenem langfristigem Handeln als auch zu unkontrolliertem Irrtum fähig ist, und das Bestand hatte, indem es wirtschaftliche Leistung mit strenger Kontrolle über Information und Institutionen verband. Um die chinesische Politik zu verfolgen, stelle stets dieselbe Frage: nicht, wer auf dem Papier welches Amt innehat, sondern wer für die Partei spricht.