Externe Effekte: Die verborgenen Kosten, die Märkte ignorieren

In den 1970er Jahren stand am Ufer des Ohio River ein Kohlekraftwerk, das ganze Zugladungen Kohle verfeuerte und der umliegenden Region Strom zu einem Preis verkaufte, der seinen Brennstoff, seine Turbinen und die Löhne aller Beschäftigten bequem deckte. Nach den Maßstäben eines jeden Buchhalters war das Werk ein ehrliches Unternehmen. Es verlangte, was die Erzeugung einer Kilowattstunde kostete, und die Kunden zahlten bereitwillig. Doch ein paar Meilen im Windschatten, in einem Schulbezirk, dessen Bewohner die Eigentümer des Werks nie kennengelernt und nie zur Kasse gebeten hätten, sammelte sich etwas anderes an: eine ungewöhnliche Zahl von Kindern, die mit Atemnot in der Klinik auftauchten, wobei die Asthmaeinweisungen Saison für Saison weiter anstiegen.

Keine Rechnung verband diese beiden Tatsachen. Die Familien, die den Schwefel und die Feinstaubpartikel des Werks einatmeten, waren nie Vertragspartei des Stromvertrags, und der Preis auf dem Zähler sagte nichts über ihre Krankenhausbesuche aus. Dieser stille Keil, der Abstand zwischen dem, was der Markt verlangte, und dem, was die Tätigkeit die Welt tatsächlich kostete, ist eine der folgenreichsten Ideen der Ökonomie. Ökonomen nennen ihn einen externen Effekt, und ihn zu verstehen erklärt alles, von der Frage, warum wir CO₂ besteuern, bis zu der Frage, warum der Bienenstock des Nachbarn stillschweigend die ganze Straße bessergestellt.

Was durch die Ritzen einer Transaktion schlüpft

Ein externer Effekt liegt vor, wenn eine Markttransaktion einer dritten Partei, die nicht an der Transaktion beteiligt ist, Kosten auferlegt oder einen Nutzen verschafft, und der Preis, dem die Vertragsparteien gegenüberstehen, diese Wirkung nicht widerspiegelt. Das entscheidende Wort ist dritte Partei. Ein Käufer und ein Verkäufer treffen aufeinander, sie einigen sich auf einen Preis, und dieser Preis spiegelt alles wider, was den beiden wichtig ist. Doch die Folgen ihres Geschäfts können auf Menschen überschwappen, die völlig außerhalb der Verhandlung sitzen, Menschen, deren Wohlergehen nie eingepreist wurde, weil sie keinen Platz am Tisch hatten.

Das Kohlekraftwerk ist der Lehrbuchfall. Der Käufer will Strom, der Verkäufer will Einnahmen, und der Preis, auf den sie sich einigen, bringt diese beiden Interessen wunderbar ins Gleichgewicht. Was der Preis ausblendet, ist das asthmakranke Kind im Windschatten, denn dieses Kind hat weder etwas verkauft noch etwas gekauft. Der Schaden an seinen Lungen ist real, er hat echte ökonomische Kosten in Form von Arztrechnungen und versäumten Schultagen, und doch taucht er nirgends in der Transaktion auf, die ihn verursacht hat. Der Markt ist bei aller Effizienz, mit der er Käufer und Verkäufer koordiniert, strukturell blind für jeden, der weder das eine noch das andere ist.

Diese Blindheit ist kein moralisches Versagen der Beteiligten. Der Betreiber des Werks ist kein Schurke, und der Kunde, der einen Lichtschalter betätigt, begeht kein Verbrechen. Das Problem ist in die Architektur des Austauschs selbst eingebaut. Preise sind erstaunlich gut darin, Informationen zwischen den beiden Parteien zu übermitteln, die sie festlegen, und erstaunlich schlecht darin, Informationen über alle anderen zu übermitteln.

Die stille Kluft zwischen privaten und gesellschaftlichen Kosten

Um zu erkennen, warum das für die Wirtschaft als Ganzes von Bedeutung ist, unterscheiden Ökonomen zwischen zwei Arten von Kosten. Die erste sind die privaten Kosten, der Aufwand, den der Produzent unmittelbar trägt: Kohle, Arbeit, Wartung, die Kosten der Geschäftstätigkeit. Die zweite sind die gesellschaftlichen Kosten, die vollen Kosten der Tätigkeit für die Gesellschaft, die die privaten Kosten zuzüglich aller Schäden umfassen, die auf Dritte fallen. Wenn eine Tätigkeit keine Übergriffe hat, sind diese beiden Zahlen identisch, und nichts ist im Argen. Wenn Kosten für Dritte vorliegen, liegen die gesellschaftlichen Kosten genau um den Betrag des marginalen externen Schadens über den privaten Kosten, also um den zusätzlichen Schaden, der durch die Produktion einer weiteren Einheit entsteht.

Hier zeigt sich der Haken. Ein Markt pendelt sich von Natur aus bei der Menge ein, bei der die privaten Kosten auf den Preis treffen, denn das ist der Punkt, an dem es für den Produzenten nicht mehr rentabel ist, eine weitere Einheit herzustellen. Doch diese Rechnung berücksichtigt nur die eigenen Kosten des Produzenten. Sie bezieht den Schaden, der auf den Schulbezirk im Windschatten fällt, nie ein. Weil der Produzent nur den privaten Kosten gegenübersteht, die niedriger sind als die wahren gesellschaftlichen Kosten, sieht die Tätigkeit billiger aus, als sie tatsächlich ist, und so produziert der Markt zu viel davon.

Das Ergebnis ist, dass der Markt zur falschen Menge handelt. Es ist nicht so, dass umweltverschmutzender Strom niemals produziert werden sollte, sondern dass nicht so viel davon produziert werden sollte. Der Gesellschaft ginge es mit etwas weniger Kohlestrom und etwas weniger Asthmafällen besser, und der Markt hat keinen inneren Mechanismus, um diesen besseren Punkt von selbst zu finden. Das Preissignal, das, worauf sich Märkte verlassen, um die Produktion zu lenken, sendet eine Zahl aus, die schlicht zu niedrig ist.

Zwei Bilder, dieselbe Gestalt mit umgekehrtem Vorzeichen

Der Rahmen wird wirklich elegant, sobald man bemerkt, dass er in beide Richtungen funktioniert. Negative externe Effekte, die vom Typ des Kohlekraftwerks, treiben die gesellschaftlichen Kosten über die privaten Kosten, und die Folge ist, dass der Markt überproduziert und mehr von der schädlichen Sache ausstößt, als für irgendjemanden gut ist. Doch dieselbe Logik beschreibt mit umgekehrtem Vorzeichen Nutzen, der überschwappt, statt Kosten.

Nehmen wir die Impfung. Wenn Sie sich impfen lassen, schützen Sie sich selbst, und dieser private Nutzen ist es, der Ihre Entscheidung motiviert. Doch Sie erschweren es auch geringfügig, dass sich eine Krankheit auf die Menschen um Sie herum ausbreitet, und tragen so zur Herdenimmunität bei, die sogar diejenigen schützt, die nicht geimpft werden können. Dieser Nutzen fällt auf Dritte und fließt nie in Ihre persönliche Kosten-Nutzen-Rechnung ein, sodass der gesellschaftliche Nutzen über dem privaten Nutzen liegt. Die Folge spiegelt den Verschmutzungsfall exakt wider: Der Markt produziert zu wenig. Allein den individuellen Entscheidungen überlassen, lassen sich weniger Menschen impfen, als es für die Gemeinschaft ideal wäre, weil niemand für den Schutz bezahlt wird, den er seinen Nachbarn verschafft.

Der Katalog der Beispiele auf jeder Seite ist lang und lehrreich. Auf der negativen Seite stehen Umweltverschmutzung, Verkehrsstaus, durch übermäßigen Gebrauch gezüchtete Antibiotikaresistenz und Passivrauchen, allesamt Tätigkeiten, deren Schäden auf Unbeteiligte fallen. Auf der positiven Seite stehen die Impfung, die Bienenzucht in der Nähe von Obstgärten (die Bienen bestäuben Früchte, die der Imker nie erntet), die Grundlagenforschung, deren Entdeckungen alle bereichern, und die Herdenimmunität selbst. Der Rahmen behandelt beide Arten als ein und dieselbe Abweichung zwischen privatem und gesellschaftlichem Wert, wobei sich nichts ändert außer dem arithmetischen Vorzeichen.

Pigous Steuer und Coases Handel

Wenn das Problem eine Kluft zwischen privaten und gesellschaftlichen Kosten ist, lautet die naheliegende Frage, wie man sie schließt. Die erste große Antwort kam vom britischen Ökonomen Arthur Pigou, dessen Buch The Economics of Welfare im Jahr 1920 ein Heilmittel von verblüffender Einfachheit vorschlug. Besteuere einen negativen externen Effekt mit den marginalen externen Kosten, die er verursacht, argumentierte Pigou, und der Produzent steht plötzlich den vollen gesellschaftlichen Kosten der Tätigkeit gegenüber. Subventioniere einen positiven externen Effekt mit dem marginalen externen Nutzen, und der Produzent wird für das Gute belohnt, das er verbreitet. In beiden Fällen schließt sich der Keil, der Preis beginnt die Wahrheit zu sagen, und der Markt wird zur richtigen Menge gelenkt. Ein Jahrhundert später verankert diese Pigou-Steuer noch immer das gesamte Unterfangen der CO₂-Bepreisung.

Vier Jahrzehnte nach Pigou bot der Ökonom Ronald Coase eine provokante Herausforderung. In The Problem of Social Cost im Jahr 1960 argumentierte Coase, dass ein staatliches Eingreifen möglicherweise überhaupt nicht notwendig sei. Wenn Eigentumsrechte klar definiert sind und die Kosten des Verhandelns gering sind, zeigte er, können die beteiligten Privatparteien sich von selbst zu einem effizienten Ergebnis durchverhandeln, ganz ohne Steuer. Hat die Fabrik das Recht zu verschmutzen, können die betroffenen Nachbarn sie dafür bezahlen, weniger zu verschmutzen. Haben die Nachbarn das Recht auf saubere Luft, kann die Fabrik sie für die Erlaubnis zum Ausstoß bezahlen. So oder so werden die Parteien, solange das Verhandeln billig und die Rechte klar sind, weiter handeln, bis sie die effiziente Menge erreichen. Die Erkenntnis war tief genug, um Coase 1991 den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften einzubringen.

Diese beiden Ergebnisse teilen das politische Gelände unter sich auf. Pigou sagt, der Staat solle den externen Effekt direkt bepreisen. Coase sagt, dass der Staat unter den richtigen Bedingungen nur klare Eigentumsrechte zuweisen und sich dann zurückziehen müsse. Die Meinungsverschiedenheit ist weniger ein Widerspruch als eine Frage danach, wann welcher Ansatz greift.

Warum die Atmosphäre nicht verhandeln wird

Die ehrliche Antwort ist, dass Coases Ergebnis nur unter Bedingungen gilt, die oft fehlen. Seine Verhandlungslösung funktioniert, wenn die Transaktionskosten gering sind, wenn die Eigentumsrechte klar sind und wenn die betroffenen Parteien wenige genug sind, um sich tatsächlich zusammenzusetzen und zu verhandeln. Zwei Nachbarn und eine laute Werkstatt mögen die Sache wirklich über den Gartenzaun hinweg regeln. Doch vergrößert man das Problem, brechen die Bedingungen zusammen.

Atmosphärisches Kohlendioxid verletzt alle drei auf einmal. Niemand hält ein klares Eigentumsrecht an der Atmosphäre, also gibt es keinen Eigentümer, mit dem man verhandeln oder den man auszahlen könnte. Die Transaktionskosten, jeden Emittenten und jeden Betroffenen an den Tisch zu bringen, sind faktisch unendlich, denn die Emittenten zählen in die Milliarden und zu den Betroffenen gehören noch nicht geborene Menschen. Und die betroffenen Parteien sind nicht wenige, sondern die gesamte Menschheit über Generationen hinweg. Es gibt keinen Gartenzaun, über den man verhandeln könnte, und keinen plausiblen Verhandlungstisch, der groß genug wäre. Genau deshalb ist die Politik beim prägenden Umweltproblem unserer Epoche zu Pigou zurückgekehrt. Wenn Verhandeln unmöglich ist, ist eine Steuer auf den externen Effekt das verbleibende Werkzeug.

CO₂ bepreisen und die Grenzen der Idee

Diese Rückkehr zu Pigou ist inzwischen in der Politik rund um die Welt sichtbar. Etwa fünfzig Rechtsräume betreiben derzeit eine explizite CO₂-Bepreisung, entweder als Steuer oder als handelbares Zertifikatesystem. Im Emissionshandelssystem der Europäischen Union wurden Zertifikate über den Zeitraum von 2022 bis 2024 zwischen etwa sechzig und einhundert Euro pro Tonne Kohlendioxid gehandelt, während Schwedens CO₂-Steuer bei nahezu einhundertdreißig Dollar pro Tonne liegt, eine der höchsten der Welt.

Schwedens Erfahrung lohnt es sich näher zu betrachten, weil sie lange genug läuft, um die Idee zu testen. 1991 führte das Land eine der weltweit ersten CO₂-Steuern ein, die damals auf umgerechnet etwa dreißig Dollar pro Tonne angesetzt war. In den folgenden Jahrzehnten zog es den Satz stetig nach oben, bis 2024 auf rund einhundertdreißig Dollar pro Tonne. Das oft zitierte Ergebnis ist, dass die schwedischen Emissionen um etwa dreißig Prozent gegenüber ihrem Niveau von 1990 fielen, während sich das BIP des Landes ungefähr verdoppelte, eine Kombination, die häufig als Beleg dafür angeführt wird, dass Dekarbonisierung und Wachstum einander nicht ausschließen. Die Steuer hat die Wirtschaft nicht erdrosselt; die Wirtschaft wuchs, während der externe Effekt schrumpfte.

Doch der Rahmen ist keine fertige Maschine, und seine Kritiker führen eine echte Schwierigkeit ins Feld. Um eine Pigou-Steuer richtig festzusetzen, muss man zunächst die marginalen externen Kosten schätzen, und für CO₂ ist diese Schätzung, bekannt als die gesellschaftlichen Kosten von Kohlenstoff, zutiefst umstritten. Sie hängt stark vom Diskontsatz ab, also von der Rate, mit der wir gegenwärtige Kosten gegen künftige Schäden abwägen, und vernünftige Ökonomen sind sich heftig uneinig darüber, wie hoch dieser Satz sein sollte. Eine kleine Änderung des Diskontsatzes kann die geschätzten gesellschaftlichen Kosten von Kohlenstoff um einen großen Faktor verschieben, was bedeutet, dass der Rahmen die politische Debatte verschiebt, ohne sie zu beseitigen. Pigou sagt uns, den externen Effekt zu seinen marginalen Kosten zu besteuern; er sagt uns nicht mit irgendeiner Sicherheit, wie hoch diese Zahl ist. Das Argument verlagert sich von der Frage, ob CO₂ bepreist werden soll, zu der Frage, wie hoch, was ein Fortschritt ist, doch es bleibt ein Argument.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Ein externer Effekt ist eine Kostengröße oder ein Nutzen aus einer Markttransaktion, der auf eine dritte Partei fällt und sich nicht im Preis niederschlägt, weshalb ein Kohlekraftwerk billigen Strom verkaufen kann, während im Windschatten Asthmafälle anwachsen; weil Produzenten nur ihren privaten Kosten gegenüberstehen statt den höheren gesellschaftlichen Kosten, die den externen Schaden einschließen, produzieren Märkte zu viel von Tätigkeiten mit negativen externen Effekten (Umweltverschmutzung, Stau, Antibiotikaresistenz) und zu wenig von solchen mit positiven (Impfung, Grundlagenforschung, Herdenimmunität), dieselbe Abweichung mit umgekehrtem Vorzeichen. Zwei intellektuelle Traditionen teilen die politische Antwort unter sich auf: Arthur Pigous Vorschlag von 1920, Schäden zu besteuern und Nutzen zu ihrem marginalen externen Wert zu subventionieren, und Ronald Coases Ergebnis von 1960, dass klar definierte Eigentumsrechte und geringe Transaktionskosten es Privatparteien erlauben, sich ohne staatliches Handeln zur Effizienz durchzuverhandeln. Coases Verhandlungslösung versagt genau dort, wo atmosphärischer Kohlenstoff lebt (keine klaren Eigentumsrechte, prohibitive Transaktionskosten, Milliarden betroffener Parteien), weshalb die moderne Klimapolitik zu Pigou zurückgekehrt ist, wobei inzwischen etwa fünfzig Rechtsräume CO₂ bepreisen und Schweden über Jahrzehnte den Beleg liefert, dass eine steigende CO₂-Steuer mit einer wachsenden Wirtschaft koexistieren kann. Die bleibende Grenze des Rahmens ist, dass die Festsetzung der richtigen Steuer das Wissen um die gesellschaftlichen Kosten von Kohlenstoff erfordert, eine Schätzung, die von umstrittenen Entscheidungen über den Diskontsatz abhängt, sodass die Theorie der externen Effekte die politische Debatte neu gestaltet, ohne sie zu lösen.